资产专用性:政府跨部门数据共享困境的形成缘由

　　[摘 要]数字政府建设已成为当前中国地方政府转型创新的首要战略与重要举措,但政府跨部门数据共享的不充分不完全仍然存在并已成为制约我国地方政府数字化转型的关键所在。 数据共享不仅是组织协作问题,同时也是交易行为,存在资产专用性。 为探寻资产专用性如何形塑数据共享的藩篱,本文从技术执行理论与科层制的角度出发,探讨了政府数据资产专用性形成的缘由,发现我国地方政府跨部门数据共享存在执行困境与协作困境, 二者共同构成了数据共享的桎梏。 最后,从数据本身、组织协作、制度保障以及数字治理四个维度提出了推进数据共享的政策建议,以期为深化我国政务服务改革、推进国家治理能力及治理体系现代化提供参考。

　　许鹿; 黄未， 东岳论丛 发表时间：2021-09-08

　　[关键词]数据共享;资产专用性;数字政府;政务服务

　　一、引 言

　　技术是人类社会发展亘古不变的核心驱动力。 技术变革助推着政府的治理方式与治理体系进步, 第四次工业革命的到来更是裹挟着政府从工业化的物理空间形态向大数据时代的数字空间的形态转变①。 大数据、物联网、云计算、区块链、人工智能等新一代信息技术驱动着我国政府数字化转型,通过信息平台的搭建与应用,实现政府信息整合、智能管理、智能决策等;政务服务也向着“最多跑一次”“一网通办”系统性、整体性、集约性、便利性转型。

　　数字政府是电子政务的延伸与拓展,电子政务既包含了政府与民众的互动,又关注于政府组织内部信息的集成与利用;而数字政府则有着更为广阔的涵盖范围:既包含了政府内部的数据共享流通与使用以及政府行政业务流程的再造,同时也包括政府部门对外的信息公开、数据开放、互动交流、服务提供、监督问责等方面②。 从科层制的角度来看,数字政府本意是通过信息技术嵌入政府行政来解决传统科层制职能分割、碎片主义带来的行政冗长、服务迟缓问题,通过以数据为代表的信息资源在政府内部的整合流通来驱动政府部门业务协同。 因此, 数据共享是数字政府建设的核心问题, 只有实现了跨层级、跨部门、跨地区和跨系统的数据共享与业务协同,才能使在线政务服务的潜在效能得到最大化利用①。从我国的数字政府建设实践上看,数据共享一直是我国行政审批改革的关键所在。 2015 年 8 月 31 日, 国务院印发《促进大数据发展纲要》,提出建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制,强调要在今后十年间形成公共数据资源合理开放共享的制度政策保障②。 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》在此基础上将大数据资源的采集、数据相关分析、数据交换、数据共享和开放以及构建数据法律体系等议题提到了国家规划层面。 2020 年 12 月,在中央全面深化改革委员会第十七次会议上,习近平同志强调“建立健全政务数据共享协调机制、加快推进数据有序共享”,“打破部门信息壁垒,推动数据共享对接更加精准顺畅,提升法治化、制度化、标准化水平”,这表明数据共享是我国现阶段行政改革的重点难点,需要更进一步拓展与推进政府内数据共享的广度与深度,打破部门间的数据孤岛、数据烟囱,以应对日新月异的政府治理与社会治理需求。

　　据《2020 联合国电子政务调查报告》显示,我国的电子政务发展指数(E-Government Development Index,EGDI)为 0. 7948,首次进入全球电子政务发展“非常高”的水平;在线服务指数(Online Service Index,OSI)为 0. 9059,同样达到全球“非常高”水平③,这离不开我国大力推动全国一体化政务服务平台建设的决心与毅力,但较之电子政务发达国家,我们在数据共享的程度与实际应用层面仍存在一定差距。政府数据只有经由共享、链接、开放的格式,或者再生产成数据服务或数据平台在不同部门间提供给公众,才能最大限度地发挥政府数据的经济价值与社会效益。 在上述良性共享的基础上,构建起数据市场才能释放数据红利,形成“去审批、强监管、精服务”的政务服务格局,从而培育追求创新、宽容失败、允许试错的良好政务服务环境④。 目前我国政府数据在跨部门、跨层级以及跨地区层面上的共享过程中, 仍存在着诸如数据供给数量与质量较低、数据资源与政务需求脱节、针对党政机关关键信息基础设施的攻击频发等问题⑤,因此,如何识别我国政府数据共享影响因素、如何跨越数据共享藩篱、如何推动我国政府数据共享与业务协同,仍需进一步斟酌考量。

　　二、文献综述

　　近些年来,数字政府建设无论是在政府治理实践中还是公共管理学术研究中都得到了迅速发展,全球治理的核心议题逐步转变为以数据驱动和数字治理为基础的政府治理。 数字政府治理专注于数据的获取、共享和分析,聚焦于技术赋能与技术赋权双重机制推进政府治理结构重塑、业务流程再造和服务方式转型,重构着政府、市场和社会关系⑥,在我国最直接的体现就是政务服务的一体化平台建设与“一网通办”的政府服务改革,其基础在于实现政府数据跨部门、跨层级以及跨地域的共享。 政府数据共享是指“行政机关因履行职责需要使用其他行政机关的政府数据和为其他行政机关提供政府数据的行为”①,实质在于保持原有科层制专业分工所带来的行政高效化,一方面通过信息技术构建政府部门间的数据共享平台降低跨部门合作的协调成本,另一方面经由这些技术整合碎片化的政府职能向公众提供综合性的公共事务服务。 政府数据共享的前身是政府信息资源共享,从电子政务时期就引起了学界的持续关注,主要探讨了政府数据共享的影响因素,国内外相关研究大致经历了以下三个方面的演进:

　　一是对政府数据共享在政府治理中的重要性给予了肯定,并认为技术嵌入与组织调适是政府跨部门数据共享的最主要影响因素。 伴随上世纪九十年代信息技术的兴起与电子政务的实践,美国学者 Davenport 最先提出政府信息的资源整合与共享能够拓展传统科层制政府的行政边界,是政府在信息技术背景下重要的变革手段,并且这种变革存在着技术更迭与组织再造两个维度的挑战②。 之后,以美国学者 Dawes 为首的纽约州立大学奥巴尼分校政府技术研究中心,就美国政府引入新型信息系统后产生的种种信息共享困难问题对相关政府管理人员的行政过程进行了长期研究,从信息技术、组织结构以及政治环境三个维度考察了共享困境形成的原因,分析出资源整合共享存在四类主要的障碍:一是行政官员对变革的抗拒;二是行政机构基础信息实施之间的不兼容;三是政府不同部门间目标存在分歧难以调和;四是环境与体制复杂多变,他们的首要主张是数据共享需要先解决不同行政机构间的系统兼容问题。 随后,该研究团队通过分析美国、英国以及墨西哥政府结构信息资源共享的情况与案例,进一步证实了技术基础与组织结构是阻碍政府数据共享的主要因素,并且预言了信息资源的共享已成为并会持续成为全球各国电子政务发展的核心要素③④。 大数据时代的来临,政府信息资源呈井喷式增长,迫切需要新的技术来实现政府数据的共享、开放与治理,国内学者也就我国政务服务转型的实践来探讨技术对数据共享的影响,明承瀚通过对武汉市政府各部门数据共享现状的调查研究,发现各部门信息化程度不一、政府各部门数据储存模式不一、部门官员缺乏共享动力仍是数据共享困难的主要因素,并且由于数据的激增,数据存储标准的缺失与平台建设的差异亦是重要阻碍⑤。 吴超等就人工智能在数据共享中的应用也提出了应用分布式机器学习的方式来进行数据保护和用户激励,以实现共享数据所有权的保护与定价来推进政府跨部门数据共享⑥。 可以说,尖端技术的应用与组织结构的调整是实现政府跨部门数据共享最为主要的两个基础。

　　二是就数据共享能够实现政府部门业务协同达成基本共识,并认为传统科层组织结构是政府数据共享最主要的障碍之一。 陈国权就浙江省“最多跑一次改革”进行分析,认为数据共享与在线协作的政务服务改革推动了整体性政府的建设,一定程度上弥合了政府职能碎片化与公共事务综合性之间的鸿沟,有效降低了政府部门业务协同的成本⑦,通过数据流通实现了政府扁平化的转型。 政府数据共享的目的就是解决行政碎片化的问题,通过数据资源整合重塑政府内部业务流程,删减重复、多余的行政链条,但数据共享本身就受到科层制的制约,实践过程中很难实现政府内部纵向与横向的数据有效共享。Tsai 从组织理论出发,提出传统科层制纵向的层级结构与集权化的组织结构阻碍着组织知识的横向与纵向共享;Kamal 也提出了除技术因素外,政府官员个人因素与政府部门的组织因素同时影响着不同部门间的信息资源共享这一观点①。 国内学者也同样关注到组织层面和个体层面因素对数据共享的影响,例如黄萃就指出数据共享应是一个组织管理层面的问题,并将阻碍因素归纳为四个方面:一是部门利益,二是交换成本,三是管理制度缺失,四是传统激励制度不适用②;锁利铭也从制度性集体行动理论为切入点,认为现阶段我国府际数据共享实质是政府部门间的协作问题,存在交易成本和集体行动的困境③。 总而言之,这方面的研究都认为组织结构是制约政府数据共享的重要因素之一,也是数据共享需首要解决的症结所在。

　　三是探讨了我国数据共享的机制设计问题,认为合理的制度安排是激励政府部门数据共享的最优路径。 孟庆国认为打破政府数据共享壁垒的重要举措在于强化部门机构的顶层设计,通过制定相关法律法规、优化行政体制以及变革运行机制这三个方面可以保障数据的有效共享,并提出了基于数据归属权、使用权和共享管理权在内的三权分置的政务数据共享机制,以明晰政府数据共享部门间的责权,提高部门间的信任,进而实现政府数据的良性共享互动④。 但政府数据面临着产权难以判定的问题,相关法律、制度的欠缺导致难以明确划分数据的归属方与数据使用方的权责边界,使得政府数据共享面临着国家权力下放不足、共享部门权责混乱的困境⑤。 李重照和黄璜也通过对中国 68 个市级政府部门官员及工作人员的访谈调查,得出制度环境、合作网络、个人意愿以及人际网络是影响政府数据共享的主要因素⑥。 概言之,政府跨部门数据共享需要依托于合理的制度设计,从而保障数据共享的产权划分、安全隐私问题。

　　数据共享研究跨越电子政务到数字政府时期,从技术、组织、制度三个维度对政府数据共享展开了深入的探讨,肯定了数据共享的重要性、可行性与必要性,并在这三个方面充分探讨了数据共享的影响因素。 大部分学者从组织协作的角度出发,在认可数据共享能够实现科层组织自我调适的前提下,探讨如何拓宽政府部门间数据共享的渠道,进一步打通数据孤岛,实现行政效率的飞跃;也有部分学者注意到了数据共享同时也是一个交易行为,共享并非免费,存在着成本与收益的考量,是数据产权与数据使用权的分配问题,但相关的研究或浅尝辄止,未就交易成本进一步探讨其如何影响政府数据共享,或大而化之,从宏观的组织结构来理解数据共享的成本收益问题,缺乏结合实践的具体分析。 并且,提到了交易成本,就必然需要从资产专用性的角度来审视政府跨部门数据共享问题。 已有研究从数据资产专用性来解读科学数据共享问题⑦,但在政府跨部门数据共享领域研究资产专用性还是空白。 贵州作为我国第一个国家大数据综合试验区,有着得天独厚的大数据区位优势,同时也是国家政务服务平台建设的试点示范省,在中央党校(国家行政学院)电子政务研究中心于 2020 年 5 月发布的《省级政府和重点城市网上政务服务能力调查评估报告》中也取得了总体排名第三的优异成绩,其在数据共享工作推进过程中遇到的瓶颈与形成的共享模式可以挖掘出高价值的经验总结。 因此,本文基于对贵州省政务服务现状的实地调查,从资产专用性的角度解读我国政府跨部门数据共享困境形成的缘由,并提出相关政策建议。

　　三、数据共享资产专用性表现及其困境形成

　　资产专用性是威廉姆森对交易成本进行测量时提出的一个概念,指生产资料锁定在特定生产过程中的程度,其本质是指一种专用性的投资一旦做出便很难再转用其他类型的投资中,若要转为其他用途,将会付出生产性的价值损失①。 政府跨部门数据共享可以看做是一种交易行为,而数据无疑就是交易物本身,交易的双方是数据的生产者、所有者与数据的使用方,而数据共享的目的是数据使用方运用数据这一资源进行公共服务的生产活动,因此在这一层面,数据无疑是具有资产专用性的。 但数据是一种虚拟资产,可以通过解读、加工、再生产来创造新的生产价值,不同于以物质形态固化的资产,数据具有极高的可复制性以及极低的转移成本,因而政府数据不具备传统意义上的资产专用性。

　　无论是从政务服务的实践上看,还是在数据共享的理论研究中,数据共享确实是一种交易行为,这种交易是指以数据权力化为前提而进行的转让与许可使用,然而现阶段由于数据控制所属笼统、权属关系边界模糊难以形成稳定的、主动的数据交易模式②,且数据共享形成应用于政府内部或行政主体间, 不以商品的“对价”形式作为交易手段,而是一种政府数据权利本位向责任本位转变的过程③,因而数据共享存在沉没成本。 基于不完全契约理论,资产专用性是导致沉没成本产生的主要因素,那么如何解读政府数据的资产专用性呢? 从我国政务服务改革的实践上看,尽管能够通过线上网上办理、线下一站办理的审批业务越来越多,甚至很多业务已经实现了“最多跑一次” “受审分离” “不见面审批” “全省通办”,但这些业务更多的是涉及诸如证件照审批、营业照申请的高频办理事项,部分涉及民政教育医疗等领域的低频办理事项还未纳入一网通办的职责清单中。 以贵州省为例,截至 2020 年底,贵州省网上可提交申请办理的事项还是只有 611 项、能够查询的事项共 607 项,部分审批事项仍只能在线下办理,并且这些线下办理事项有一半以上并不能在政务服务中心办理,仍需要到相关业务部门的指定窗口办理。从数字政府的理论研究上看,政府运用信息技术的本质在于通过数据的流通实现公共部门在职能与服务领域之间横向与纵向的整合,以解决跨界性与突发性公共问题,但科层制有其固然的韧性,信息技术原本运行的逻辑容易被科层制的理念所覆盖,具体来说就是政务服务一体化平台的潜在逻辑是实现政府部门间的业务协同,但实际情况则是这种协同仍然是建立在良好的同僚关系的基础上,原先不具备业务协同基础的部门仍然不能通过共享平台实现数据共享。 因此,可以从技术执行理论与不完全契约理论的视角,将政府数据的资产专用性,解读为技术壁垒和职能壁垒两个方面。

　　(一)技术壁垒:数据共享的执行困境

　　政府数据的资产专用性形塑于组织对技术的学习、吸纳以及使用过程中,一方面组织对已娴熟运用于业务流程的技术会存在路径依赖,另一方面组织对新的技术会进行选择性执行以使其符合原有的业务流程。 简而言之,组织对原有技术所付出的诸如学习成本等隐性成本构成了政府数据的资产专用性, 在面临一体化政务平台建设与数据共享的政策要求下,会依然使用原有的信息系统与业务流程,只是将业务接口整合到平台上,将办结数据回传到地方政府政务服务中心或大数据管理中心,对部门的数据采取选择性共享的策略,从本质上来说,这与数据共享促使政府扁平化进而提升行政效能的设计理念背道而驰。 组织的核心目标是追求绩效,从组织与技术的关系来看,无论是“技术决定论”认为的技术决定组织效能,还是巴利提出的“技术结构化理论”认为的技术导致组织结构变化,亦或是邱泽奇提出的“互构论”认为的技术应用与行动者之间的互动会决定组织结构的变迁,都表明信息技术的嵌入会带来组织结构的自我调适①,放到数据共享实践中看,就是通过一体化的政务服务平台建设与信息技术的嵌入来逐步重塑政府职责边界、促进政府跨组织协作、解决碎片化行政问题。

　　但是,新型信息技术的使用会受到科层制的影响,技术迭代过程中必然会遇到技术壁垒,进而难以推动该项技术的执行。 按照简·芳汀的技术执行理论来看,信息技术在政府行政中的执行必然会受到传统官僚制度以及行政环境的综合作用,技术并非是按照其工具理性来使用的,而是被具有智力的行动者基于所处的结构与制度环境来执行的,因此会存在差异性的结果,具体表现为不同地区地方政府与不同政府部门数据共享成效存在差异,大数据基础好、官员信息化意识高的地方政府数据共享就做得比较好。 技术执行理论有三个命题,其一是政府行政中运用的信息技术实质是被执行的技术,不完全等同于客观的技术;其二是现有的制度安排与组织形式是互相影响的;其三是公共管理中的行动者更倾向于重塑、强化现行的业务流程与体制制度的方式来使用新的信息技术②。 简单来说,信息技术嵌入科层制行政体制中时,会被使用技术的行动者进行重塑、转译以及选择性执行,行动者往往会为了避免麻烦或投入更多的学习成本,依旧是照着原先的业务流程使用新的信息技术来进行日常的行政工作,这种技术与组织之间互相调适,并且往往是技术被组织制度所俘获而产生的技术壁垒就是政府数据资产专用性所形成的缘由之一,进而会导致数据共享存在执行困境,具体体现在系统、个人与环境三个方面存在数据共享的困难。

　　一是信息系统林立导致政府数据资源整合困难,这种信息系统的不兼容主要体现在我国政府纵向系统建设较为成熟而横向系统之间差异性较大。 我国电子政务实践由来已久,从国家部委到市县级相关部门的纵向内网、信息系统搭建已久,且已经投入运行多年,取得了较为优异的成果,形成了一系列较为固定的业务流程,诸如国家公安、税务等部门的系统平台。 当面临政务服务一体化改革的政策要求时,硬件上来说这些部门的系统难以匹配新型的政务系统,职能上来说这些部门的业务流程亦需要拆解重组,对这些部门而言,尤其是国家部委,这存在着较大的系统重建成本与组织学习成本,且短时间内并不会直接提升相关部门的行政绩效,因此在面临政务一体化改革与数据共享的需求时,这些政府部门会最大限度保持原有的组织结构与业务流程,选择性使用或执行信息技术。 从贵州省政务数据共享的实践来看,以医疗、税务以及民政为代表的职能部门仍然使用其原有的线上政务服务平台与应用,公众可以通过贵州省政务服务网与“贵人服务”APP 申请相关部门的行政审批业务,但最终还是回到这些部门原有的服务平台上进行办理;而这些部门将相关业务的办结数据以单向回传的形式提供给政务服务中心,以实现办结政务的数据共享,但这种共享更多的是一种事后共享,存在着滞后性与数据的不完全性, 并非政府数据共享及一体化信息平台内嵌的业务协同理念。 概言之,由于部分政府部门虽然使用了新的信息技术,但仍保留原有的技术平台与业务办理流程,并未实现政务服务数据的事实共享,虽然达成了相同的公共服务提供结果,但却未直接改变原有的业务模式,因而造成共享的数据资源难以满足实际的政务需求,未能实现政务数据的实时、高效共享。

　　二是政府官员个人数字化意识差异导致共享数据的有效性与质量偏低,这集中体现在行政官员对数据共享的目标手段置换上。 数据共享的目的是实现政府治理的扁平化与部门间的业务协同,然而现阶段我国的数据共享主要集中于政务服务上,是通过地方政务服务中心的业务需求来进行的部门间数据共享,而非数据共享内嵌的信息实时流通倒逼政府整体性治理。 对于缺乏数字化意识的部门领导者而言,数据共享只是上级下达的政治任务,只需完成数据共享权责清单内明确划分的部门共享业务即可;而对于部分部门的基层人员而言,他们并不清楚共享数据的流向、共享数据的用途以及共享数据的价值,只是把数据的上传作为一项日常的工作,久而久之就会产生目标与手段的置换。 长此以往,就会出现重复填报、数据错误、数据失真等问题,进而导致这些数据无法应用在政府治理中。 经过对相关政府工作人员的访谈,得知政府部门大部分上传到政务服务中心的数据是无用数据,一方面这些数据虽然产生于部门的日常行政中,但缺乏相应的应用场景;另一方面这些数据存在重复上传、真伪难辨以及潜在价值有待开发的问题,能够直接运用于政务服务中的数据较少,且部门间也极少通过政务平台实现数据共享、数据交易来达成业务协同。 总体上看,现有的数据共享制度安排与行政官员数据共享理念存在脱节,这种脱节造成了数据共享需求与供给之间的错位,如何实现部门间数据的有效共享、如何保障数据共享的安全,关键在于培育我国政府部门官员数字化、信息化意识。

　　三是地方政府的区域环境差异导致了数据共享工作的集约化与精细化不足,这种不足体现在大数据基础对于地方政府数据共享的决定性作用上。 地方大数据的发展不仅决定了政务一体化信息平台的建设,还决定着相关数据共享机制能够落地的可能性。 目前我国的政务数据共享业务模式主要是将政务数据物理集中于地方省级政务服务中心或大数据管理中心的模式,这种数据共享模式的成效直接取决于地方政务服务中心数据治理能力的高低。 以贵州省政务数据共享工作的推进来看,贵州省成立数据共享专项小组,根据业务服务需求的变动,每个季度梳理新增业务所需数据与应用情境,之后向相关部门咨询建议,确定需要打通哪些部门的何种数据;而数据共享专项小组的职能有三个方面:一是打通中心与部门之间的信息系统平台,对已有自建系统的市厅级单位进行系统的升级与连接、对市(州)未有信息系统或系统落后的部门新建系统,在此期间尽可能去除技术层面的困难;二是推进数据共享工作,以业务需求为导向,对接相关部门,获取数据;三是梳理政务中心持有并计划获取的数据的应用领域、范围,进行数据共享的监管工作。 通过专项小组的形式,目前已逐步打通公安、交通部门数据获取的渠道,开展了三批次中心与省级各部门自建系统的融合事项推进工作。 贵州省近年来网上政务取得了飞速的发展,这离不开贵州省政务服务中心数据共享工作的推进,也依托于贵州省良好的大数据基础资源。

　　(二)职能壁垒:数据共享的协作困境

　　政府数据的资产专用性还形成于科层组织的专业分工与条块化治理结构,一方面专业分工导致了政府部门各自为政、存在部门竞争,带来了统筹困难协同不易的问题;另一方面条块化治理结构导致了数据信息的碎片化分布。 简而言之,部门间不同的行政职能、业务流程导致了部门产生、收集、使用的数据在储存格式、应用场景、潜在风险、涉及领域上都存在着较大的差异,这就是数据资产专用性的具体体现,缺乏合理的制度安排与有效的激励机制就会造成部门间弱共享、不共享的策略选择。 现阶段我国政府数据共享制度很大程度上是由地方政府基于地方政务服务业务来开展制定的,相关工作由地方大数据局或政务服务中心统筹推进,但以大数据局为首的部门并没有高于其他部门的地位、权威与等级,只是在政务服务数据整合上具有职能的权威,因此政府数据共享取决于其他部门参与协作的程度,但又由于职能壁垒的存在,大部分部门的协作只是流于表面,除了政务服务领域其他的数据很少共享。

　　政府跨部门数据共享正是一个存在不完全契约的部门间的合作行为,存在着部门与集体之间的利益博弈。 根据不完全契约理论,数据共享这一潜在交易行为存在事前的交易不确定性、事中的机会主义行为以及事后的权益分配问题,即欠缺完备的数据共享制度保障与数据所有权分配设计来促使部门间的协作达成。 但政府部门不是企业,并且科层制下部门职能存在壁垒,政府内部横向的一体化无法成为现实,因此数据的共享需要着重关注对数据剩余控制权的分配设计,然而现阶段我国就政府数据共享没有明确的数据产权划分,相关政策文件较为笼统,因而无法化解因数据资产专用性而带来的数据共享协作困境,具体体现在部门各自为政、权责不清、标准不一三个方面。

　　一是部门就数据共享业务各自为政,缺乏权威性统筹部门,这导致了部门在行政中应用共享数据的广度与深度都处于较低程度。 一方面,我国目前数据共享的主要业务开展部门以及应用部门都在地方大数据局与地方政务服务中心,基于政务服务一体化需求来推进数据共享确实能够取得一定成效,但从地位上看这些统筹部门不具备高于其他部门的权威,无法对其他部门就数据共享形成强制性激励,因而除开应用于政务服务的数据,其他政府数据共享较为薄弱。 另一方面,政府部门存在已久的职能分割造成了部门对共享数据需求与供给的错位,不清楚其他部门拥有哪些数据,而其他部门也不清楚自己部门数据的流向与应用领域,双方之间的信息不对等加大了部门数据共享的风险规避意识,造成了部门协作困难,并且由于公共事务的复杂性,一项业务可能涉及多个部门的数据,这就需要有权威的统筹部门来进行协调整合,目前我国很多地方大数据交易平台投入运营取得的成果较低,这方面有待加强。

　　二是数据共享权责不清,相关制度保障不完善,这导致了部门数据共享的激励不足,数据共享也伴随着安全风险。 从不完全契约理论的视角来看,长期交易的稳固需要对交易物的剩余所有权进行合理分配,掌握剩余所有权的一方更倾向于维持原有的交易行为。 而套用到数据共享中,共享的实质是数据产权或者数据所有权的让渡,数据原隶属部门一旦共享了数据就会将数据剩余所有权转让给以政务服务中心为代表的数据使用方,在数据流向与应用的高不确定性以及共享后个人与部门收益的高模糊性的前提下,部门缺乏共享数据的内生动机与共享意识,因此数据需要有明确的应用场景,才能化解因不确定性带来的无效共享和有限制共享。 现阶段我国从中央到地方出台了关于数据共享的相关政策文件与法规条例,但很多文件都比较笼统,不同地方、不同部门的解读也不尽相同,这就造成了共享数据的分类、共享数据的类别、共享数据的程度、共享数据的方式以及共享数据权责并没有以明确的纸制文件固化下来,一方面政务中心只能基于政务服务的需求不断梳理所需数据及其应用场景,从相关部门那里获取数据;另一方面部门就数据共享的激励与保障缺乏可信承诺,缺乏自愿共享的动机,只是将数据共享等同于其他日常工作,这大大制约了共享数据的质量与数量。 以贵州省网上政务服务的实践来看,截至 2020 年底已经梳理了 600 项可一窗办理的业务所需数据,才倒逼部门将这些数据资源上传整合。

　　三是数据共享标准不一,缺乏对共享数据应用场景的明确梳理,这抑制了部门参与数据共享的主观能动性。 由于我国在建成一体化政务平台之前,就已有不少的政务系统,这些系统分散独立,彼此之间缺乏连接,这就造成了不同部门收集数据、使用数据以及存储数据的标准不一致,信息孤岛由此而来。一方面,在政务一体化改革推进的过程中,这些原有的政务系统并未被完全整合,部分还在投入使用,物理上的标准差异导致了数据共享的艰难,需要的数据与能够使用的数据存在差异;另一方面,数据共享缺乏统一的共享标准,不同部门政务流程还是按照原有的体系进行,未生成业务协同的工作流程,也未有新的业务标准,这就会导致在数据共享中部门互相推诿避责、防范不必要的风险。 从贵州省的实践来看,只有明确梳理了应用场景的数据,才能促使部门愿意提供数据,但由于数据共享后会重塑原有的政务服务业务流程,如果未构建标准化的数据共享与业务流程,那么也很难激励部门提供数据。

　　四、加快提升政府跨部门数据共享的政策建议

　　政府数据的资产专用性形塑了政府跨部门数据共享的技术壁垒与职能壁垒,而这两重壁垒直接导致了我国地方政府数据共享的执行与协作困境,基于实践与理论的分析,本文从数据本身、组织协作、制度保障以及数字治理四个方面,提出加快推进部门数据共享的几点政策建议,以期为推进我国政务服务一体化改革、实现数字政府建设提供助力。

　　一是以政务需求为导向,将数据按高频事项与低频事项进行分类,分步骤有序推进数据共享业务。政务数据的资产专用性来源于既定的业务模式和固化技术手段,而共享数据的资产专用性又形塑了政府部门以及政府官员对跨部门数据共享的偏好。 数据作为共享这一行为的交易物,其本身的交易物属性直接关系着交易行为的收益与风险。 从技术的层面上来说,数据共享的问题就是所谓的“接口”或“兼容”问题,从组织的层面上来看,数据共享的问题就是所谓的“激励”与“保障”的问题。 由于数据的可复制性,其不具备传统经济学上广义的资产专用性,但由于科层制下的条块分割,层级间纵向部门由于信息系统搭建且运行较好,部门人员习惯于依托此类技术的行政审批模式与数据储存形式;而部门间横向不同系统的运行模式、不同部门的业务模式间的差异性导致了数据整合的困难,数据的资产专用性因此而生。 具体来说,政务数据的资产专用性受到行政审批模式的影响,越是办件频率低、审批流程长、涉及部门多的数据,其资产专用性越高,而数据的所有方更倾向于将需要这类数据的业务以原有的形式来办理,以保持收益减少风险。 概言之,政务服务中心应结合业务办事频率的高低与涉及部门的多寡对相关业务进行分类,在此基础上对所需共享的数据进行分层,在数据共享业务上由高频向低频事项逐步打通共享渠道,在共享数据类别上由短业务链向长业务链逐渐推进整合数据共享链,以逐级实现数据共享向更广领域与更深业务发展。

　　二是充分发挥地方政务服务中心的统筹协调作用,梳理数据的应用场景,明确数据权责分配,分层级有序打通数据共享渠道。 政务服务中心对数据剩余控制权的分配决定了数据共享的难易。 数据的共享实质上是数据剩余控制权让渡的过程,部门将对数据的控制权让渡给了中心,基于不完全契约理论, 拥有剩余控制权的一方拥有较高的交易激励。 由于数据的应用情境、数据的应用流向具有极高的不确定性,基于有限理性假设,部门无法预见共享后可能出现的结果,可能出现一旦让渡所有权后部门所持有的数据带来的原先收益降低、共享后数据滥用风险,部门更倾向于将数据的统治权放置在自己的监管范围内,避免不必要的损失与风险。 同时,未明确用途的数据会导致部门人员的共享疲劳,将数据共享转变为日常工作的一部分,麻木填报、消极填报,导致出现数据谬误、无用数据的情况,进而导致无效共享。 这也是数据共享激励不足的体现。

　　三是明确数据共享业务流程的标准化,结合地方资源优势,重塑地方政府行政业务流程,加强部门数字化、信息化意识。 共享数据的标准化以及业务流程的标准化能够提供数据共享的制度性保障,并且实现数据共享的有效协作需要考虑地方政府所处社会经济环境的各种要素———社会经济、技术背景、政策支持以及合作基础,通过优势要素驱动数据共享,进而实现行政业务流程的数字化发展。 经由我国各地方政府数字化转型路径上的各种实践可以看出,各地方政府部门对数据共享的需求与日俱增,然而对数据共享所产生的风险忧患也日益增加,传统的数据传输方式已不能满足现有的共享需求,而以政务服务中心为代理方整合多方需求、明确各方数据所有权、对数据共享全流程监管的数据共享模式是打破原有合作网络、创新共享机制的关键要素,因而需要通过大数据局或者政务服务中心对数据共享业务以及行政审批业务进行标准化制定来重塑地方行政模式;同时,不同的地方政府资源禀赋各有不同,经济发达地区可为政务服务中心提供良好的技术土壤、数字政策倾斜地区可为政务服务中心提供强制性的整合共享权力、部门合作良好地区可为政府服务中心提供优良的组织配合与协作基础,而政务中心需要明确自身数据共享代理方的地位与职责,基于地方优势,开展对共享数据的分层次、对数据应用情境的明确化、对数据共享业务的分阶段,由浅入深,先打通高频政务审批事项的数据共享,再明确数据所有权逐步实现低频事项的整合办理,构建数据共享的信任网络,保证数据共享可追溯,防范数据共享风险,与政府部门构成良性的数据共享委托代理合作网络,以消弭数据资产专用性所带来的共享藩篱。 总而言之, 无论是基于经济政策优势的强制型、委托式共享合作网络,还是基于组织型关系型的嵌入式共享合作网络,都需要政务服务中心基于地方政府的结构性因素,搭建最适宜的共享模式,通过实现数据共享与行政业务的流程标准化来抵消资产专用性所带来的激励不足与保障贫乏问题,同时也通过大数据局与政务服务中心来有效引导部门信息化、数字化意识的培育。

　　四是提高地方政务服务中心以及大数据管理局数字治理能力,以数字人才引领数据共享,以数字技术打通数据共享的技术壁垒与职能壁垒。 高水平的数据治理能力以及适宜的数据共享合作网络是促进政府跨部门数据共享、推进地方政府数字化建设的核心要素,这不仅仅是对数据共享主导方政务服务中心的要求,也是对地方政府各部门的期望。 数据共享是一种交易行为,该过程所产生的协调成本与激励成本会形成数据共享的张力;数据共享又是一种政府部门间组织合作行为,该行为因其结构性嵌入所形成的集体行动困境,又会塑造数据跨部门共享的藩篱。 换句话说,数据共享的协调成本产生于对数据应用单位的数据管理及公共价值创造的预期分析,数据共享的激励成本产生于部门合作形式的路径依赖以及集体收益的考量。 同时,政府部门对数据治理能力的高低又离不开数字人才的应用,只有通过行政官员、业务人才、技术专员的相互学习、相互督导、相互结合,才能孵化政府部门人员的数字化与信息化意识,才能提高政府部门共享数据的认知与动机,才能真正实现我国数字政府的建设目标。 因此,在当前数字政府建设如火如荼的情境下,政务服务中心如何用好数据、如何协调好各部门关系、如何共享好数据,如何推进政务服务的一体化、便捷化、效率化,数字人才如何发挥自身所长是探索数据共享机制的最核心要素。

　　五、结 语

　　数字政府建设已成为当前中国地方政府转型创新的首要战略与重要措施,但政府跨部门数据共享的不充分不完全仍然存在,该领域的不足已成为制约我国地方政府数字化转型的关键所在。 数据共享不仅是组织协作问题,同时也是一个交易行为,存在资产专用性。 推动跨部门数据共享需要重新审视数据本身的交易物属性,因此,探索数据的资产专用性,对于优化政府跨部门数据共享机制,推进我国政府数字化建设具有重要的现实意义。 在国家与地方政府强制要求将数据集中归集到政务服务中心或大数据局的政策要求下,政务服务中心和大数据局的数据治理能力以及政府部门间的数据共享合作方式决定着地方政府数据共享的好坏。 并且,高水平的数据治理能力以及适宜的数据共享合作网络是促进政府跨部门数据共享、推进地方政府数字化建设的核心要素。 基于此,应加强政府内部政务数据共享方式,以物理集中与逻辑共享相结合的方式对不同性质的数据进行统合整合;并且要基于地方政府的资源条件,以提高大数据管理部门的数据治理能力为前提,组织、推进和规范数据共享的合作模式。