行政诉讼中滥用职权裁判标准的实证研究

　　摘 要：滥用职权是行政法学研究中的一个重要内容，其审查标准也一直是学界争议的焦点问题。但立法的模糊、学说的多元以及滥用职权本身语义上的不明晰共同导致了实践中界定滥用职权审判标准的困境。在现有学术观点的基础上对最高院的审判案例进行整理分析，得出“主观目的不正当”这一审查标准。并结合全国高院的实践判决，针对审判过程中出现的并用、该用不用以及扩大适用等问题，提出依靠原则性审查技术的适用鼓励法官大胆进行说理，及时规范指导案例以防止司法审查恣意。

　　于中慧， 肇庆学院学报 发表时间：2021-07-19

　　关键词：滥用职权;主观目的;原则性审查

　　为监督经济生活中行政机关工作人员滥用职权、以权谋私的违法行为，向被侵犯合法权益的公民提供救济手段，“滥用职权”这一条款写入了1989 年制定的《行政诉讼法》中[1] 。人民法院可以通过这一条款审查行政机关的裁量权，通过撤销的方式对其作出一定限制，以保护公民的权利。2014年行政诉讼法修改时增加“明显不当”这一条款，使其与 “滥用职权”并列，作为人民法院判决撤销具体行政行为的一种情形。不过，我国行政诉讼法仅是粗略地规定了这两个条款，将其与“主要证据不足、超越职权”等四种情形并列，并未进一步明确二者所对应的行政裁量之司法审查标准，这便构成了我国 “滥用职权”审查的模糊性立法。同时，学界针对 “滥用职权”的说法多元化，并未形成一个较为统一的标准。2014年《行政诉讼法》修改后，厘清滥用职权的内涵与外延，规范司法实践中的审判标准显得尤为重要。因此，本文以最高人民法院的裁判文书为研究对象，结合相关学术理论对其进行评析，探索司法审查中行政诉讼滥用职权的裁判标准。

　　一、最高院案例选取与分析

　　最高人民法院的裁判文书是本文所选取的研究对象，为了尽可能全面完善地搜集整理研究样本，笔者在北大法宝上以“滥用职权”为关键词，搜索最高人民法院所做的相关行政判决书，至2020年底，共检索到44篇。笔者认为最高人民法院发布的公报案例以及最高院行政庭整理编纂的中国行政审判案例在一定程度上也代表了最高法院在“滥用职权”案件中的态度，在实践中具有很强的指导性、代表性[2] 。因此笔者也将其纳入研究范围，经过逐一研读，剔除掉其中仅在诉讼请求中提到滥用职权以及未对“滥用职权”进行实质性说理的案件，整理后共剩下12篇典型案例。将其按照时间顺序进行排列，具体见表1。

　　(一)违背法律授权目的，具有非法意图

　　案例一中，原告谢培新主张被告永和乡人民政府违反法律及地方性法规的规定，超出国家规定的标准，强行性向农民征收社会以及生产性的服务费用，故而向法院请求撤销被告发出的不合理的负担通知。乐至县人民法院审查后认为：根据《国务院条例》以及《四川省条例》的相关规定，农民每年度向农村集体经济组织上交的集体提留以及相关费用的总额，不得高于上一年农民人均净收入的5%。依此标准，原告 1992 年人均应负担 18.90 元。而根据实际中原告所收到的负担通知单所列费用，人均负担费用达到38.41元，占上一年人均纯收入的 10%，远高于国家所规定负担的一倍。由此，法院认为被告永和乡人民政府向原告谢培新收取的相关费用，违反了法律及地方性法规规定的取之有度、总额控制、定项限额的原则，具有任意性和随意性。其行为符合我国《行政诉讼法》第五十四条第二项第2、4、5目所规定的适用法律、法规错误，超越职权和滥用职权，依法应予以撤销。

　　在案例七中，1997 年 8 月 26 日，上诉人潘龙泉等人因聚众打麻将等涉嫌赌博行为被新沂市公安局发现，因潘龙泉属新沂市公安局民警，执法人员于当日仅对其他两名参加打麻将人员作出了治安处罚。之后，被上诉人新沂市公安局于2007年1月 31日对上诉人潘龙泉再次作出被诉的治安处罚决定。徐州市中院审理后认为，被诉的治安处罚行为既不符合我国《治安管理处罚法》中所规定的公安机关办理治安案件的期限要求，也违背了我国《行政处罚法》的立法精神。被上诉人对上诉人作出的公安行政处罚决定不仅违反了法定程序，也属于滥用职权，根据我国《行政诉讼法》第五十四条第(二)项第3目、第5目之规定，应予撤销。

　　在上述两个案件中，法院在论证行政机关“滥用职权”时，均将违背法律授权目的作为审查裁判的基础。在案例一中，法律法规明确规定了取之有度的原则。在案例七中，法律法规缺少对行政机关未在法定期限内作出处罚法律后果的规定。但行政机关在无正当理由的情况下，超过法定追究时限进行处罚，损害了时效制度所维护的社会安定性，同样也被法院判定属于滥用职权的情形。

　　案例一与案例七中所体现的法院说理逻辑与 “违反授权目的说”相似。该说提出于1989年我国《行政诉讼法》颁行不久之时，认为滥用职权是指行政机关所实施的具体行政行为虽在权限范围内，但却违背法律法规所设定的目的与精神[3] 。此种定义的提出与当时学界流行的行政诉讼审查标准有关，即行政诉讼包含两种审查标准：合法性审查与合理性审查。该说认为1989年我国《行政诉讼法》第五十四条第二款中，前四项属于合法性审查标准，而滥用职权适用于合理性审查标准。这一说法的提出虽具有一定的开创性意义，但却难于逻辑上的自洽，即同一条款下的五项要求竟不属于同一审查标准，同时与该法第五条所规定的“合法性审查”相矛盾。

　　(二)以合法形式实现非法意图

　　在案例二中，一审法院经审理查明后认为，黄石市公安局以刑事侦查为名，对与案件无关且明知是相对人的合法财产予以扣押，其行为违反我国刑事诉讼法。同时，湖北省黄石市公安局在扣押钢材期间，向黄梅县振华建材物资总公司施加压力，并在其办公地点主持振华建材物资总公司与并无经济合同关系的浙江瑞安生产资料服务公司签订违背真实意愿的合同，强迫振华建材物资总公司用其合法财产偿还他人所欠的债务。该行为明显具有非法干预民事主体间经济活动的意图。根据我国《行政诉讼法》第五十四条，撤销被告市公安局扣押原告振华公司钢材的行为。最高人民法院维持原判。在案例三中，原审法院审查后认为平度市公安局扣押日照金融市场银行承兑汇票解讫通知原件的行为是可诉的具体行政行为，而非刑事审查中的调取证据行为，平度市公安局以刑事侦查为名，扣押日照金融市场的合法财产，属滥用职权，该种具体行政行为应当予以撤销。最高人民法院维持该项判决。

　　案例二中，法院判定行政机关“滥用职权”的思路可以归纳为行政机关假借刑事侦查权，故意扣押黄梅振华公司合法财产，以刑事侦查权为由介入至民事主体之间的纠纷中。案例三中也是以同样的刑事调查取证行为为名，实现自身之非法目的。两个案件中行政机关均是以合法形式实现非法意图，行政机关的主观故意是法院审查的重点内容。

　　上述两个案例中所体现法院论证逻辑与“主观故意说”相似，该说认为滥用职权的审查标准必须是行政机关主观上的故意[4] 。根据此种学说，法院在审查判断行政机关是否滥用职权时不仅应了解立法精神，更应着重探究行政机关的主观意图，当行政机关存在主观上故意实施违背立法目的的行政行为时便构成滥用职权。该说重视对行政机关主观层面的考察，具有一定的进步性，但却忽视了对行政机关主观过失的定义，使得该理论存在逻辑漏洞，无法涵盖完全。

　　如在案例九中，宁夏中卫市金利工程运输有限公司虚报注册公司资本，中卫市工商局对其作出 “责令改正，罚款 45 万元”的 33 号行政处罚。在该处罚决定送达生效后，金利公司依照相关规定补齐了注册资本并及时缴纳了足额的罚款。但在中卫市工商局组织专人对此案进行重新审查后又作出 80号《关于撤销卫工商处字(2009)第33号的决定》(以下简称80号决定)，对金利公司加重处罚。

　　法院经审查后认为中卫市工商局于后来所作的 80 号决定未考虑 33 号决定的合法性及合理性，且并未考虑到金利公司已主动履行相关义务等事实，实属反复无常，虽不属于主观故意，但确存在主观上的过失。同时，其行为违反信赖保护原则，属于不利于相对人的改变，无助于法律的安定性以及行政管理秩序的稳定性，被诉行政行为构成权力滥用，存在明显不当。依照我国《行政诉讼法》第五十四条第(二)项第2、5目之规定，应予以撤销。

　　(三)滥用行政裁量权

　　在案例五中，原告王丽萍驾驶3台农用小拖拉机运送31头生猪。行驶途中，被告河南省中牟县交通局的工作人员以王丽萍的3台拖拉机未交养路费为由，对车辆进行扣押。因天气酷热，王丽萍提出先行将生猪卸下车后再对车辆进行扣押，但被告的工作人员却置之不理，强行摘下拖斗后驾车离去。这一行为致使拖斗内的生猪因自然挤压和气候炎热中暑，共致死15头。

　　中牟县人民法院判决认为，“行政机关在自由裁量领域合理的使用裁量权也应当属于行政行为合法性的考察内容。”该案中，凭借一般人的生活经验便应当知道在高温的天气状况下，运输途中的生猪不宜受到挤压，更不宜在路上久留。然而，在原告已经提出请求的情况下，县交通局工作人员不仅未对相对人的请求作出及时回应，甚至忽略该财产的安全，将两轮拖斗卸下后就驾主车离去，给相对人造成了经济损害。县交通局工作人员在执行暂扣车辆决定时的此种行政行为，与合理、适当性的要求相悖，属于滥用职权。

　　该案中，法院首先将暂扣之后进一步处理车辆的行为归入行政机关的行政裁量①。其次将明显违背常识即明显不合理的使用裁量权认定为“滥用职权”。在说理中，法院首次提出只要行政机关在行使裁量权时存在主观过错，即明显不合理行使裁量权便同样可以构成滥用职权[5]55。明显不合理在该案中具体指行政机关在扣押车辆的过程中不考虑财产安全以及相对人合理的请求，违背常识性因素，强行实施行政行为。

　　上述案例中所体现的法院论证逻辑与“滥用裁量权说”相似，此说也是目前学界的通说。这种说法认为滥用职权即滥用裁量权[6-10] 。是对行政机关权限范围内裁量权行使的评价。此观点在全国人大法工委编写的著作中也得到支持，书中将行政权限范围内的具体行政行为作为“滥用职权”的适用对象[11] 。不可否认滥用裁量权的观点非常具有吸引力，但却仍然存在一些理论争议，从上文选取的最高院案例中便可窥知一二。

　　1.是否适用存疑。案例八中，法院认为行政复议机关未通知利害关系人作为第三人参加行政复议，在未听取利害关系人陈述的情况下即做出对其不利的复议决定，违背程序正当原则，依法应予撤销。法院判定滥用职权的思路为：正当程序与法定程序是一种并列关系，若法律未对相关程序作出规定，理论上便进入到行政裁量的范畴，因此该案中行政机关违背正当程序的行为构成滥用职权[12] 。

　　该案中法院通过对行政裁量权的审查判定了滥用职权，但此举是否正确?在法律规范没有明确规定行政机关未通知利害关系人作为第三人参加行政复议是否违法的情况下，法院能否直接以正当程序原则直接对行政行为的合法性进行审查①?如若答案是肯定的，那么该种行为是否真的属于滥用职权?在“张成银诉徐州市政府房屋登记案”中，针对与案例八相似的情况，法院却判定属于“严重违反行政程序”②。由此可以看出滥用职权在此种案件中的适用仍处于有待进一步论证的状态。

　　2.适用数量不足。除上述情形外，在现实的判决书中，很少有法官直接通过行政裁量来对滥用职权进行直接论证，而是通过诸如比例原则来进行说理。比例原则主要包括适当性、必要性以及均衡性这三个次级原则。适当性原则主要从“行为目的” 来对行政行为进行规范，强调手段与目的的一致性;必要性原则主要从“法律后果”对其进行规范，强调行政主体在实施行政行为时，应当选择对相对人权利影响最小的方式进行;均衡性原则主要从 “价值取向”上对其进行规范，强调方法与目的之间的权衡。相对于合法性原则，比例原则属于合理性原则的范畴[13] 。其有助于司法机关对行政机关的裁量权进行审查。

　　在案例六中，原告郑某所有的一间独立产权房屋遭拆迁后，行政机关以产权调换的方式对其作出补偿，但因调换补偿的房屋为某片区A幢一层商场按比例享有的共有权，郑某未与行政机关达成一致意见，故在行政裁决后不服提起诉讼。法院认为，莆田市建设局在以产权调换的方式作出拆迁裁决的时候，应尽可能不改变产权性质及占有方式，以保护被拆迁人的最大权益。但在该案中，在未能充分举证说明没有更好的调换方案情况下，被告莆田市建设局将被拆迁人的原专有所有权调换为没有具体产权方位的财产共有份额，损害了被拆迁人的权益，内容明显不当，应依照1989年我国《行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1、3、5目的规定，撤销被告莆田市建设局作出的房屋拆迁纠纷裁决书并责令被告莆田市建设局重新作出具体行政行为。

　　该案中，法院认为裁量内容明显不当是“滥用职权”，而不符合比例原则便是明显的不合理。法院运用比例原则进行论证的具体思路如下：第一，论证案件中莆田市建设局的行政行为缺乏适当性，其仅注意到产权调换是为了实现拆迁安置的行政目的，却忽略了拆迁过程中保障被拆迁人权益这一潜藏目的。第二，论证该行政行为欠缺必要性，莆田市建设局在拆迁过程中未能将相对人的损失保持在最小范围内，将专有所有权的房屋调换为按份共有所有权的房屋，对相对人利益造成较大损害。

　　除上述案件之外，案例十与十一的法院也同样是运用比例原则进行说理。在案例十中，最高院判定县政府对城东公司的撤证决定属滥用职权，理由为该公司持有的《国有土地使用证》虽未填写土地用途，但并非城东公司的原因所致，且该种错误本可以补正方式解决，县政府却使用了“撤销”这一对相对人权益损害更大的方式。这种行为明显欠缺必要性，属于滥用职权。在案例十一中，行政机关在行使行政裁量权时，应当尽可能选择对相对人合法权益侵害最小的方式进行。本案中，晋源交警一大队在认定涉案车辆涉嫌套牌但持续扣留却主要证据不足时，晋源交警一大队既不返还机动车，又不及时主动调查核实车辆相关来历证明，也未及时要求相对人刘某提供相应担保并解除扣留措施。在该车辆能够返回维修站整改或返回原登记的车辆管理所，在相应部位重新打刻号码并履行相应手续的情况下，并未选择该种对相对人权益侵害较小的方式进行，而是反复要求刘某提供客观上已无法提供的其他合法来历证明。交警部门应为而不为，不应为而为的行为，致使车辆最终报废，严重损害了相对人的权益，违背比例原则中的必要性，也完全背离了当初立法中要求打刻号码制度的目的，滥用了法律法规赋予的职权[14] 。

　　至此，通过对最高院判例的整理分析，我们在了解最高院论证逻辑的同时完成了对现有三种学说的批判。回观这些案例，发现最高院对“滥用职权”的裁判并没有一个较为明晰统一的确定标准，但这并不意味着其全然无迹可寻。仔细思索，便可发现违背法律授权目的、以合法形式实现非法意图以及滥用裁量权中的案例均包含司法机关对行政机关在实施行政行为时主观目的的考察。前两种具有非法意图的自不必说，在第三种法院通过比例原则来对滥用职权进行论述时，比例原则中包含的首要原则便是适当性，即对行政机关主观目的的考量。由此，笔者认为最高院在对“滥用职权”进行判定时，“主观目的不正当”是其考察的核心。这种不正当涵盖的范围较广，既包括违背立法精神(案例一、七)、立法原则(案例六、十、十一、十二① )等客观目的的不正当，也包括违背相关常识性因素(案例五)、主观目的(案例二、三、九)的不正当。

　　在得到上述论点之后，不难发现在整理完成的十二个案例中，除了上文已经解释过的案例八，仍旧剩余一个案件，即案例四。

　　在案例四中，靖远县服装刺绣厂破产后，原告路世伟以36万元的价格买下该厂，并同时购买了西街厂区的财产所有权和土地使用权。此事经清算小组请示被告甘肃省靖远县人民政府，被告也曾以靖政发(1997)134 号文件批复同意。但是，当原告付清款项，办好手续准备开张营业时，被告要求原告退回西街厂区。遭拒后，被告则下发新的(1999) 172号文文件，撤销当初批准同意的文件，收回了原告的国有土地使用权。

　　甘肃省高院审查后认为：依据最高院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》的相关规定，清算组关于破产财产处理的方案经人民法院裁定予以认可后，便可立即执行，无须向行政机关请示。人民法院依职权组建的清算小组是有权负责集体企业破产财产的保管、清理、估价、处理和分配工作的主体，县政府无权进行干预。但在该案中，县政府接到清算组的违法请示之后，并未以不属于自身职权范围为由拒绝受理，而是通过下发文件对此事批复同意，其行为超越了职权。同时，县政府在批复同意的文件存在违法事实认定不清的情况下，又以错误的理由再次下发新的(1999)172号决定撤销了自己之前作出的134号批复。该案中，县政府以于法无据的行为为他人设定新的权利义务，妨碍了他人的合法权益。这些具体行政行为不仅超越职权，更属于滥用职权。

　　在该案中，法院将“滥用职权”的判断标准置于行政机关行使职权时有无法律依据，若行政机关缺乏法律依据而去为他人设定新的权利义务，妨碍他人合法权益的，属于滥用职权。这种判断标准在未确认行政机关是否存在不正当目的的情况下，法院便以“无职权”为由，判定构成滥用职权。这一情况显然与上述“主观目的不正当”的说理逻辑不同，但仅此一例许是最高院为了个案的解决而做出的判断说理，尚不能动摇本文中由更多案例总结提炼出的“主观目的不正当”这一观点。

　　二、全国高级人民法院的适用情况

　　介绍完最高人民法院的经典案例，我们对其审判滥用职权的标准有了较为清晰的了解，那么最高人民法院在判决中形成的这些观点是否为下级法院所接受适用，可以真实有效的成为下级法院判决时参考适用的标准?带着这个疑问，笔者将进一步探究最高院确立的“滥用职权”标准在各高级人民法院的适用情况②。通过在北大法宝上以“本院认为”“滥用职权”为关键词，搜索高级人民法院的行政判决书，共得到251份结果。去除其中仅在当事人诉讼请求、行政机关答辩中提到的，列举相关法条时涉及到的以及未进行实质性说理的案件，仅剩下为数不多的17个案例。

　　(一)遵循适用“主观目的不正当”标准的情况

　　在这 17 个案件中，有 11 个案件法院是明确以目的具有不正当性作出的滥用职权判决。其中，在 “余艳军与武汉市蔡甸区城市管理执法局”一案中①，法院虽然未采纳上诉人的上诉理由，但在分析时却提到“有滥用职权的严重主观过错”，反向证明了判定滥用职权所需的主观目的不正当要素。

　　(二)回避说理的情况

　　在高院的判决文书中，除了参照适用最高院所确立的精神原则，也存在部分案件转移争议焦点、回避说理的情形。

　　在平乐县青龙乡豆地村民委员会新民村村民小组等行政裁决二审行政判决书中②，虽然法院将案件争议的焦点认定为考察被上诉人平乐县人民政府、桂林市人民政府是否存在违反程序、超越或滥用职权行为。但在具体分析时却仅对程序是否违法、适用法律法规是否正确进行了论证，回避了对滥用职权所需要进行的相关说理。

　　在宁夏平罗县会元锰钢厂与县政府土地行政裁决纠纷上诉案中③。法院虽认定被上诉人平罗县人民政府作出的处理决定在未撤销平政发(2003) 131号文件的情况下将已经注销的国有土地使用证再次注销，是滥用职权、违反法定程序的行为，但并未进行相关实质性的阐释。

　　除此之外，曾庆华等诉汉寿县人民政府土地行政处理案以及白银市公安局与朱伟、白银市人民政府行政处罚及复议案件中也存在上述模糊甚至未曾说理的情况④。这种情况的出现说明了高级人民法院对“滥用职权”标准的犹疑态度。

　　(三)对“滥用职权”标准做出限制的情况

　　在之前的案件中，大家的注意力多集中在寻找行政机关不正当目的的存在与否，却忽视了“不正当”程度的要求。下面介绍的这两个案件便从另一个角度提醒我们“滥用职权”并非没有门槛，即便是行政机关主观目的不正当导致的结果也必须达到一定的程度，具体应结合对相对人权益侵害的程度来进行综合判定。

　　在杭州市江干区人民政府与徐永兴房屋行政确认纠纷上诉案中⑤。法院认为原审判决仅以上诉人实际确认的建筑占地面积比杭州市规定的占地面积上限少 0.5 平方米，即认定被诉行政确认行为属滥用职权，系适用法律不当。在卫某某与上海市浦东新区人民政府信息公开纠纷案中⑥，法院认为行政机关虽超过法定30个工作日寄送答复书，但其作出答复时亦在延长期限内，故行政机关超期“告知”和“答复”的不当尚未达到滥用职权的程度。

　　三、滥用职权裁判标准适用现状反思

　　通过上文对高级人民法院有关“滥用职权”案件的整理分析，发现最高院所确立的“主观目的不正当”标准确实于高院中得到了适用，但并不彻底。在下级法院中仍存在对这一标准模糊其词、该用不用的情况，这表明法院对“滥用职权”仍持有一种谨慎的态度。

　　下面我们将进一步追问，这种情况出现的原因是什么?结合现有学者的讨论，笔者认为：首先，相较于客观标准，行政机关的主观目的确实不易考察。很多时候需要依靠法官自身的经验知识来进行判断，这便容易导致各地标准不一。其次，“滥用职权”概念本身的模糊性加上多元的学说纷争使得统一标准更加困难。

　　行政法上的“滥用职权”与日常意义及其他实体法中所指的含义有混淆的可能，阻碍其在行政法中的适用。“滥用”一词高频次出现在日常用语中，多指“过度或者胡乱地使用”;《刑法》第397条也规定了“滥用职权罪”，根据张明楷教授的总结，该罪主要包括“超越职权、玩弄职权、任意放弃职责以及以权谋私这四种情形。”多种场合的使用，导致该词语义相对于行政法中使用的领域有所扩大[6]9 。《行政诉讼法》中缺乏对“滥用职权”认定标准的进一步界定，行政法学界中关于“滥用职权”的内涵与外延并未形成一种较为统一的观点。上文提到的便有“滥用裁量权说”“违反授权目的说”以及“主观故意说” 等学术观点。立法的模糊以及学说的多元导致了法官在判断使用这一标准时容易将其与“主要证据不足、适用法律法规错误、超越职权、违反法定程序”，以及2014年修法前的“显失公正”与修法后的 “明显不当”等情形交叉混淆，甚至有意遁入其他更为客观的判定标准，具体如下。

　　(一)并用情形

　　根据上述对最高院12个案例的分析，只有六个案例是仅依靠“滥用职权”做出的判决，剩余的一半案例均是与其他标准一起进行适用从而作出撤销判决。具体来说，案例一中适用法律、法规错误，超越职权与滥用职权并用;案例四中超越职权与滥用职权并用;案例六中主要证据不足，违反法定程序与滥用职权并用;案例七与案例八中违反法定程序与滥用职权并用;案例九中适用法律、法规错误与滥用职权并用。有学者认为此种情况是各种标准相互间交叉、混乱适用的表现，根源于其在逻辑上并未遵循统一划分的标准，是滥用职权被滥用的体现[10]99。笔者在一定程度上认同这种观点，也正因如此，进一步厘清界定“滥用职权”的审判标准具有重要意义。(二)该

　　(二)该用不用情形

　　除了上述并用的情形外，实践中还可能出现应当适用“滥用职权”而不适用的情形。在《行政诉讼法》修改前，最为常见的便是遁入“显失公正”的裁判标准。背后原因多是相比于滥用职权所具有的对行政机关主观意图的评判色彩，显失公正这一标准更为客观，同时也更容易为行政机关所接受。

　　哈尔滨市规划局诉汇丰实业发展有限公司行政处罚纠纷案便是典型案例①。该案中，汇丰实业发展公司在市中央大街建成将近万平的多层商品房，但并未全部取得建设工程规划许可证。由此，规划局以其建设行为破坏中央大街景观，违反《城市规划法》《黑龙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》为由，做出了罚款、拆除的决定，但被处罚人认为该处罚决定存在明显的滥用职权和显失公正问题。

　　最高人民法院经审理后认为，被上诉人汇丰公司在未全部取得建设工程规划许可证的情况下即在哈尔滨市中央大街建成商服用房，违反了法律法规相关规定，应予处罚，但规划局所作的处罚决定应针对影响的程度。行政机关责令汇丰公司采取改正措施时，在保证管理目标实现的情况下也应兼顾相对人的权益。而本案中，上诉人所作的处罚决定要求拆除的面积明显大于遮挡的面积。原审中判定该处罚决定显失公正是正确的。

　　该案中，被处罚人提出规划局的行政处罚存在滥用职权与显失公正的问题，法官在判决说理中显然意识到了本案属于行政机关滥用裁量权的情形，但其在最后的判决中却并未提到“滥用职权”，而是依靠依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(四)项以及第六十一条第(一)项的规定，维持原判。这种回避适用滥用职权标准，倾向于适用显失公正的情况在实践中并不少见，《人民法院案例选》中刊载的“郭佳诉洛阳市公安局西工分局治安管理处罚案”也属于其中一例②。

　　在《行政诉讼法》修改之后，原先第五十四条中的“显失公正”款项没有了，增加了“明显不当”作为法院撤销行政机关行政行为的依据。修改后的滥用职权与明显不当二者的适用范围虽均是行政机关的自由裁量权领域，但却有各自独立相区别的适用条件。学理上讲，滥用裁量权不仅包括客观上的滥用，也包括主观上的滥用。明显不当针对客观上的滥用裁量权，滥用职权针对主观上的滥用裁量权，二者各司其职，分工明确。

　　(三)扩大适用情形

　　与该用不用相反的一种情况是滥用职权标准的扩大适用。即在实践中，法官用滥用职权一词宽泛的代指行政机关的多种违法行为。可以说，此种意义上的滥用职权与“违法”同义。

　　在“薛谊花诉青铜峡市城乡建设局行政赔偿案”中③，被告青铜峡市城建局的工作人员到薛谊花经营的毛衣编织店收取 10 月至 12 月的卫生费，在薛谊花拒绝缴纳12月份的卫生费后，双方发生争议冲突。执法人员不仅扣押了店中的电熨斗，还对薛谊花进行殴打致其受伤。银南中院经审理后认为建设局的工作人员提前预收城市卫生费、强行扣押公民私有财产并且殴打他人致伤的行为属于滥用职权。在该案中我们可以看到，法官以“滥用职权” 这一标准囊括了行政机关的各种违法行为，扩大了学理中滥用职权的范围，将其做了泛化的理解。

　　除此之外，在“秦然等诉薄壁镇政府行政赔偿案”中④，村、镇主要干部以被告薄壁镇人民政府的名义对原告秦然的机动三轮车征收车船费。在原告秦然以其车属于其胞弟秦小东所有为由拒绝缴纳后，强行对该车辆进行扣押。即便在事后原告等人出具了完整的车船税缴纳证明材料，被告仍然拒绝归还车辆。辉县市人民法院审理后认为被告的扣押行为在原告已提交完整的车船税缴纳材料后明显属于缺乏事实依据的违法行为。通过对案情的简单介绍，我们发现此案中并未涉及到行政机关的裁量领域，但该案中最后法官却援引了“滥用职权”这一标准来判决撤销行政行为。由此可见，法官在该案中将“滥用职权”宽泛地理解成为违法，又进一步将被告缺乏事实依据的具体行政行为带入，从而判定应予以撤销。

　　四、滥用职权裁判标准的完善建议

　　至此，我们依据最高院的12个裁判案例，得出滥用职权判定中“主观目的不正当”这一标准。紧接着结合高院的实践判决，发觉下级法院适用过程中的谨慎态度，之后在对这一现状进行探究时发现真实审判过程中出现的并用、该用不用以及扩大适用的问题。结合这些在实证研究中发现的问题，为真正廓清滥用职权的行政法学概念，明确区分其与撤销判决中剩余标准的界限，进一步统一司法裁判立场，提出如下建议。

　　(一)鼓励“法律原则审查技术”的适用

　　通过法院在判决说理中模糊其词、并用、该用不用的情况，可以看出实践中多数法官在判决说理时缩手缩脚，尽量避开对滥用职权的判定。这种适用困境的出现某种程度上与法院过分追从法律规则的审查技术有关。法律规则的审查技术注重法律的权威，习惯将裁量问题转化为法律或者事实问题后再做判断，以追求司法审查的明确性。然而面对“滥用职权”这一模糊的名词概念，这一技术的适用在现实面前难免显得捉襟见肘。由此，应当鼓励法律原则审查技术的适用[5]63。法律原则审查技术以法律原则为说理的载体，促使法官在判案说理时关注对不同理由、利益间的衡量。

　　由上文可知，对“滥用职权”的判断需考察行政机关实施行政行为时的主观目的，除了明显的非法目的外，很多主观意图潜藏在行政机关进行自由裁量的领域内(如最高院的案例五)。虽然在立法没有明确规定的领域，行政机关享有行政裁量权，但行政机关的此种权力无疑存在滥用的可能，需要司法对其予以审查限制。针对这一领域的审查，法律规则几乎无所助益，更多的是依赖于法律原则对双方利益进行衡量之后再进行判定。然此种司法审查受限于法官自身法学素养以及相关规则的束缚，导致许多法官不敢大放拳脚，因此应当在政策上多多鼓励“法律原则审查技术”的适用，为实践中的应用打一针强心剂。

　　(二)指导案例规范化

　　在鼓励法官大胆审查行政机关主观目的时也应当注意到审判实践中扩大适用的情形。为了防止司法机关对行政行为的审查闸门大开，需注意进行自我规制，最高院的指导案例便是十分有效的规制方式。在我国的司法实践中，最高院的公报、指导案例对下级法院有着重要的影响，发布的案例在一定程度上能够代表官方意见。通过规范化的指导案例，为司法机关审查行政机关主观目的不正当提供一个较为明确的范围，以防司法恣意，忽视考察行政机关主观目的不正当的程度，矫正过度。但现今并未出现系统化、规范化的指导审查意见。因此，统一行政诉讼中“滥用职权”的裁判标准仍在路上，需要学术界与实务界的持续共同努力。

　　综上所述，滥用职权是行政法学研究中的一个重要内容，因立法的模糊、学说的多元以及本身语义上的不明晰导致实践中界定滥用职权审判标准的困难。本文依靠实证方法，通过搜集、整理、分析最高院、高院的真实审判案例提出一些拙见，不敢奢望重新建构行政诉讼中滥用职权的裁判标准，但求为其标准的进一步明晰规范略尽绵薄之力。