法治视野下的营商环境优化研究

　　摘 要：随着全球经济一体化进程的不断加快，营商环境日益成为制约各国经济发展的重要因素。 就中国的实际国情而言，要想在全球经济不景气的大背景下，成功涉过改革深水区，推动经济发展模式的成功转变，无疑需要确立更加适宜的法治化营商制度来提高国家硬实力，促进国民经济的进一步发展。而究竟如何实现这一目的无疑是重中之重，但总的来说，坚定不移地走依法治国之路，加强对市场环境的有序管理，对于经济发展质量的提升至关重要。

　　常自全， 江苏商论 发表时间：2021-09-08

　　关键词：营商环境;法治化;改革;经济建设

　　一、研究背景

　　依据党中央发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，“打造法治化营商环境”这一理念首次进入公众视野，而随后的中央经济工作会议则提出了“建立公平开放透明的市场规则和法治化营商环境”的更高要求。 我们不难看出，营商环境已成为区域经济发展的软实力和核心竞争力的重要考核指标之一。 就中国目前经济发展而言， 中国社会发展正面临更新换代、 打开发展新局面的特殊关口，打造合理的商业发展氛围可谓是迫在眉睫，而这也是促使中国现代经济体系得以逐步确立和推动中国经济高质量发展的必然要求与应有之意。

　　同时，目前世界各国对吸纳企业和资本的投入不断增加，先进地区的政府机关不断提高科技、人才、税制、市场环境等要素吸纳企业和资金，而近年发展较快的地区则充分发挥自己劳动力数量多、初级资源充足等优势提升自身吸引力，这迫使中国在全球竞争中遭遇“前后夹击”的双重困境。而随着中国经济改革步伐的加快，需要进一步开发内生驱动力、提升对外竞争的地位，也就是说打造合理的商业发展氛围，提高对外竞争的能力是破局的关键。 在当前全球经济模式下，同英美等老牌发 ·商经管理· 达国家比起来，中国营商环境的建设还处于初级阶段。 简而言之，面对全球整体经济形势普遍低迷的实际状况，营商环境正日益成为世界各国重点关注的经济发展要素之一。 各大经济实体均在通过制定与推行不同的政策，促进人才、资金、技术等各种核心经济要素向本区域汇集。 在这样的时代潮流下，中国无疑很难独善其身，唯有依靠法律这一司法的最后底线确立公平公正、清晰有效、多方获益的法治化营商环境，才能在新时期激烈的国际竞争中取得优势地位。

　　二、营商环境基本概述

　　(一)营商环境的基本概念

　　从国内外研究现状来看，营商环境目前还是一个非常笼统的表述，是一个影响经济深度发展与进一步拥抱全球化等诸多方面的复杂理念， 包括司法、行政、市场竞争、全球发展、资本引入等方面。 同时，法治化营商环境核心是指确立完备的市场竞争法律规范和法律实施规范，依法维护各类竞争实体的正当利益，包括知识产权等要件。 行政指导下的营商环境关键是法定机关把握“管”与“不管”合理尺度，促进高效管理和有效治理的结合，革新行政服务社会的模式，提高政务公开透明度和政策的稳定性等。 而市场竞争中的模式则需要坚决维护市场正常运作的模式， 包括市场平等竞争和提出异议等。 而全球化营商环境的确立则需要与之相符合的外向型经济发展模式， 提高国际交往与合作的效率，支持物品、现金流、劳动力等核心内容实现全球化流通。 而与资本性相关的环境主要是资本产业政策、与之相关的投资链和实业匹配体系，推动融资、雇佣、纳税、市场管理各个环节的流畅性，提升资本在市场的上作用力。 而整体的经济环境关键是引导建立万众创新的市场活跃度的重要指标，对自身的国际竞争力将产生深远影响。

　　(二)营商环境的核心内容

　　从目前的主流学说来看， 关于营商环境的核心内容到底应该包括哪些内容尚无统一意见。 但大抵集中在以下三个角度：首先，从比较大的方面来看，关键是市场、 国内稳定以及对外开放程度的宏观或政治方面的考虑，如税收、资本、货币汇兑等。 其次，从行政机关的管理层面而言， 关键是行政管理模式的合理性，关系到市场的保护与处罚、雇佣行为、资本运作的高效性与公开性等。三是基本的管理要素，关键是能够发挥作用的基础设施和市场服务的规模与水平，如电力、交通、通讯和金融等。综合以上各种理论来看，核心部分应该包括以下两个部分：

　　其一，从营商环境对市场参与者具体活动发挥的作用而言， 营商环境的发展依赖于多种方式引导、支持或者事后管控市场主体的参与方式和具体行为。 同时，为了获得更多市场利益，市场主体制定经营策略也需要重视环境因素，迈向更高发展的阶段需要经历“外部逆向选择”这一过程。 有调查表明，营商环境对经营者的起步探索、发展阶段以及产生的相应社会价值均会造成实质干扰。 高效便捷和成本低廉的市场准入制度是推动个体经营者参与市场的关键推动力，营商环境对经营者的经营框架、市场策略、技术研发、正当贸易、合法占有市场、周转率等经营情形造成影响。 而资本环境则会对经营者的获取手段、引进方式、利用成本与效率、不同行业的准入难度、 获得投资的可能性等产生影响，可能会直接决定经营者未来事项的走向，有着格外的重要性。

　　其二， 就行政机关与经营者之间地位而言，政府机关与广大市场经营者之间的及时沟通是相当必要的，它们之间的有效沟通可以加速实现可持续发展，提高经营者的市场竞争力。 政府机关借助审批与服务的一体化，提高服务市场的效率;借助法律法规的正当实施，保障市场相关活动能够有序开展，从而实现企业合法利益的最大化。 在中国当前经济改革的社会背景下，政府与企业之间的影响力日益剧增， 是构建中国优良营商环境的关键一环。已有调查表明，自中国对外开放以来，地方行政机关在具体的市场准入中逐渐倡导以外部引入资金、增加地方总体经济效益、提升地方管理能力为价值目标的理念。 从这一理念体现的精神而言，行政管理者的管理要求与市场经营者的获利需求具有根本上的统一性。 总体而言，行政机关与经营者之间不断紧密的联系，很可能将对地方经济发展有着决定性作用。 综上所述，优良营商环境的打造必须依赖于市场经济下行政机关与经营者之间的互动，既要治好过去政府管控过多的“老毛病”，又要杜绝部分地方政府借此不作为，真正实现行政机关与经营者之间的良性互动。

　　三、营商环境法治化建设的理论基础

　　法治化的实现，意味着需要对社会主体的行为进行规范性调控， 而不能只对特定主体产生作用。法治化的推行需要依靠政府行政权力，不言而喻这种调控方式自然具有权力性色彩。 但此种强制性却是保证现代社会体制得以正常运转不可或缺的因素。 况且，法律的本质内涵之一就在于建立有效的社会秩序。 营商环境法治化建设的核心理论可以从以下几个角度探讨。

　　(一)市场经济的法律化

　　推行法治化的市场经济管理模式，打造法律化现代国家，是中国政治制度的应有之义，这也是现代治国理念的贯彻实施。 社会主义市场经济就是要法律发挥基础作用，是建成法治化国家的重要组成部分。 法治是建立与发展市场型经济的根基，是国富民强的根本，在市场与法治的关系上明确强调法治是基础性的。 部分学者也表明，从经济基础与上层建筑的地位与作用来说，市场经济决定着与之配套的法律管理模式，也就是说，需要法律为其萌芽、起步、发展等不同阶段参与者的个体性、独立性、公平性以及竞争性等特征的实现发挥引导、 控制、协调、管理、保护等作用，这就表明中国当下的经济模式只能是法律化后的类型。

　　(二)法治与经济发展的成果

　　部分学者十分注重制度对于提高国家影响力的作用。 他们认为对于一个国家而言，如若当前的经济形态不是高效的，那么期望中的社会高速发展就难以轻易地出现，也就是说“高效的经济形态”是推动社会进步的关键。 而想要实现经济形态的高效运转，则从体制层面进行全面的革新，由此产生一种内生动力，将单个的市场获利活动变成个体获利率接近市场收益率的行为。 因而，经济水平的提高和进步也就意味着当前体制能够在最大限度上满足人们的期望值，人们因此把所拥有的个体性资本和能力投入到对经济发展有促进作用的事务中去，而不是其对立面。 简而言之，相应的经济模式对社会发展的调节主要来自对有限资源的控制，而不同的模式又会随科技成果、人力成本等因素的差异而变动，制度必须适宜地进行变化，并且社会发展的最终效果受制于经济模式的变动。 在高新技术产业日益蓬勃和经营分类化不断凸显的当下，法律对经济发展取得的成果影响颇深，高新技术产业对市场的进一步发展带来了不小的挑战，影响经营者长远发展目标的实现。 市场经济的规模与管理体制关系密切，而在其中法制扮演的角色格外重要。 当不少西方国家的社会一直停滞不前时，另一些比较落后的地区在市场经济方面却收获颇丰。 这种差异明显的发展效果不是因为这些地区在资本或其他发展资源上的差别。 通过观察不难看出，市场效益上有所建树的地区一般存在较为先进的体制———结合本区域具体情形的确立机制以及市场对策。 区域性管理机制还从根本上决定了经营的效益，即特定区域经营能力的高低从基础上而言与该区域制度的好坏有关。 所以，确立法治化管理机制是实现这一目的的关键。

　　(三)产权维护能力与市场发展

　　产权可以较大可能地减少市场交往所需的额外资源，推动多方团结协作，使得个体或组织可以从市场交往中有所收获。 产权得到保障，个体就有更多的内生动力去创造效益、 确立协议和平息争议。 此外，产权的所有主体会在资金和劳动力的投入上有更高的倾向性。 适宜的产权保护制度对一个地区经济效益的稳定发展影响颇深。 近年具体调查显示，区域性市场经济规模的大小与产权维护程度的高低之间有着高盖然性， 同发展中国家相比，发达国家和地区能够为产权人建立更好的利益维护机制。 此外，当今营商精神大概可视为是全球市场发展的决定因素，当前营商精神和产权维护机制之间的关系在市场规模扩大的各个阶段需要获得更多的关注。 而建立完善的产权制度环境是吸引经营者主动进入市场的内生动力，也是经营者稳定向前的核心力量。 因此，产权制度毫无疑问在某种程度上可以为不同规模的经营者提供源源不绝的革新力量。 也就是说，产权保障制度上的缺陷，必将影响社会的稳定发展。

　　四、中国营商环境法治化建设存在的问题

　　市场经济的发展为社会主义法治化建设奠定了物质基础，营商环境法治化则是市场经济发展的重要动力，二者关系紧密，相互关联。 可以这样说，改革开放这几十年来，特别是在党的十八届五中全会之后，营商环境法治化这一理念日益得到社会多主体的认同，成果非凡。 但中国营商环境法治化建设还处于起步阶段，尚且不能与当前经济深化改革的步调相一致。

　　(一)营商制度建设不完善

　　一是当下部分法律对营商环境建设的推动和保障还不够充分。 目前的大多数法律规范中，以人为本、立法为商的理念还没有从基础上确立。 就立法过程而言，公众参与度积极性不高，征求公众意见大部分流于表面，商事主体合法参与的方式还需进一步拓展。 再者，法律制定的过程缺少必要论证和成本研判，市场参与者的核心权益无法得以有效体现。 二是相关法律条文与当前经济社会的快速发展和当前深化改革创新的步伐不匹配。 目前，在特定领域中与营商环境建设相关的法律规范还比较稀缺，如城乡土地征用、商业投资项目审核等，这些问题需要省级乃至国家在法律层面及时地进行顶层制度设计。 部分核准类事项逐渐放宽、建设服务型政府等重点改革事项需要从立法层面及时制定相应对策。 三是法律制定过程与市场参与者实施的行为之间存在不衔接的问题。 有些条款从现实来看有些保守，譬如相应的具体运作方式、准入门槛等还基本处于空白状态，那么自然法律实践的这一过程就不会顺畅。 如房屋租赁税和个人所得税等税收，由于个人收入和租金收入监督手段和收缴方式还比较落后，偷税漏税问题层出不穷。 此外，各个部门法之间还存在相互矛盾、缺乏必要连接等问题。

　　(二)服务水平需要进一步提高

　　目前中国各地审批事项数目总体来说差距还较大，存在个别区域对于已经放宽标准的事项仍存在实施不彻底的现象。 某些事项审核所需的材料十分繁杂、经办周期过长、服务效率不高，阻碍了企业的进一步发展。 部分区域在行政审批清理过程中将多个不同的核准事项简单地归为一类，从外部看核准事项似乎变少了，但实际上却并不能真正实现帮助企业减负这一目的。 此外，政府与市场关系边界模糊不清也需要引起我们的重视。 行政权力非法影响市场参与者的正常行为在政府招商引资的过程中仍屡见不鲜，在行业审批、项目审核、土地使用、环境保护、安全生产、税收征管等方面存在与相关政策相违背、对本区内企业过度保护而排斥外部经营者的现象。 同时，部分地区对目前的营商政务服务缺乏有效的监督。 在强化行政系统工作考评制度，推行和完善领导责任制、周期完成制、责任倒追制等方面尚缺少合法的理论支撑，对政府相关许可行为缺少有效监督，在接受社会监督和舆论评价方面仍存在较大问题。 部分区域负责机关对损害市场参与者合法利益的各类不合理行为视而不见，追责制度不严，最终的惩罚效果十分不理想。

　　(三)诚实守信的精神还无法深入人心

　　在当前的市场经济社会，弘扬“自由、平等、守信”的社会精神是当代文明的重要基石。 社会主体在日常交往和相关市场竞争中只有时刻牢记守信精神，才能有效地减少不必要的争端，从而提高市场和谐度，才能实现双方交易者包括消费者多方共赢的局面。 在当前社会市场环境下，正常的交往和合法利益的争取均要求以诚实为根本，即市场经济与合同经济必须基于同一基础。 但反观现实，我们不难发现，市场主体之间、行政机关与市场主体在市场交往中，不以合同相关条款办事，无视合意法律效力的现象可谓层出不穷。 特别是行政机关如若不奉行诚实守信的观念，譬如不履行招商引资时的相关承诺，给当地投资人员带来巨大损失，这将会对当地法治化营商环境建设带来巨大阻碍，招商引资工作恐怕将成为一纸空文，社会经济的加速发展与转型自然就是无稽之谈。

　　(四)社会活力未能被有效激发

　　首先，广大社会团体的社会价值没有得到有效体现。 社会团体不能对社会公共政策的制定和社会管理发挥应有作用，不可能促使行政机关与社会团体实现“功能对接，能力互补”这一理想目的，这就导致社会团体在弥补政府功能缺失和推动服务型社会建成上力有不足。 同时，目前中国法律对社会组织的扶持和监督的力度是远远不够的，大部分社会组织功能单一，不少社会团体的行业规范、行业蓝图、行业准则、行业策略以及行业矛盾解决等缺乏必要的合法依据。 其次，大多数市场相关主体不能真正参与正常的社会治理。 从现实来看，只有极少数法律对行政立法、规范性文件制定、行政执法以及市场定价、城市规划、环境评价等领域的市场参与主体有较为笼统的规定外，其他方面特别是关系到当前市场经济发展的突出事项，相关市场主体无法真正行使权利，形式化格外突出，政策的制定往往会与市场主体的真实意愿不符。 最后，区域管理一体化程度不高。 最近一段时期，中国虽然在区域一体化建设方面取得了不少成就，但还无法形成市场要素优化配置、共建共享、流转顺畅、协作管理的社会公共事务管理机制。 区域发展中投资与贸易、要素优化、基础设施建设、公共安全、环境治理、发展规划等社会性隐患不断出现，某种层面上对区域性发展矛盾有着推波助澜的作用，从而不利于区域的进一步发展。

　　五、中国营商环境法治化建设的策略

　　在全球一体化和经济深化改革进入攻坚期的时代潮流中，中国在促进“一带一路”建设、推动跨国界多方共赢策略、推进全方位对外合作、使得区域内多方国家成为全球经济一体化的真实利害主体和核心贡献者。 但全球贸易风险不断加大、保护主义的色彩日益浓厚、长期增长率有所放缓等问题也严重影响了中国参与经济全球化的进程，这无疑需要我们高度关注营商环境法法治化建设。

　　(一)完善有关市场经济的相关法律法规

　　确立完善的法律规范体系对正常的企业相关活动具有保障、引导、监督、控制、救济作用，能够打造自由公正、 诚信有序的社会主义市场经济环境。全球经济日益一体化促使各国需要严格遵循市场经济发展的基本规律和国际通行交易准则， 所以，中国必须通过修订、补充、删除等方式加快完善市场经济法律法规，既要从中国市场经济发展程度和实际需要出发， 还要与国际贸易运行的规则相一致、相衔接，相互学习先进制度，对经济主体的相关行为进行约束，维护市场经济秩序。 同时，法律制定的各个环节也须严格依照法定程序，践行社会性立法，发挥民主论证的作用，切实尊重不同看法，使各类市场参与者的经济利益得到有效保障。

　　(二)创新行政调控模式和提升管理效果

　　行政机关是打造优良经营环境和市场配给的责任人，要深入改进行政调控模式，提高政务管理效果，切实把对市场经营活动的调节权落实到市场本身， 使社会服务水平达到令居民满意的程度，努力使审核程序便利敏捷、监督有力高效、管理准确及时，积极推动行政机关管理效率的提升，全面激起各种市场参与者的参与热情。 一是主动促进行政管理手段革新。 宏观调控是避免经营无序、实现正当经营的行政基本权利， 但调控模式需要不断调整、加速更新换代。 当下中国部分地区在革新行政调控模式层面已经有所收获，并不断完善已有的多层面管理监管机制。 但据部分经营者的意见，当下不同的行政管理机关之间的还无法实现信息的完全交流，尚存在多方调控、管理低效、多次监管等问题。 鉴于此，可以从诚信管理、典型调查、科技监管、联合执法等角度，深入革新管理手段。 而要想不断完善诚信管理， 使个人诚信档案制度切实落地，推动诚信分级，守则予以激励、否则予以惩罚，尤其是要健全失信人惩戒机制，实施有效处罚，让违反诚信的人无地自容。 同时，采取任意样本调查的模式，对管理者、被管理者都要实施及时审查，减少不必要的干涉，发挥威慑影响力。 要主动应用科技手段进行管理，借助新型网络、短视频等热门信息的集散，推动行政机关之间管理内容互通有无，借助高科技手段实施有效管理。 健全多方联合管理，既要保障单方管理到位，又要减少一事多罚的乱象。 二是为经营者提供准确、优良的市场管理事项。 行政机关的管理对打造良好经商环境有着决定性的影响，这需要多级行政机关不断提高自身服务市场主体的水平，成为经营者实实在在的“后盾”，切实做到答疑解惑、主动贴近。 管理要想更加人性化，核心是解决市场经营中出现的集中性问题，努力为经营者出谋划策。 要健全管理手段和政策，提升问题处理速度，敞开管理大门，创造服务型形象，不断打造让经营者认同的新型服务型政府。

　　(三)完善法治化实现路径

　　法治化的现实化需要依赖于具体实施，法治尊严的高低也取决于此。 行政机关的各项基本政策对推动法律实施有着清晰的规定并有着明确地规划，对中国逐步健全有效的法律实施机制、总体促进依法行政，有着特殊的促进作用。 而谈到究竟如何实现法治化的经营环境， 则要从以下几个角度出发：一是要在仔细研判、合理分析的前提下建立经营法律机制，考虑社会实际实施效果、操作难度及所需人力、物力。 二是要保障依法执政，不可随意违反法律。 根据部分研究表明，法律的实施在中国的实际情况中大多数是借助行政部门的具体行动来实现的， 这就要求管理者必须确立法治为先的基本价值，否则所谓的法治营商环境的建立不过是无稽之谈。 三是要继续完善法律规范实施相关制度，最大限度地降低在法律实施过程中暗箱操作的空间，对干扰、对抗法律具体实施的情形要增设具体处罚措施， 最大限度地保障法律制度下个体具有一致性，无特殊主体能够超越法律之外、 享受特殊待遇，任何人都必须在法律之下活动，保证规范的至高性和威严性。 四是要深入促进司法救济制度的完善，树立优良的法律实施氛围。

　　(四)加强事后救济力度

　　在打造良好经营环境的过程中，不仅需要积极运用法律手段捍卫经营人员及利害关系人的合法权益，同时还需要提供清晰、正义、有效的经营氛围与条件，使相关经营者在这些条件下获得正当应有的盈利。 不同行业在运行中将无法逃脱矛盾和问题的产生，司法机关应积极运用调解、仲裁、诉讼等方式，帮助有纠纷的经营者处理问题、平息争端，保障市场参与者的正当利益和经营稳定性。 因此，必须健全中国当前经济体制改革下的纠纷上告制度、事中维权制度、引导和解制度、事后监督制度，从而加强直接主体利益协调及权益保障与间接主体利益的保障力度，确保正当的要求能够在法治的范围内得到及时高效地解决。

　　由法治化改革的实际进程可知，要成功建立法律调控下的市场环境，令其开放、清晰、可预见、正当竞争，推动市场改革的进一步深入，需要从法律制定、法律实施、法律救济三个阶段予以全面的贯彻，这不仅是中国“依法治国”方针的现实性要求，也是增强中国在国际上核心竞争力的内在要求。