我国公民利用档案权利救济制度之完善

　　摘要：新《档案法》明确赋予了公民利用档案的权利，并设置了“投诉”这一救济途径，这是新《档案法》在公民权利保障方面的重要进步。但新《档案法》对“投诉”这一救济途径的具体内容未有明确规定;对司法实践中，不同法院对综合档案馆是否是行政诉讼的适格被告有不同的理解和判决这一现实未有回应。从法理上分析，在档案开放利用中，综合档案馆属法律法规授权的组织，其所实施的档案开放利用行为属行政法意义上的行政行为，而且公民利用档案权利与公民获取政府信息权利均属公民信息获取权的范畴，因此，可参考《政府信息公开条例》对公民获取政府信息权利救济制度的设计来构建公民利用档案权利救济制度，具体包括行政救济和司法救济两大类，其中行政救济包括投诉及行政复议。

　　本文源自连志英; 古楠珂; 周眙， 档案学通讯 发表时间：2021-05-12《档案学通讯》杂志，于1979年经国家新闻出版总署批准正式创刊，CN:11-1450/G2，本刊在国内外有广泛的覆盖面，题材新颖，信息量大、时效性强的特点，其中主要栏目有：专门档案管理、实践经纬、档案史志等。

　　关键词：档案法;公民利用档案权利;救济制度

　　1引言

　　《中华人民共和国档案法》于2020年6月20日经十三届全国人大常委会第十九次会议修订，已于2021年1月1日起施行(以下简称新《档案法》)。有关公民利用档案权利保障方面的规定是新《档案法》的一大特点，徐拥军等[1]、王改娇[2]、傅荣校[3]等均撰文分析了新《档案法》在保障公民利用档案权利方面的进步之处及意义。但新《档案法》在公民利用档案权利救济制度设计上仍有待进一步完善。

　　现有研究尚无关于公民利用档案权利救济制度的专门研究，相关研究大多出现在对1996年《档案法》存在的问题及完善的讨论中，如王改娇[4]提出在修订和完善《档案法》时要建立公助救济如行政复议、信息委员会裁决，以及公力救济如行政诉讼两种救济方式;黄夏基等[5]在探讨从利用者的视角修改《档案法》时，提出应设立向上一级政府机关及监察部门举报，以及当上一级政府机关无法调解时，可申请行政复议或提起行政诉讼等救济途径;连志英[6]在从公民信息获取权保障视角探究《档案法》的修改与完善时，提出应设立申诉制度、行政复议、行政诉讼及公益诉讼等救济制度。因此，现有研究大多仅限于提出公民利用档案权利救济的方式，对该权利救济制度是什么，实践中该权利是否得到救济、如何得到救济，以及应如何来系统地设计该权利救济制度等方面仍有待进一步的研究。本文对公民利用档案权利救济制度的概念进行了界定，并通过对“中国裁判文书网”上公布的相关案例及新《档案法》有关公民利用档案权利救济制度的规定的分析，梳理了我国公民利用档案权利救济制度的发展演变及存在的问题，最后在参考《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)有关公民获取政府信息权利救济制度的设计基础上，提出了我国公民利用档案权利救济制度的构成，以期为我国公民利用档案权利救济制度的完善提供借鉴。

　　2公民利用档案权利救济制度概念界定

　　“公民利用档案权利救济制度”这一概念涉及“公民利用档案权利”及“救济制度”两个子概念，故有必要通过对这两个子概念的界定来明确公民利用档案权利救济制度的含义。

　　2.1公民利用档案权利的概念界定及内容

　　对于公民利用档案权利这一概念，有学者将其界定为“公民享有的到国家档案保管部门自由获取档案信息的权利”[7]，连志英也曾提出“公民获取档案信息权利”的概念。这两个概念的内涵是一致的，都是强调公民享有按照法律规定的方式自由、平等、方便、快捷、及时地从国家档案管理机构获取档案信息的权利，其应有之义包括：第一，公民享有按法律所规定的方式获取档案信息，即法律应对公民获取档案信息的方式，包括获取档案信息的途径、范围、程序等有明确规定，公民享有依照法律规定的方式获取档案信息的权利;第二，公民享有自由、平等地获取档案信息的权利，即公民在法律所规定的范围内可自由选择获取档案信息的方式等，而且任何公民在获取档案信息时都应被平等地对待，这相应要求国家档案管理机构应平等地对待任何公民，不应对公民有任何的歧视或不平等对待;第三，公民享有方便、快捷、及时地获取档案信息的权利，即公民获取档案信息时不仅应被平等地对待，还应能方便、快捷、及时地获取其所需信息，便民是公民利用档案权利保障的重要原则。

　　对于公民利用档案权利的内容，有学者提出主要包括“利用档案的自由性”“利用档案的公平性”“利用档案的效能性”三方面，[8]但这“三性”只能算是公民利用档案权利的特点，并不是权利的内容，权利的内容应是指权利主体所享有的具体的权利。根据上文对公民利用档案权利的概念界定，笔者认为公民利用档案权利的内容主要包括四个方面：第一，获取档案信息的权利，即公民享有依法获取国家档案管理机构开放的档案信息及向国家档案管理机构申请获取未开放的档案信息的权利;第二，获得帮助的权利，即公民利用档案的过程中享有从国家档案管理机构处获得相应帮助的权利。这里的“帮助”既包括从国家档案管理机构处获得利用档案的手段、方式等方面的帮助，也包括其他诸如咨询等方面的帮助;第三，更正信息的权利，即如果公民有证据证明档案管理机构提供的与其自身相关的档案信息不准确、不相关、不完整时，享有申请更正的权利。我国实践中也曾发生因为档案中涉及的个人信息不准确而对个人的生活、工作等产生不良影响的案例，我国《条例》第四十一条也明确赋予了公民申请更正政府信息的权利，因此，公民利用档案权利理应包括更正信息的权利。但遗憾的是，我国新《档案法》未有相关的规定;第四，获得救济的权利，即公民在利用档案的过程中如果认为自己的合法权益受到侵害享有获得救济的权利。

　　根据权利义务相对应原则，权利主体所享有的权利对于权利的义务主体而言就是义务，公民利用档案权利的权利主体是公民，权利的义务主体是国家档案管理机构，因此，相对应的，国家档案管理机构就负有依法向公民提供档案信息、提供便捷获取档案信息的方式和手段，以及提供帮助等方面的义务。

　　2.2救济制度的内涵及类型

　　任何权利都具有“正当性”“合法性”“现实性”，这三种属性相应地就构成了“应有权利”[9]“法定权利”[10]“现实权利”[11]三种权利存在形态。权利从应有权利要成为法定权利取决于法律对该权利的明确规定，而权利要从法定权利成为现实权利则需要一系列制度的保障，救济制度就是其中之一，正所谓无救济则无权利。根据《牛津法律大辞典》的解释，法律上所称的救济是“对已发生或业已造成伤害、危害、损失或损害的不当行为的纠正、矫正或改正”[12]。

　　从世界范围来看，保障公民权利免受公权主体侵犯的路径大致分为两种：一是通过权力监督保障公民权利。该种权利保障模式主要包括人民监督或公民监督、权力机关监督、监察、司法等国家机关之间的监督，以及国家机关的内部监督几种形式。该种模式在权利保障上具有附带性、整体性、事前性等特征;二是通过权利救济保障公民权利。该种权利保障模式可以类型分为刑事诉讼、行政诉讼等司法救济，以及申诉、复议等非司法救济两类。该种模式在权利保障上具有直接性、个案性、事后性等特征。[13]在权利救济中，司法救济被认为是权利保障的最后一道屏障，是现代权利救济体系的一个重要支柱[14]，因为司法的权利救济在审理依据、运行程序、裁判结果等方面都更能体现法治之精神，更加符合法治思维和法治方式之要求[15]，同时司法救济也可对权力产生监督作用。

　　本文中的“公民利用档案权利救济制度”属于权利救济，基于上述分析，笔者认为，公民利用档案权利救济制度是指公民在利用档案的过程中，认为档案管理机构的行为侵犯其利用档案权利时，依法向有关行政机关或司法机关请求撤销或变更其违法不当行为，从而使其受到损害的权利得到救济的制度。

　　3我国公民利用档案权利救济制度的发展演变及存在的问题

　　我国公民利用档案权利救济制度的发展演变大致分为两个阶段：一是新《档案法》颁布前，我国《档案法》对公民利用档案权利救济制度没有规定，但实践中公民会去寻求司法救济;二是新《档案法》颁布，明确规定了“投诉”这一救济途径。

　　3.1新《档案法》颁布前

　　我国1987年、1996年及2016年的《档案法》均规定，公民可以利用综合档案馆的档案，但并未明确规定公民利用档案是一种权利，即公民利用档案权利一直处在应有权利状态，未能上升为法定权利，故如果公民认为综合档案馆应开放档案提供利用，但综合档案馆未依法开放档案时，公民可寻求哪些救济途径，《档案法》没有作出明确规定。虽然《档案法》未有明确规定，但实践中，有些公民对此会选择司法救济的途径予以救济，即提起行政诉讼。截至2020年10月28日，笔者在“中国裁判文书网”上检索到最近5年(2016—2020)，以综合档案馆为被告、涉及档案利用的行政诉讼案件达48例。在这些案件的审理过程中，法院审理的焦点问题之一便是综合档案馆是否是行政诉讼的适格被告，这一问题直接关系到案件审理的结果。通过对相关案件的分析发现，法院对综合档案馆是否属于行政诉讼的适格被告这一问题持两种态度：

　　一类是认定综合档案馆可以作为行政诉讼的适格被告，如袁利明诉上海市虹口区档案馆再审案[16]、王子高诉彭水苗族土家族自治县档案馆案[17]、董浦生诉连云港市档案馆上诉案[18]等。在这些案件中，法院均认为《档案法》规定综合档案馆是集中管理档案的文化事业机构，具有“负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案”的法定职责;同时，《中华人民共和国档案法实施办法》(以下简称《档案法实施办法》)中规定综合档案馆承担的工作任务，其中一项为“采取各种形式开发档案资源，为社会利用档案资源提供服务。”据此认定，综合档案馆依法、依责负有“向社会开放档案信息资源，为社会利用档案资源提供服务”的法定职责，属法律法规授权的组织，故可作为行政诉讼的适格被告。

　　另一类是认为综合档案馆不属于行政主体，提供档案利用的行为不属于行政行为，故综合档案馆不是行政诉讼的适格被告，如陆翔诉扬州市江都区档案馆案[19]，蔡长建诉佛山市南海区档案局及档案馆再审案[20]，李刚诉北京市海淀区档案馆案[21]等。在这些案件中，法院均认定综合档案馆是文化事业机构，其档案接收、收集、整理、保管及提供利用行为是一种为全社会提供公共文化服务的行为，并非行使行政管理职权的行为，因此提供档案利用的行为不具有行政管理的基本属性。在陆翔诉扬州市江都区档案馆一案中，江苏省高邮市人民法院在其行政裁定书中还特别指出：“在《中华人民共和国档案法》总共六章的内容规定中，也并未赋予档案查询、摘抄、复制请求者提起诉讼的权利。”[22]而在蔡长建诉佛山市南海区档案局及档案馆再审案中，广东省高级人民法院认为：“南海区档案馆拒绝提供查阅、复制的，申请人应当依照有关档案管理的法律、行政法规和其他规定，向档案行政管理部门即本案南海区档案局提出申请，由其对南海区档案馆拒绝提供查阅、复制的行为予以监督并作出处理。”[23]即法院认为此时公民可以向档案主管机关申请监督，但不能提起行政诉讼。

　　不同法院之所以会有不同的认定结果，究其根本原因还是由于《档案法》作为规范档案法律关系的专门法，缺乏对公民利用档案权利救济制度的明确规定，不同的司法机关对于综合档案馆是否是行政诉讼的适格被告具有较大的自由裁量权，这就导致了法院判决意见不一，这也造成了公民利用档案权利保障中的困境。

　　3.2新《档案法》的颁布

　　新《档案法》总则第五条明确规定：一切国家机关、武装力量、政党、团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务，享有依法利用档案的权利。这一规定使得公民利用档案的权利从应有权利上升为法定权利，成为受法律认可和保护的权利，这为公民利用档案权利成为现实权利提供了法律依据。为此，新《档案法》规定了相应的救济监督制度：新《档案法》在第二十八条新增了“投诉”这一救济途径，规定综合档案馆不按规定开放利用的，公民可以向档案主管部门投诉，接到投诉的档案主管部门应当及时调查处理并将处理结果告知投诉人。同时，在新《档案法》增加的第六章“监督检查”中，规定了档案主管部门依照法律、行政法规有关档案管理的规定，可以对综合档案馆和机关、团体、企事业单位及其他组织档案提供利用情况进行检查。并在第七章“法律责任”中新增了“不按规定向社会开放、提供利用档案的”，将由“县级以上档案主管部门、有关机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。这些对公民利用档案权利的救济监督制度的确定是公民利用档案权利由法定权利转化为现实权利的重要保障，也是此次《档案法》修订的一大进步之处。

　　但新《档案法》的救济制度中仅规定了“投诉”这一种救济途径，而且对此救济途径的一些具体内容，包括受理投诉的档案主管部门的级别，档案主管部门对于公民投诉的处理期限，以及如果档案主管部门未能及时调查处理，或公民对档案主管部门的处理意见不服的，公民还能寻求的其他救济途径等问题均未有明确规定;而针对司法实践中出现的公民以综合档案馆为被告提起行政诉讼，不同法院对综合档案馆是否是适格被告有不同理解和判决这一现实也未有回应。根据《行政诉讼法》第十二条的规定，人民法院受理的行政诉讼案件包括“法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”，如果《档案法》明确规定公民认为自己利用档案的权利受到侵犯时，可以以综合档案馆为被告提起行政诉讼，就可避免出现当前不同法院对此存在的意见分歧。新《档案法》在救济制度设置上存在的这些不足将使得公民利用档案的权利如果被侵犯，仍得不到及时、全面的救济。

　　4公民利用档案权利救济制度的设计

　　4.1公民利用档案权利救济制度设计依据

　　笔者认为公民利用档案权利救济制度的设计可参考《条例》有关公民获取政府信息权利救济制度的设计，包括行政救济及司法救济两大类，这一救济制度的设计主要基于以下两方面的依据：

　　4.1.1公民利用档案权利与公民获取政府信息权利性质相似

　　公民利用档案权利与公民获取政府信息权利都属于公民信息获取权这一大范畴，只不过公民获取政府信息权利的客体是处于现行及半现行阶段的政府信息，而公民利用档案权利的客体是按期移交并保存在综合档案馆的档案信息，但无论是处于现行及半现行阶段的政府信息，还是按期移交并保存在综合档案馆的档案信息，都属于公共产品，而政府机构和综合档案馆在提供这些公共产品服务时都具有垄断性，这也正是他们拥有行政权的体现，因此，公民利用档案权利与公民获取政府信息权利具有相似的权利性质，对于同类性质的权利的救济制度的设计理应保持一致。

　　4.1.2综合档案馆属法律法规授权的组织

　　在参考《条例》来设计公民利用档案权利救济制度时面临的主要争议是综合档案馆在档案开放利用中的行为是否属行政法意义上的行政行为。如前所述，司法实践中法院的认定和判决是不统一的，笔者认为从法理上分析，在档案开放利用中，综合档案馆属法律法规授权的组织，其在档案开放利用过程中所实施的行为属行政法意义上的行政行为：

　　我国行政法学界对行政行为的概念及其成立要件仍莫衷一是，但一般认为行政权是行政行为成立要件之一，也有观点认为行政权是行政行为成立的核心要件，即行政行为是运用行政权所做的行为。[24]甚至有学者提出“行政权是行政行为成立的唯一一般要件”[25]，因为“随着主体是法律行为成立要件理论的衰弱，行政主体不再是行政行为成立的要件，因为行政主体不会先于行政行为而独立存在，行政主体的行政性取决于行政行为的性质，行政主体不能决定行为的行政性质”[26]，而“意思因素不具有识别行政行为的功能，并且其自身的行政属性还是由其他因素决定的”[27]，而“把法律效果作为行政行为成立的一般要件缩小了我国行政行为的范围，与行政司法实践相背离”[28]。可见，要判断某一主体所实施的行为是否是行政行为，关键是看该主体是否享有行政权。目前学界对行政权的概念同样有各种定义，并未达成共识，但根据现有行政法的规定，行政权是由法律、法规、规章赋予的，而随着服务型政府理念的提出和推行，一些学者认为行政权是以实现公共利益为目的的对国家事务和社会事务进行管理或提供公共服务的权力。[29]而“当法律法规赋予特定机关或组织以行政权时，这种权力同时也是一种行政义务，在法律规范中，表现为‘必须、应当’等表述”[30]。

　　《档案法》第二十七条、第二十八条第一款及《档案法实施办法》(2017年版)第十九条都对作为公民利用档案权利的义务主体的档案管理机构负有的依法向社会开放档案及提供档案利用的义务和职责进行了明确规定，这些义务和职责也正是法律法规赋予档案管理机构在档案开放利用中所享有的权力，特别在当前档案法律法规对“经济、教育、科技、文化等类档案”与“涉及国家安全或者重大利益及其他到期不宜开放的档案”未有明确具体的规定的情况下，新《档案法》第二十七条、《档案法实施办法》(2017年版)第十九条就赋予了综合档案馆在开放档案时享有对档案开放范围的解释权和决定权。此外，新《档案法》第三十条还赋予了综合档案馆档案开放审核权;

　　《档案法实施办法》(2017年版)第二十一条第四款则赋予了综合档案馆对未开放档案是否提供利用的决定权。这些权力直接关系到公民利用档案权利是否能得以实现，这也是综合档案馆与同为文化事业机构的图书馆及博物馆在提供服务方面存在的不同，综观我国《图书馆法》及《博物馆条例》均未有赋予图书馆或博物馆在其馆藏的开放及提供利用方面享有类似的权力的相关规定，因此，在档案开放利用过程中，综合档案馆属于行政法中所规定的法律法规授权的行政主体，从保障公民权利的角度来看，这些权力的运行同样也需要行政及司法的监督。对这些权力的行政监督在新《档案法》第四十八条中有所体现：新《档案法》第四十八条第七项规定“不按规定向社会开放、提供利用档案的”，由县级以上档案主管部门、有关机关对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予处分。此处的处分即为行政处分，而行政处分的对象是有违法失职行为的国家机关公务人员，故新《档案法》也是认定在向社会开放并提供档案利用时，综合档案馆工作人员是行政主体，他们所实施的行为是行政行为。

　　综上，公民利用档案权利救济制度的设计可参考《条例》的设计，包括行政救济与司法救济两种形式。这两种形式的救济制度也都会涉及档案主管部门，我国自2018年档案机构改革以来，绝大多数档案主管部门划归党委办公厅[31]，但这并不是说绝大多数档案主管部门就失去了行政主体的资格，正如傅荣校教授所言“全面依法治国环境中，全面依法治档依法行政是必然趋势，档案行政管理部门归口党委办公厅，并不影响档案局履行档案行政管理职责。”[32]而实践中，很多地方的机构改革方案中都规定党委办公厅加挂档案局的牌子，而且新《档案法》仍赋予了档案主管部门行政执法权，包括档案行政指导、行政监督及行政处罚权，[33]即承认档案主管部门的行政主体资格。因此，档案机构改革并不会导致档案主管部门的行政主体性质的改变。

　　4.2公民利用档案权利救济制度的构成

　　4.2.1行政救济制度

　　本文的行政救济制度是指狭义上的行政救济制度，即有权的行政主体依照法定程序对违法或不当的行政行为进行审查，并予以补救的法律制度，属行政系统的内部监督制度。[34]公民利用档案权利的行政救济制度包括向档案主管部门投诉及提起行政复议两种形式：

　　一是投诉。指公民在利用档案的过程中，如果认为综合档案馆的行为侵犯其利用档案的权利，可以向档案主管部门投诉。此时，“投诉”的受理部门是与被投诉的档案管理机构同级的档案主管部门，此外，还需对档案主管部门对公民投诉的处理期限作出明确规定，并规定如果公民对档案主管部门做出的投诉处理意见不服的，或投诉处理期限届满，档案主管部门未做出处理意见的，可向其上一级档案主管部门提起行政复议或向法院直接提起行政诉讼。

　　二是行政复议。除上述形式的行政复议外，如果公民认为其利用档案的权利受到侵犯，也可直接向上一级档案主管部门提起行政复议。实践中这种情形已有公民提起过行政复议，而法院也认可这种情形可提起行政复议，如在袁利明诉上海市虹口区档案馆一案中，上海市高级人民法院的行政裁定书披露了袁利明对上海市虹口区档案馆未能提供其申请获取的档案的行为曾向上海市档案局提起过行政复议，上海市档案局做出了维持原行政行为的行政复议决定，上海市高级人民法院认定“[上海]市档案局具有受理不服虹口档案馆作出的行政行为的行政复议申请的行政职权。”[35]即法院认定虹口档案馆做出的不向袁利明提供档案利用的行为属行政行为，可提起行政复议及行政诉讼。

　　投诉和行政复议这两种行政救济途径是并列关系，公民可在这两种途径中自由选择。

　　4.2.2司法救济制度

　　如前所述，司法救济是权利救济的重要支撑，也是权利救济的最后一道防线，公民在利用档案的过程中，认为档案管理机构的行为侵犯其利用档案权利的，同样应有权提起行政诉讼，具体可包括两种形式：一是直接提起行政诉讼，即公民如果认为档案管理机构的行为侵犯了其档案利用权的，可直接以综合档案馆为被告提起行政诉讼;另一是如果公民先行向档案主管部门投诉或提起行政复议的，但对档案主管部门的投诉处理意见或行政复议结果不服的，可按《行政诉讼法》第二十六条的规定，即如果档案主管部门对于公民的投诉或提起的行政复议决定维持综合档案馆的决定的，公民可选择综合档案馆和档案局为共同被告，提起行政诉讼。如果档案主管部门在法定期限内未作出处理决定或复议决定的，公民可直接起诉综合档案馆，也可针对档案主管部门的不作为行为提起行政诉讼，即公民可以以综合档案馆或档案局作为行政诉讼的被告。

　　综上，对公民利用档案权利的保障需要构建包括“投诉”“行政复议”和“行政诉讼”在内的全面的救济制度，如果仅有“投诉”这一单一的救济途径无法有效地保障公民利用档案权利的实现。鉴于新《档案法》的现有规定，建议可在将修改的《档案法实施办法》中先对投诉的处理期限做出明确规定，并明确规定如果档案主管部门逾期未处理的，或公民对档案主管部门的处理结果不服的，可依《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定在法定期限内提起行政复议或行政诉讼。在今后《档案法》的修改中，需明确规定公民可直接对综合档案馆侵犯其利用档案权的行为提起行政复议或行政诉讼。

　　5结语

　　“我们的时代是一个迈向权利的时代，是一个权利倍受关注和尊重的时代，是一个权利话语越来越彰显和张扬的时代。”[36]新《档案法》明确赋予了公民利用档案的权利，使得公民利用档案的权利成为法定权利，同时，通过设置“投诉”这一救济途径、缩短档案封闭期、推动信息化手段的应用等来保障这一法定权利得以实现，这些规定都是新《档案法》的进步之处，体现了新《档案法》所具有的时代性与开放性，彰显了新《档案法》的“温度”，这些进步之处也与我国政府信息公开及政府数据开放等理念是相一致的，也将促进综合档案馆、档案工作进一步走向开放。但同时研究界也应看到，新《档案法》在公民利用档案权利救济制度上存在的局限性，将使得我国公民利用档案权利仍处于相对贫困状态，即这一法定权利未能得到充分保障。为解决这种权利相对贫困状态，在今后的《档案法》及《档案法实施办法》的修改中需进一步完善公民利用档案权利救济制度，使公民利用档案的权利能得到全面及时的救济。