行政法论文从打击谣言看言论自由及其限制

　　这篇行政法论文发表了从打击谣言看言论自由及其限制，言论自由是公民的一项基本权利。而谣言也是一种言论。所以有人认为，造谣传谣虽有不妥，但言论自由包含了发表错误言论的自由，法律不应限制。每个民众也有义务做到不故意造谣，尽量不传谣。

　　关键词：行政法论文,言论自由,打击谣言

　　谣言研究的两个视角

　　谣言，古已有之，在信息时代则更加普遍。从二战时期开始，就有不少学者对此进行研究。部分国内研究者对谣言作了相对狭义的界定。比如，刘建明教授认为，“谣言是没有任何根据的事实描述，并带有诽谤的意见指向，因此，它不是中性的传闻，而是攻讦性的负向舆论”.①在这种研究视角下，核心问题是如何防控谣言，规避其社会危害。但实际上，有些谣言也有事实内核，只是在传播中被歪曲或夸大。譬如，“非典”疫情初期，广东民间“不明病毒致命”等传言不胫而走。后来证明，这些谣言虽不完全准确，但也有一定事实依据。在动机上，人们也是为安全考虑，主观恶意较小。这样的谣言就不能同故意编造的虚假信息画上等号。所以，也有学者采用广义、中性的视角来定义和研究谣言。比如，卡普费雷就认为：“谣言是在社会中出现并流传的未经官方公开证实或者辟谣的信息”.而且，不能将“未经证实”等同于虚假。②在研究谣言危害之外，这些学者也关注谣言的正面社会功能。比如，胡泳认为谣言具有社会抗议功能，在某种程度上扮演了社会的安全阀。金屏以“非典”时期谣言为例，证明谣言是“民众自发寻求问题解决对策的方式之一”.③。所以，在对待谣言问题时，有必要区分“广义的谣言”与“故意编造的虚假信息”.前者有真有假，有故意为之，也有环境使然。它的传播有一定的社会原因，比如信息公开不够等。政府可通过这种谣言来了解民众诉求，更好地为民服务。而后者，则是政府和全社会打击谣言的主要目标。

　　言论自由及其限制

　　首先，言论自由主要是保护“意见”表达。即便是不正确的意见，也可以在言论的自由竞争中促进真理完善，有正面价值。但虚假事实则会干扰理性判断，破坏人们理性决策的基础。比如，虚假财经消息会让投资者判断错误，造成经济损失;在电影院谎报火警则会引发骚乱。这都说明传播虚假事实危害颇大，故意为之更是错误，不是言论自由的保护目标。

　　其次，言论自由主要保护的是涉及公共问题的言论。言论自由的绝对主义者米克尔约翰就认为，不受限制的言论应该是“与统治事务有关、代表人们参与自治过程”的“公言论”,与此无关的“私言论”则不应该有此特权。④比如，“秦火火”编造“李双江之子非其亲生”的谣言就不应受保护。李双江虽是公众人物，但其儿子是否亲生，委实与国计民生无甚瓜葛，而且明显伤害了李双江的名誉权。比较损益，不难看出，此种造谣行为应负法律责任，笼统地说“言者无罪”并不妥当。

　　而且，在互联网UGC服务(UserGeneratedContent,用户创造内容)兴起之后，我国公民的表达自由有了很大提高。而谣言等不当言论对社会公共利益和个人合法权益造成伤害的案例也越来越多。如果无视言论是把双刃剑的事实，将其拔高到凌驾于其他权利之上，并非当下最佳选择。当然，对言论自由的限制也不能滥用。这种限制只是为了解决言论自由权与其他基本权利之间的冲突，通过利益衡量的办法，来判断对各种权利应给予何种程度的保护，而并非因为言论自由弊大于利。

　　限制言论自由需要进行利益衡量，也并不是在个案当中就事论事，而应当有一致的原则。比如《公民权利和政治权利国际公约》第19条规定：“……二、人人有表达自由的权利……三、本条第二项所载权利之行使，附有特别责任及义务，故得予以某种限制，但此种限制以经法律规定，且为下列各项所必要者为限：”a.尊重他人权利或名誉;b.保障国家安全或公共秩序，或公共卫生或风化。“⑤这一条款所确立的原则，在讨论包括治理谣言在内的限制言论自由的相关问题时，都是极为重要的。对于这一限制条款，学术界普遍有三点理解(：1)限制必须由法律规定(;2)限制的目的必须正当，只能是旨在保障条款中所列的两种权益;(3)限制必须是”必要的“.在探讨治理谣言问题时，这些原则也非常重要。

　　治理谣言必须依法

　　限制言论自由必须”由法律规定“,除了要有经合法程序制定并公开的法律，还要求相关的法律条文必须清晰易理解，也就是说，一个公民应当能够在一定程度上预见到特定情形可能会发生的结果。具体来看谣言问题，我国法律中没有专门的”造谣罪“,但在《民法通则》、《治安管理处罚法》、《刑法》中都有条款可以处理造谣行为。下面，重点针对诽谤他人和扰乱公共秩序这两种情况进行分析。

　　A.诽谤他人。

　　民事责任方面，如果散布谣言侵犯了公民个人的名誉权，依据民法通则的规定，要承担停止侵害、恢复名誉、消除影响、赔礼道歉及赔偿损失等侵权责任。刑事责任方面，《刑法》第246条对诽谤罪做了规定，是指捏造事实诽谤他人，情节严重的行为。犯本罪，告诉的才处理，但是严重危害社会秩序和国家利益的除外。虽有法律明文规定，但很长一段时间以来，诽谤罪中”捏造事实诽谤他人“、”情节严重“、”严重危害社会秩序和国家利益“的认定问题，却相对比较模糊，在司法实践中没有清晰一致的标准。而2013年9月9日”两高“发布的《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》，则对这些问题作了更加清晰的界定。比如，有三种情形可认定为捏造事实诽谤他人，包括”捏造并散布“、”篡改并散布“和”明知虚假事实而散布“.

　　上述行为均反映出行为人具有捏造事实诽谤他人的”主观故意“,而如果行为人不明知是他人捏造的虚假事实而在信息网络上发布、转发的，即使对被害人的名誉造成了一定的损害，也不构成诽谤罪。⑥另外，对于”情节严重“和”严重危害社会秩序和国家利益“,也做出了更明确的解释。这也使得权责边界愈加清晰，可以更好地兼顾对言论自由与名誉权的保护。

　　B.扰乱公共秩序。

　　不实的谣言可能会引发社会恐慌，导致社会秩序紊乱，特别是那些关于天灾、险情、疫病、食品安全和环境问题的谣言。虽然不是每个谣言都出于恶意，但也确有一些人为了吸引眼球、为了好玩而故意编造谣言，造成恶果。法律也对相关问题进行了规定。行政责任方面，《治安管理处罚法》第二十五条有”散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序“的处罚规定。要注意的是，这一条款也要求有扰乱公共秩序的”故意“,如果是道听途说信以为真，或者由于认识判断上的失误，都不应该视为违反本条规定。比如，2013年8月26日，安徽砀山发生交通事故，导致10人死亡，5人受伤。事故发生后，网友于和玉在微博上称”事故造成16人死亡“,当地警方认定其属于散布谣言而将其行政拘留。但这个处理方式受到一些质疑。从主观方面来看，于和玉没有自己捏造假数字，在被辟谣之前也不知道数字有错，也没有扰乱公共秩序的主观故意。这样的行为应该属于过失传谣，批评教育即可，不宜用过于严厉的处罚。所幸的是，随后警方也确实撤销了处罚决定，并向当事人致歉。

　　刑事责任方面，根据最新的司法解释，编造虚假信息，或明知是虚假信息，在信息网络上散布，起哄闹事，造成公共秩序严重混乱的，以寻衅滋事罪定罪处罚。与诽谤罪的解释类似，这条也明确了必须是”故意“造谣传谣才能构成该罪。当然，对于”造成公共秩序严重混乱“的认定，在实践中依然可能不够明晰。对于网络谣言造成实体场所秩序混乱的，可以根据闹事的人数、时间等判断严重性。但网络秩序与实体场所秩序又有不同，如何才算是网络秩序混乱，还有待进一步研究。此外，我国法律中与谣言有关的罪名还有：损害商业信誉、商品声誉罪;编造并传播证券、期货交易虚假信息罪;编造、传播虚假恐怖信息罪;战时造谣惑众罪等。这些罪名的主观要件也都是出于故意，即故意编造虚假信息，或明知是虚假信息仍加以传播的，才能定罪。

　　刑罚不是唯一手段

　　限制言论自由权是非常严重的问题，在考虑实行此类措施时，国家有义务仔细考虑各种可能的选择。⑦所以，在治理谣言问题上，也要酌情判断。对传谣者的限制应宽于造谣者，对普通民众的限制应宽于有较高注意义务的人。除了刑法，也要依靠道德自律、民法、行政法等多种约束力量达到治理目标。

　　第一，过失传谣不能用《刑法》打击。造谣是有主观故意的，目的就是干扰人们的理性判断，对社会危害较大，处罚应该比较严厉。而传谣是过失行为，不构成犯罪。但有时可酌情承担民事责任和行政责任。

　　第二，根据注意义务不同，也要对传谣者区别对待。比如媒体、记者、公职人员、专家等，他们担负着为全社会提供准确信息的职责，人们对其信任度很高，应该有较高的注意义务。若他们传播虚假事实，会有更多人误信为真。所以，应让其承担更高的法律责任。

　　第三，通过非法律手段治理谣言，双管齐下，能取得更好效果。比如，危机事件中通过信息公开，可以压缩谣言生存空间;在污染、食品安全等公共议题上，有责任感的专家学者和网民通过科普辟谣，使得公众辨别谣言的能力得到提升;在谣言被识破后，对造谣传谣行为予以舆论谴责，可以警醒人们增强道德自律意识，以更负责任的态度发表言论。法律只是约束行为的底线，而提高全社会的谣言”免疫力“,才能更好地规制谣言，防其为害。

　　推荐期刊：《法学研究》(双月刊)创刊于1979年，是由中国社会科学院主管、中国社会科学院法学研究所主办、法学研究编辑部编辑、法学研究杂志社出版的法学刊物。前身是中国政法学会1953年创刊、1957年停办的《政法研究》。