农业旱灾风险管理制度的发展

　　旱灾是四川发生频率最高、持续时间最长、危害范围最广、经济损失最大一种农业自然灾害。旱灾正逐渐成为四川农村经济社会可持续发展的重要制约因素。本文通过旱灾对四川农村经济发展的影响及其成因分析，提出实施农业旱灾风险管理的相关对策。

　　《河北农业科学》期刊始创于1992年，是由河北省农林科学院主办的综合性学术期刊(月刊)。国内外公开发行，本刊立足于农业，及时宣传报道农业科学研究成果，传递农业科学前沿信息，促进农业学术繁荣和成果转化，为广大农业战线的干部、技术人员以及技术型农民提供有效信息，提高信息利用率。对我省农业发展具有一定的促进作用。

　　一、四川农业旱灾的特点及其对农村经济社会的影晌

　　1.四川农业旱灾的特点

　　四川农业旱灾与其他自然灾害相比，呈现出以下几个特点：一是旱灾发生频率高，受灾面积大。据有关资料显示，从1950年至2003年的54年间，四川除其中l1个年份无旱灾或无旱灾资料记载外，其余年份均有不同程度的旱灾发生，成灾达43个年份。受灾面积超过1000万亩的有30个年份，成灾面积超过1000万亩的有12个年份。据统计，四川省一般干旱年，受旱县是30～50个，受旱面积1000万亩～1500万亩，损失粮食产量10亿斤～15亿斤;中等干旱年，受旱县50～70个，受旱面积1500万亩～3000万亩，损失粮食产量15亿斤～30亿斤;严重干旱年，受旱县70～100个以上，受旱面积5000万亩以上，损失粮食产量30亿斤～50亿斤。二是旱灾呈上升趋势。据四川省1952～2001年主要年份农业的受灾面积和成灾面积资料，1952～2001年50年中，四川水灾和旱灾无论是受灾面积还是成灾面积均呈现上升趋势，但旱灾的趋势更为明显(见表1)。

　　三是四川干旱类型分布呈现明显的地域性。盆地西部对农作物影响较大的主要是春旱;盆地中部为春、夏、伏旱的交错区，但对农作物威胁最大的是夏旱、伏旱;盆地东部主要是伏旱区;攀西地区即四川西南山地，雨季、旱季比较明显。

　　2.四川农业旱灾的成因

　　(1)区域性和季节性缺水。四川地处内陆，受季风气候影响，降雨时空分布严重不均，是旱灾发生的主要原因。全省降水量分布趋势是从东南向西北减少，从盆周向盆中减少。再从四川水资源的流域分布及用水情况看，岷江、沱江流域和嘉陵江流域是全省生产、生活主要用水区，用水占全省用水量的84。3，而多年平均水资源量仅占全省的58。8。水资源的空间分布与需水地区分布不一致。反映了四川区域性缺水现象突出和季节性缺水。

　　(2)水利基础设施不足，老化严重。四川现有大型水库5座，中型水库94座，小型水库6537座，有效灌溉面积3641万亩，其中，旱涝保收面积2521万亩，只占耕地面积的38.8。在现有水库中，病险水库有2828座，占水库总数43，而且有3座大型水库集雨面积小，主要靠引水充蓄库容，遇到旱情.引水困难.库容迅速下降，很难调出更多水来救灾。

　　(3)水资源利用率低，浪费严重。四川在农业灌溉方式上，一直沿用的是传统的“土渠输入”、“大水漫灌”，造成农业用水的大量损失浪费。据统计，四川渠系水利利用系数只有0.3～0.4，低于全国0.5的水平，而且一部分水在进入田间后就被渗漏、蒸发。工业用水和城市生活用水浪费也十分严重。2000年，四川工业用水49.4亿m。占四川总用水量的23.7;生活用水26.8亿m。占总用水量的12.5。2000年，四川万元工业产值用水量ll9m。，比全国平均水平78m。高4lm。，是发达国家的10多倍。同时，城市生活用水浪费现象也十分普遍。

　　(4)农户应对旱灾的能力较弱。四川大部分地区的农业，长期处于靠天吃饭的局面。农户应对旱灾的能力，固然与自然条件和水利设施建设有关，但影响农户应对旱灾的因素还很多。一是农户收入低。根据四川省农调队的调查，2003年，四川农民人均纯收入2230元，低于全国农民人均纯收入2622元的水平.特别是旱灾多发地区，农业生产环境和条件差，农民收入水平更低。二是抗旱的劳动力资源不足。抗旱具有持续时间长、劳动强度大的特点，需要体魄健壮的劳动力，而四川农村青壮年劳动力外出务工的人数逐年增加，务农人员大多是老弱病残，使农户抗旱能力减弱。三是抗旱服务组织建设进展缓慢。干旱发生具有区域性，靠单家独户抵御旱灾是非常有限的。全国各地的抗旱实践证明：抗旱服务组织是农村抗旱的一支重要力量，然而，到2001年，全省建成市级抗旱服务队10个，占市级总数的47.6%;县级抗旱服务队107个，占县级总数的50.4%;乡(镇)级抗旱服务分队772个，只占乡镇总数的15.35。

　　3.旱灾对四川农村经济社会发展的影响

　　(1)旱灾对农业生产的影响。持续旱灾导致农作物减产或甚至绝收;树木枯死，草场退化，土壤沙化;农作物和森林病虫害明显上升，森林火情、火灾加剧。根据农业部种植管理司和农业部信息中心公布的资料，1971年～2003年的33年间，四川每年都有不同程度的旱灾发生，农作物年均受灾面积1996万亩，年均成灾面积784万亩，占受灾面积的39。特别是2001年，四川遭受的严重旱灾，造成4881万亩农作物受灾;成灾面积3367.5万亩，占受灾面积的68.9;绝收面积706.5万亩，占成灾面积的21.1;有556万人和589万牲畜发生饮水困难。

　　(2)旱灾对四川农村经济的影响。主要表现在：

　　①受旱地区农业总产值增幅降低，甚至出现负增长，农业生产经济效益下降，进而影响四川整体实力增强。②影响农民增收，如广元市2001年遭受几十年不遇的旱灾，农民人均收入比上年减少74元。③影响农业资金投入结构。为了抗御严重的旱灾，政府要投入大量的抗旱、抗灾资金和救灾救济款，帮助灾区农民抗灾和农民渡过暂时困难，从而使原计划安排用于农业其他方面的资金和用于其他产业的资金不得不重新调整，使农业的其他方面和其他产业的发展受到影响。

　　(3)对农村社会的影响。主要表现在：一是农村人口的迁移和流动。有资料显示.四川2001年旱灾，使广安市因缺少饮用水而举家外出“逃水荒”的有1500多户。二是在一些区域已经引起生活、生态、人心的连锁反应，成为影响农村社会不稳定的重要因素。三是经常发生旱灾的一些地区.已经威胁到人们的生存和社会经济的发展。

　　二、实施农业旱灾风险管理的必要性

　　所谓农业旱灾风险管理，就是对造成农业旱灾的各种因素的发生、发展规律进行分析和把握.对其发展趋势进行预测预报，并采取相应的对策措施，尽可能地避免或减少旱灾对农业造成的损失.从而努力实现农业计划目标的过程。如前所说.旱灾是制约四川农村经济社会可持续发展的最主要的自然因素，旱灾给农业带来的风险是不言而喻。“洪灾一条线，旱灾一大片”。旱灾所造成的损失远大于洪涝灾害.这也是不争的事实。随着四川社会经济的快速发展和人口的增长.水资源短缺现象还将日趋严重，必然导致干旱区域的扩大与干旱化程度的进一步加重。干旱化趋势，客观上要求各级政府、社会，各界和农户注重对干旱的预防，实施农业旱灾风险管理，做到早预防、早控制，采取科学手段.将农业旱灾造成的损失减少到最小，促进四川农民增收和全面实现小康社会。

　　三、四川实施农业旱灾管理的现状

　　目前，四川在实施农业灾害管理中采取的是分灾类、分部门、分地区的减灾管理模式。以旱灾管理为例，旱灾管理的目标主要是减灾安民。旱灾管理的组织形式：省市县都有两套组织体系，一是抗旱防汛指挥部。二是救灾办公室。抗旱防汛指挥部由政府主要领导为指挥长，分管领导为副指挥长，由水利、农业、气象、救灾、民政等政府职能部门负责人为成员。旱灾管理的方式主要是利用行政手段，召开各种会议，如实行“五长”会商(省政府副秘书长和农业、林业、水利、气象的厅、局长)制度，研究制定减灾对策措施，宣传号召广大群众抗灾减灾。旱灾管理的内容主要是指挥抗灾、民政救济、农税减免等。

　　为了更有效地抵御旱灾，减轻旱灾对社会经济的影响，各地还建立了市、县、乡(镇)抗旱服务组织，实行公益性和经营性相结合的运作模式，在抗旱工作中发挥了主力军作用。同时，通过各种媒体宣传普及抗旱减灾知识，提高公众防旱意识，增强抗旱减灾能力。

　　四、实施农业旱灾风险管理的对策

　　从经济管理的角度看，对旱灾的管理应该由控制旱灾向灾害管理的理念转变，切实增强系统意识、风险意识和资源意识，建立有效的旱灾风险管理组织体系，综合运用各种措施。

　　1.明确界定农业旱灾风险管理的主体

　　从理论和实践两个角度界定清楚谁是农业旱灾风险管理的主体，有利于明确各自的责任，有效地实施农业旱灾风险管理。长期以来，我国农业干旱风险管理(当然也包括其它灾害的风险管理)的主体基本上只有政府。从抗旱的组织、指挥、救济到灾后重建的物资、资金提供，几乎都由政府承担。而按照责任和利益对等的原则，政府、产业化龙头企业(含协会等合作经济组织)和农民都应当是旱灾风险管理的主体。

　　农业是国民经济的基础产业，而且是弱质产业。从国民经济持续健康发展考虑，从统筹城乡发展和全面建设小康社会的要求来看，政府无疑是农业旱灾风险管理的主要主体，它的作用和功能是其他任何组织不能替代的。首先，政府必须是农业旱灾风险管理的规划、组织和指挥主体。其次，政府是农业旱灾风险监测、预报、预警、评估的主体。三是政府具有的农业保护、政策支持以及执法等功能，是其他任何组织不能替代的。实行联产承包责任以后，千家万户的农民是农业经营的主体，所以，农户是农业旱灾风险管理的当然主体。随着农业产业化的发展，龙头企业以及有关的合作经济组织，与农民和农业利益紧密相连，它们也理应成为农业旱灾风险管理的主体。

　　2.建立旱灾风险研究咨询机构，为旱灾风险管理主体回避旱灾风险提供咨询服务

　　目前，我国还没有专门咨询研究机构从事农业旱灾风险的科学研究，这对旱灾风险的研究和实施旱灾风险管理是极为不利的。政府可以通过科研立项、招标、合同形式，依托大学、科研院所组建旱灾风险研究咨询机构，针对不同区域影响旱灾因子的变化及其变化趋势，对旱灾风险及其管理进行全面系统的研究，定期和不定期地发布旱灾发生时期、发生区域、发生程度、控制措施等方面的信息，并为政府提供旱灾应急预案，以指导农业经营者回避风险。