区域土地整治潜力分析研究 ——以济南先行区为例

　　摘要：土地整治是通过开展农村建设用地整理、土地复垦和土地开发等活动，实现区域耕地增加、粮食产能提升、生态环境改善以及城乡用地空间布局优化等目的，助力新旧动能转换和乡村振兴。 以济南先行区为例，通过分析测算区域内农村建设用地整理潜力、土地复垦潜力和土地开发潜力等，研究区域内新增耕地潜力及分布， 为先行区自行开展耕地占补平衡提供方向，助力先行区经济建设。

　　关键词：农用地整理;土地复垦;土地开发;济南先行区

　　朱传广王磊朱宏雁-《国土与自然资源研究》北大核心2022年1期

　　2019 年中央一号文件明确指出“到 2020 年确保建成 8 亿亩高标准农田，实施区域化整体建设，推进田水林路电综合配套，同步发展高效节水灌溉。 ”《国民经济与社会发展“十三五”规划纲要》提出“十三五” 期间要继续坚持最严格的耕地保护制度，大规模推进农田水利、 土地整治、 中低产田改造和高标准农田建设。《全国国土规划纲要(2016-2030 年)》提出要“推进形成‘四区一带’国土综合整治格局”，切实落实农村地区、重点生态功能区等的国土综合整治。 因此，从中央文件和国家战略规划可以看出， 土地整治作为补充耕地数量、提高耕地质量、保障国家粮食发展安全、改善农村生产生活条件、 乡村振兴和统筹城乡发展等工作的重要抓手，其战略地位愈发重要。

　　1 研究概况 1.1 研究区域

　　济南新旧动能转换先行区，简称济南先行区，总规划面积约 1 030 平方公里，是国家新旧动能转换综合试验区的先行者、先试者和排头兵。 2018 年 1 月 3 日，国务院批复《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》，明确要求济南高水平规划建设新旧动能转换先行区，先行区建设正式进入国家战略。 本次研究区域范围为先行区代管区域， 原济南天桥区大桥街道和原济阳区崔寨街道、孙耿街道和太平街道，总面积约 450 平方公里，共涉及 308 个村居，户籍人口约 23 万人。

　　1.2 土地整治内涵

　　根据《节约集约利用土地规定》，土地整治内涵界定为：“县级以上地方国土资源主管部门会同有关部门，依据土地利用总体规划和土地整治规划，对田、水、路、林、村进行综合治理，对历史遗留的工矿等废弃地进行复垦利用，对城乡低效利用土地进行再开发，提高土地利用效率和效益，促进土地节约集约利用。 ”根据整治对象和内容的不同，土地整治可分为 5 种类型：农用地整治、 农村建设用地整治、 城镇工矿建设用地整治、土地复垦、宜耕未利用土地资源开发。 土地整治项目的建设推动了土地利用结构的优化， 宜农未利用地的开发，耕地质量的提高，粮食产能的增加以及农村社区的发展和农村生产生活方式的改善。

　　1.3 土地整治潜力

　　土地整治潜力是相对于一定土地整治标准而言的潜力， 实质是土地利用潜力， 主要包括农用地整理潜力、农村建设用地整理潜力、城镇工矿建设用地整理潜力、土地复垦潜力和宜耕未利用地开发潜力[1，2]。 土地整治潜力的分析是进行土地整治分区和土地整治规划的基础， 同时也是划定土地整治重点区域和重点项目的依据，可以为开展土地整治活动、实现乡村振兴提供研究基础[3]。 由于先行区范围内建成区面积较少，同时原有开展的农用地整理项目已基本覆盖全区域， 因此本文土地整治潜力分析包括农村建设用地整理潜力、土地复垦潜力和宜耕后备土地资源开发潜力， 不进行农用地整理和城镇工矿建设用地整理潜力分析。

　　2 资料收集 2.1 土地规划数据

　　土地利用规划数据主要是指先行区 2017 年土地利用总体规划调整完善成果，包括规划管制区、规划地类等。

　　2.2 城市规划数据

　　城市规划数据主要是指先行区城市总体规划数据、街区控制性详细规划数据等。

　　2.3 土地利用现状数据

　　土地利用现状数据主要是指先行区 2018 年土地变更调查数据，包括地类图斑、线状地物和零星地物等。

　　2.4 耕地后备资源调查数据

　　耕地后备资源调查数据主要是对各类未利用地和采矿用地等进行综合分析评价，确定适宜复垦为耕地的用地现状数据。

　　2.5 已开展土地整治项目数据

　　主要是 2018 年以前先行区范围内已经立项和验收的农用地整理、农村建设用地整理、土地复垦、土地开发等各类项目数据。

　　2.6 其它数据等

　　其它数据包括区域内耕地坡度、 耕地质量等别、遥感影像图等。

　　3 潜力分析 3.1 农村建设用地整理潜力

　　农村建设用地整理潜力主要分析现状为农村建设用地而在土地规划中为耕地的用地情况[4]。

　　3.1.1 潜力分析思路。 通过提取 2018 年土地利用现状变更调查数据库中村庄数据，并叠加分析土地利用总体规划调整完善数据，将现状为村庄规划为耕地的地块进行提取，作为农村建设用地整理潜力[5]。

　　3.1.2 潜力分析结果。 区域内可开展农村建设用地整理项目 2 748.03 公顷，按照新增耕地率 80%计算[6]，可补充耕地面积 2 198.42 公顷。 其中，太平街道可开展农村建设用地整理项目规模 1 122.35 公顷， 规模最大; 其次是孙耿街道 733.47 公顷， 然后是崔寨街道 493.42 公顷，最少的是大桥街道 398.79 公顷。

　　3.2 土地复垦潜力 3.2.1 潜力分析思路。 土地复垦潜力主要是通过提取 2018 年土地利用现状变更调查数据库中的采矿用地，叠加分析土地利用总体规划调整完善数据，初步筛选出规划为农用地的采矿用地，并通过实地调研，确定需要复垦的土地规模及分布，同时通过上轮规划期间已实施的土地复垦典型项目确定复垦可新增耕地系数，明确本轮规划土地复垦可补充耕地规模。

　　3.2.2 潜力分析结果。 区域内土地复垦项目规模 93.28 公顷，按照新增耕地率 80%计算，可产生耕地指标 74.62 公顷。 其中， 大桥街道土地复垦项目规模最大，面积为 89.36 公顷，其次是孙耿街道 2.13 公顷，崔寨街道规模 1.79 公顷，太平街道规模为 0。

　　3.3 宜耕后备土地资源开发潜力

　　3.3.1 潜力分析思路。 以 2018 年土地变更调查和耕地后备资源调查评价为基础，调查评价荒地、盐碱地、沙地和滩涂等可开发的宜耕后备土地资源规模、分布，依据调查已经实施的典型土地开发项目新增耕地系数确定本轮规划宜耕后备土地资源开发可补充耕地规模。

　　3.3.2 潜力分析结果。 根据耕地后备资源成果以及土地规划情况， 区域内可开展土地开发项目规模 188.95 公顷，按照新增耕地率 80%计算，补充耕地 151.16 公顷。 其中：崔寨街道开发项目规模最大，面积为 77.14 公顷;其次是孙耿街道，规模 55.66 公顷，然后是太平街道 53.36 公顷，最少的是大桥街道 2.79 公顷。

　　4 结论与建议

　　经过对各类土地整治活动进行潜力分析发现，通过开展农村建设用地整理补充耕地潜力最大，可补充耕地面积 2 198.42 公顷，重点集中在太平和孙耿街道;土地复垦潜力主要集中在大桥街道，宜耕后备土地资源开发潜力除大桥街道外其它 3 个街道分布相对平均。

　　综上，对先行区而言，可结合发展规划和村庄拆迁计划， 重点对太平街道和孙耿街道进行农村建设用地整理，在快速实现区域内城市发展过程中，助力乡村振兴发展， 利用整理的城乡建设用地增减挂钩指标完成城市规划中心区域的合理开发， 从而优化区域内建设用地空间布局。同时适时开展土地复垦、宜耕后备土地资源开发等土地整治活动，实现耕地补充，保证区域内耕地保有量不减少， 同时保障土地征收工作中耕地占补平衡。