国家监察体制改革中领导体制的建构与调适

　　摘 要：监察委的组建意在聚合资源、集中力量实现对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖，从而保证国家监察权行使的针对性和有效性。然而，纪委的党内执纪工作却长期以来实行双重领导体制，在实践中甚至偏重本级党委领导，可以预期的是，合署办公在某种程度上会抵消建构中的纪检监察领导体制的实效。为此，加强并深化纪委的垂直领导，形成党内相对独立的监督体系，从而捋顺纪检监察领导体制;同时，纪检监察机关合理安排内设机构，厘定工作机制，以应对纪检监察领导体制中存在的结构性问题。

　　本文源自张正州， 江汉大学学报(社会科学版) 发表时间：2021-07-06

　　关键词：国家监察体制改革;监察委;纪检监察;领导体制

　　一、引言

　　国家监察体制改革后，新组建的监察委作为社会主义国家的专门反腐败工作机构，成为与“一府两院”在权力位阶上并驾齐驱的国家监察机关。监察权在整合行政监察、预防腐败、反贪反渎等项事权之后，成为由国家权力机关派生出的一项全新的国家权力。为了保障监察权运行的相对独立，增进国家监察实效，监察委在业务上主要接受上级监察委的垂直领导。而着眼于提高党内监督与国家监察的互动与协调，发挥纪检监察制度的整体合力，在纪检监察体制建构上继续实行监察委与纪委合署办公，以求生成更为集中也更为有效的权力运行模式。

　　国家监察体制改革遵循一体化的原则整合监督权力，强化监督的职能和效果[1]，实现了从行政主导型权力运行模式向人大主导型权力运行模式的重大转变[2]，有利于从行政监察的 “附属性同体监督”转变为国家监察的“独立性异体监督”[3]。追根溯源，议会主导型专门国家监督机关的设立起始于 1809年《瑞典王国宪法》，目前已成熟定型为议会监察专员制度，其实质是将议会监督权的一部分作为监察权，交由隶属于议会的专门机关来行使，是立法权 “制衡”行政权和司法权的一种辅助性设计，目的是强化议会权力以与日益扩大的行政权形成新的权力结构的均衡[1]。在瑞典，法律赋予了监察专员调查、向有关部门和议会提出建议、向有权力的机关和议会提交报告、提起公诉及其要求有权处理的机关做出纪律处分等权力。与以瑞典为代表的传统监察专员制度不同，比利时联邦监察专员制度提供了一种充分尊重法治、能够弥补正式法律救济机制局限的非裁判主义的救济管道[4]。概而言之，议会监察专员制度是一种新型的法律机制，是对西方传统的三权分立模式的一种创新和改造[5]，其实践所提供的经验在于：由议会设立专门国家监督机关，强化国家监督机关的独立性和权威性，加强监督体系内部整合[2，5，6]，等等。

　　在国家监察体制改革之前，属于行政机关序列的监察部门与作为党委工作部门的纪委在领导体制的规范形态上都表现为“双重领导”①，从实践经验来看，这种“行政监察模式”的领导体制在一定程度上存在权力运转不畅、监督效率不高的问题。而合署办公的制度安排，本身有助于协调党内监督与行政监察，从而增进监督实效，但也从事实上促成了纪检监察领导体制的结构性紧张。监察委组建之后，监察委领导体制呈现为“双重领导，一重监督”②，但理论上监察委在对本级人大负责、受本级人大监督之外，在业务上主要接受上级监察委的垂直领导，本级党委的领导主要通过政治领导与监督、推荐选任干部以及对合署办公的纪委的领导等方式而得以间接实现，因此实际上确立了垂直领导体制。但从纪委与监察委合署办公上看，新的“国家监察模式”的领导体制同样面临纪委的双重领导和监察委的垂直领导之间的结构性问题。为此，如何整合纪检监察体制，对建构中的纪检监察领导体制进行调适，进而厘定合署办公的工作机制，在一定程度上决定了国家监察体制改革的整体成效。

　　二、纪检监察领导体制

　　(一)研究现状

　　纪检监察领导体制不但涉及纪检监察机关与国家权力机关、执政党的外部性关系，更主要体现为纪检监察体制内部的上下级关系，在很大程度上表现为纪检监察制度的核心环节。考察关于纪检监察领导体制的研究，党内监督呈现出党内地位不断提高、独立性不断增强、专业化职业化发展的垂直领导趋势[7]，基于此而提出上级纪委监督考核下级纪委的理论架构[8]，主张推动双重领导体制具体化程序化制度[9];而国家监察则朝着解决在社会主义国家如何通过制度建构实现廉能统一、在保持国家能力的前提下对公权力形成有效约束之问题的方向发展[10]，形成了正确处理监察委与同级党的领导关系、加强上级监察委对下级监察委的领导、推进纪检监察一体进程[11]等建议。党内监督部门与国家监察机关通过合署办公整合为统一的纪检监察体制，但党内监督与国家监察权力来源不同，分属不同的权力监督序列，双方的领导体制必然影响合署办公实效。党内监督与国家监察是互为补充而不是相互替代的关系，合署办公通过二者“有分有合”以实现纪检监察职能的深度融合，在实践中还面临如何划分二者之间的权力界限的问题[12]。

　　合署办公指的是两个或多个机构由于职能相近或者业务联系密切而在一起办理公务的现象。从中国现代国家建设的逻辑上看，协调党政关系是中国国家治理的重要命题，因此，合署办公最主要的表现形式是党政机构的合署办公。党政机构合署办公即“为了解决两个不同性质、职责的机关，但在工作对象、工作内容有一定相似性的党政机构工作关系的问题而采取的一种工作方式”[13]，其典型表现就是纪检监察合署办公。考察关于纪检监察合署办公的研究，在内容与意义上，认为纪检监察合署办公涉及纪检监察系统内部不同政治主体之间以及纪检监察机关与其他权力监督机构之间的互动关系[14]，由于避免了权力运行中的功能冲突和相互推诿现象而有助于形成监督合力，在合理化中国特色权力监督体系、优化监督权配置中的党政关系等方面发挥着重要的作用[13]。在问题与对策上，认为纪检监察合署办公存在如何处理坚持党的领导与保障监察委依法独立行使监察权、如何构建纪法衔接的有效机制等问题，为此，可以将改善党的领导方式与保障监察委依法独立行使监察权统一起来，纪检监察机关内部通过流程再造建立起集体决策等一系列工作机制[12-14]。

　　(二)历史演变

　　纪委是党内监督工作的责任主体，纪委的领导体制在事实上决定着纪委在执政党的各项活动中的地位，规定了纪委同执政党的其他组织或部门之间的职能分工以及权力配置，影响着纪委的运行机制与工作模式[7]。回顾纪委领导体制的历史演变，可以看出，根据不同时期的不同情况与所要面对的主要问题，纪委的领导体制适应性地经历了本级党委领导的单一领导体制和上级纪委与本级党委共同领导的双重领导体制的转变，后者按照演变时序又细分为以本级党委为主、本级党委与上级纪委并重和深化垂直领导的三个发展阶段。

　　中国共产党成立后即根据马克思主义党建理论，特别是有关纪律检查的经典学说的指导，确立纪律检查制度，建立相对独立的纪律检查部门，健全党内监督制度，并因应形势逐步完善纪检工作的领导体制。新中国成立后，中共中央决定设立纪委，直接在各级党委的领导下工作，上下级纪委之间仅保留业务指导关系。“文革”期间，纪检监察制度遭到破坏。1977 年，党的十一大决定恢复设立纪委，规定“各级纪律检查委员会通过本级党的委员会选举产生，并受本级党委的领导”，从而确立了纪委的“单一领导体制”。1980年，中共中央批转中纪委《关于改变省、市、自治区及以下各级党委及纪委领导关系的请示报告》，规定各级纪委接受本级党委和上级纪委的双重领导，但以本级党委领导为主。1982 年，党的十二大对“双重领导体制”规定做了进一步修改，取消了“本级党委发挥关键领导作用”规定，坚持“双重领导”，从而确立了纪委的“双重领导体制”;同时确立了纪检派驻制，规定“党的中央纪律检查委员会根据工作需要，可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或纪律检查员”。面对“双重领导”管得着看不见的问题，又建立向地方和部门派出巡视组的巡视制度。2001 年，十五届六中全会进一步作出纪委对派出机构实行统一管理的决定，将派驻工作由双重领导改为垂直领导。十八届三中全会提出加强上级纪委对监督工作的领导，纪委领导体制开始朝向深化垂直领导发展。

　　作为执政党的党内监督工作的“同胞”，行政监察制度始于中国共产党领导的解放区地方政府[10]。1949年，中国人民政治协商会议通过《中央人民政府组织法》，规定政务院下设人民监察委员会，负责监察政府机关和公务人员是否履行其职责。1954年，第一届全国人大一次会议通过《国务院组织法》，监察部位列国务院部委序列。1957 年整风运动和“反右派斗争”开始后，监察部开始遭受冲击。1959 年第二届全国人大一次会议决定撤销监察部，行政监察体制融合于执政党的党内监督体制。改革开放后，随着执政党的党内监督制度的恢复与发展，行政监察制度也相应地恢复发展起来。1986年第六届全国人大常委会通过《关于设立中华人民共和国监察部的决定》，规定“为了恢复并确立国家行政监察体制，加强国家监察工作，设立中华人民共和国监察部”。监察部负责行政监督，在国务院领导下办公，县级以上的地方各级行政监察部门同时受本级行政首长和上级监察机关的领导。然而，由于没有对党内监督和行政监督范围做出明确清晰界定，纪委和行政监察部门的监督对象和监督范围出现交叉重合，影响了监督实效。1993 年，中央纪委、监察部开始合署办公，实行“一套工作机构、履行党的纪律检查和行政监督两项职能”的体制。随着纪委领导体制发生转变，行政监察的领导体制也相应进行了优化，但合署办公的制度安排难免带来纪检监察领导体制的结构性紧张，从而影响了纪检监察体制的整体监督实效。

　　(三)结构性问题

　　1. 行政监察模式。由于缺乏具体措施以及程序保障等制度设置上的疏阙，无论是纪委还是行政监察部门的“双重领导体制”都没能真正落实，党内监督主要还是以本级党委领导为主，行政监督也存在类似问题。同时，由于诸多深层次掣肘因素的存在，纪检监察体制不同程度地表现出运转不畅、实效不佳等问题。比较典型的情况是，一些地区和部门党委凌驾于纪委之上，纪委唯本级党委主要负责人马首是瞻，造成党内监督“上级太远，本级太难，下级太软”的弊端[15]。更为严重的是，随着经济社会的快速发展，原来的纪检监察体制囊括了党内监督部门、行政监察部门、预防腐败局、人民检察院贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门，整体显得分散庞杂，已不能适应纪检监察形势发展，满足党政监督要求，集中充分发挥监督作用，因而迫切需要改革。

　　面对纪委“双重领导体制”的实践困境，十八届三中全会提出“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导;查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处理和案件查办在向本级党委报告的同时必须向上级纪委报告;各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”。由此不仅落实了双重领导，更强化了垂直监督，将纪委的事权、人权等核心权力实现系统内“上提”，使监督机关的端口不断前移，监督主体实现监督功能的独立性得到增强[15]。十八届六中全会审议通过《中国共产党党内监督条例》，再次深化党内监督体制改革，列出监督权力清单，保证双重领导的落地和垂直领导的实现。而从反腐实践来看，自党的十八大以来，“无禁区、全覆盖、零容忍”成为反腐败斗争的重要原则，持续高效的高压反腐态势在一定程度上遏制了腐败蔓延的趋势，反腐运动取得了阶段性成果，客观上要求建立健全相关制度予以保障和巩固，更加深入的反腐败斗争也需要制度创新予以推进和强化。这样，在腐败得到有效遏制的前提下，进行制度性变革、寻求治本之策、构筑“不能腐”的制度体系成为决策的重点[16]。

　　2. 国家监察模式。监察委的组建意在聚合资源、集中力量实现对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖，从而保证国家监察权行使的针对性和有效性，而监察委的垂直领导体制则力图确保国家监察权行使的相对独立性。监察委与纪委合署办公的具体安排是“一套工作机构、两个机关名称、履行两种职能”，在“两委”完全融合之下，从机构角度看，这个机构既是执政党的纪委，同时又是社会主义国家的监察委;从个体角度看，在该机构中工作的每一个人，自主要负责人开始，都同时拥有了双重身份，既是执政党的纪检干部，同时又是国家监察工作人员。这样来看，能否实现有效监督的全覆盖，不仅取决于国家监察体制的改革，还取决于党内监督体制的改革，以及司法体制的改革，特别是在“两委”合署办公的情况下，国家监察的有效性就必然受到党内监督有效性的制约[17]。然而，纪委的党内执纪工作却长期以来实行双重领导体制，在实践中甚至偏重本级党委领导，可以预期的是，合署办公在某种程度上会抵消建构中的监察委垂直领导体制的实效。

　　党章规定纪委受本级党委和上级纪委的双重领导，但缺乏具体措施和程序保障，使得上级纪委的垂直领导难以落地，以致造成反腐败斗争深入开展的制度性障碍，成为制约纪检工作成效的深层次问题。与此同时，由于双重领导体制的制约、权力运行机制的不完善、工作方式方法不足、监督制度不健全等，纪委对于本级党委权力行使监督也难以实现。为此，在国家监察体制改革之前，深化党内监督工作已经先行展开，主要是“突出主要业务和加强上级纪委对下级纪委的领导”，表现出了在“以双为主”基础上推行“条块分割、以条为主”的纪委双重领导体制改革之走向。[8]然而，本级党委是本级党政工作的领导核心，纪委又不能脱离本级党委的领导，监察委也应该接受本级党委的领导，因此，在纪委的双重领导体制与监察委的垂直领导体制之间存在一定结构性紧张，而在新的纪检监察体制之中如何实现执政党的领导也是一大问题，要求纪检监察领导体制进行相应调适。

　　三、国家监察体制改革中的领导体制建构

　　(一)国家监察体制改革的背景与愿景

　　党内监督体制改革的目的，在于破除反腐败斗争深入开展的体制障碍，解决制约纪检工作成效的深层次问题。[9]而随着党内监督体制改革的深化，为了更有效集中反腐力量，合理配置反腐资源，从而补上原纪检监察体制的疏漏，根除其积弊，国家监察体制改革也开始进入政治议程，强调优化国家监察权力体系，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体制。2016年，北京、山西、浙江开展国家监察体制改革试点工作，设立各级监察委。之后基于试点工作经验，党的十九大决定深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，与同级纪委合署办公，以求实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。2018 年 3 月，全国人大审议通过《宪法修正案》和《监察法》，赋予监察委员会以正式的宪法地位，规定监察委由本级人民代表大会选举产生，并对其负责，接受其监督，与纪委“合署办公”。

　　毫无疑问，国家监察体制改革是近年来政治领域展开的一项重大改革，旨在完善执政党和社会主义国家的监督制度。可以说，国家监察体制改革既重新配置了国家权力，形成新的民主结构，又重构了国家反腐败体制，织就了一张几乎覆盖所有公职人员的大网[18]。就其本质而言，国家监察制度改革是在现有“分散式反腐模式”基础上进行的变革与重组，是“破”与 “立”的有机结合，是执政党通过国家监察委员会预防和惩治腐败乱象、实现形式的创新和国家权力配置的进一步优化。[16]就其目标而言，深化国家监察体制改革的根本目的，是加强执政党对反腐败工作的统一领导，整合反腐败资源力量，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，实现党内监督和国家机关监督、执政党的纪律检查和国家监察有机统一，推进国家治理体系和治理能力现代化[19]。因此，国家监察体制改革试图实现党内监督与国家监察的统一，强调党内监督与国家监察“一体两面”的辩证关系，在实现党内监督全覆盖的同时，建立国家监察机构，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，真正把公权力关进制度笼子，推进中国特色治理体系的形成和完善。概而言之，国家监察体制改革是依规治党与依法治国、党内监督与国家监督、执政党的纪律检查与国家监察有机统一的重大组织和制度创新，是确立中国特色监察体系的创制之举[20]。

　　(二)建构中的纪检监察领导体制

　　监察委的组建是国家监察体制改革的主要内容。首先，整合行政监察，预防腐败和检察院查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等权力新设国家监察权，试图解决行政监察范围过窄、反腐败力量分散等问题，实现由监督“狭义政府”到监督“广义政府”的转变[21]。其次，监察委与本级纪委合署办公，整合双方机构、职能和人员，实行“一套工作机构、履行党的纪律检查和国家监察两项职能”。同时，监察委不设党组，主任、副主任分别由本级纪委书记、副书记兼任。纪检监察机关合署办公，能够有效破解反腐败资源力量分散、体制运行不畅等困境，实现反腐败决策指挥体系、反腐败资源力量和反腐败手段措施更加集中统一，实现党内监督逻辑和国家监督逻辑有效的融合和互补[20]。因此，监察委实质上就是国家反腐败工作专门机构，和执政党的专责纪律检查工作的纪委合署办公，在整体意义上代表执政党和社会主义国家行使监督权力，就其属性而言，不是典型的行政机关、司法机关，而是混合了一定行政、司法性质的政治机关。

　　《监察法》实际上在规范意义上明确了监察委的垂直领导体制。从法理上看，还存在执政党对监察委的间接领导和监督关系，以及人大对其产生的监察委的监督关系。首先，《监察法》明确了监察委与人大的关系：国家监察委由全国人民代表大会产生，对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并接受其监督;县级以上地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受其监督。其次，《监察法》也明确了国家监察体制的基本架构和监察委的领导体制：中华人民共和国监察委员会是最高国家监察机关;省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区设立监察委员会;各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关;国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。最后，《监察法》还明确了监察委员会独立行使监察权的原则：监察机关依法独立行使监察权，任何组织和个人不得拒绝、阻碍或者干涉监察人员依法执行职务，不得对其打击报复;监察机关在工作中需要有关机关和单位协助的，其应当根据监察机关的要求，在职权范围内依法予以协助。

　　概而言之，《宪法修正案》和《监察法》从法律上巩固了国家监察体制改革的成果，在全国范围内确立起国家监察机关的组织体系，形塑出纪检监察体制的基本轮廓。而从实践经验来看，国家监察体制改革的愿景也基本得到实现，不但有利于坚持标本兼治、巩固扩大反腐败斗争成果，而且实现了对公权力监督和反腐败的全覆盖、无死角，推进了执政党对反腐败工作的集中统一领导。另一方面，在规范与实践的双重约束下，纪检监察领导体制仍然处于建构与调适之中，面临具体化、程序化、制度化的问题。

　　四、纪检监察领导体制的调适

　　(一)纪检监察体制的整合

　　追根溯源，国家监察体制改革前的行政监察部门与党内监督部门，在性质、权力来源、功能、对象上都有着明显区别。比如，从功能来看，行政监察的主要职责在于保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能，而党的纪检部门的主要任务则在于维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线方针政策和决议的执行情况、协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作;从对象来看，各级行政监察机关主要负责对本级人民政府各部门及其公务员、本级人民政府各部门任命的其他人员、下一级人民政府及其领导人员实施监察，而党的纪检部门主要对全体党员和党的各级组织实施监督，重要对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人[13]。此外，两者在权力位阶③与领导体制上也有较大差异，加剧了原合署办公的行政监察部门与党内监督部门的整合问题。

　　国家监察体制改革的主要成就在于组建监察委进而完成纪检监察体制的整合。监察委在功能定位上属于国家专门的反腐败机构，在对象指向上实现对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖，在权力位阶上得以与同级纪委实现相对平衡，从而大大扩展了原行政监察部门的权威与职能，为新的纪检监察体制的深度整合带来契机，而合署办公的制度安排则为新的纪检监察体制的深度整合提供了空间。监察委与纪委继续实行合署办公，是对纪检监察机关职能的集群化改革，是将两者各项职能相似的科室和人员在空间上集聚、在履职上耦合，局部实现分工优化、整体实现持续优势的纪检监察组织形式[11]。在职能归总进而分工优化的基础上，可以对纪委与监察委的领导体制做进一步深化整合，完善纪委的“双重领导”体制，加强并深化垂直领导，形成党内相对独立的监督体系，以平衡监察委的垂直领导体制，从而捋顺纪检监察领导体制，生成系统化的纪检监察体制。

　　(二)执政党的领导及其实现

　　中国共产党是社会主义国家各项事业的领导集团，就执政党和国家(以及社会)之间的关系而言，可以简称为“党领导下的国家体制”[17]。无论从实践还是从法理上看，纪检监察机关都应接受执政党的领导和监督，只有在执政党的领导和监督之下，纪检监察工作才能获得合法性和有效性。从实践上看，中国政治体系的特点决定了中国的反腐败体系是以政党为领导的，并以政党为行动中心展开的[22]，反腐取得成效在客观上要求执政党的领导和监督。从法理上看，执政党对监察机关的领导是执政党对人民民主专政国家政权进行领导的组成部分，是监察机关依法独立公正行使监察权的政治保证[11]，监察委作为执政党领导下的反腐败工作机构，理应接受本级党委的领导和监督。然而，纪检监察机关作为专司监督的职能部门，在监督实效的追求下，又需要保持一定独立性。坚持执政党的领导和保障监察委依法独立行使监察权之间的统一体现在：在多重领导体制中监察委的职权独立和人事独立都是相对的，是在改善执政党对监察委的整体事项和宏观方向的政治领导和对监察委组成人员的组织领导的前提下，保障监察委个案处理与内部人事任免的自主性[14]。

　　在合署办公的制度安排下，国家监察的有效性必然受到党内监督有效性的制约。如果说执政党对监察委主要是间接领导，那么，纪检监察领导体制的关键节点就在于纪委如何接受本级党委的直接领导。按照党章规定，纪委是党内监督专责机关，协助本级党委推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作，职责是监督、执纪、问责。基于此，纪委可以按照职能划分接受本级党委领导：属于“监督职责”范围内的事项，应以上级纪委领导为主;属于党风廉政建设和反腐败工作范围内的事项，应以本级党委领导为主。除此之外，上级纪委作为协助党委开展党风廉政建设和反腐败工作的上级机关，其职权不能仅局限于对下级纪委的领导，还应包括对下级党委的党风廉政建设和反腐败工作的指导。因此，在党风廉政建设和反腐败工作方面，不仅是下级纪委应向上级纪委报告工作，下级党委(党组)更应该定期向上级纪委报告工作。[23]这样，纪委接受本级党委领导的问题就可落到实处，相对而言，也便能够确保纪委的垂直领导独立有效。

　　(三)合署办公的工作机制

　　从根本上看，执政党的领导主要是政治领导，在于对政治局面与方向的整体把控，一般通过干部选任得以实现，同时也体现在执政党对国家机关履行职能的监督和指导之上。纪委与监察委合署办公便于同级党委以执政党的纪检机关为中介加强对监察委员会的业务指导和工作监督，也便于在合署办公的制度框架下协调纪委与监察委员会在执政党的统一领导下开展反腐败工作，是将执政党的反腐败意志贯彻落实为国家反腐败机构的反腐败行动的重要举措，有助于提升腐败治理体系的整体效能。具体而言，合署办公通过密切执政党的纪检机关与国家的监察机关的业务联系，加强纪检监察工作人员的相互融合，拉近党内反腐败机构与国家反腐败机构之间的距离，从而打破了执政党和国家的反腐败机构之间的组织界限，整合了原本分散的反腐败力量资源，降低了纪委与监察委之间的协调与沟通成本[24]。

　　纪委与监察委合署办公之后，纪检监察机关履行纪律检查和国家监察职能，为保障纪检监察机关行使职能的统一性与有效性，应按职能分工合理构建内设机构，并建立起内设机构之间相互衔接、有序协调的有机联系。在基本工作机制上，“‘监察委’实行民主集中制，根据 ‘纪委’与‘监察委’合署办公体制，监察委委务会与纪委常委会议合并召开，一般不单独召开。凡属应当由监察委员会讨论和决定的重要事项，必须由集体讨论研究决定”。[25]由此，在纪检监察机关坚持集体决策原则的前提下，按职能分工将纪检监察机关内设机构划分为执纪监督、执纪审查、案件审理、依法调查等明确分工的职能部门，同时根据不同案件的法定程序，构设这些职能部门之间的工作机制。纪检监察机关优化职能分工、合理安排内设机构，通过不同的工作机制分别对接上级纪检监察机关和本级党委，从而激活垂直领导体制，落实纪检监察机关面向本级党委领导的责任事项，解决纪检监察领导体制中存在的结构性问题。

　　五、余论

　　国家监察体制改革是近年来政治领域展开的一项重大改革，其中国家监察机关的新设以及监察权的创制，反映出执政党和社会主义国家优化监督制度体系、完善监督权力结构的愿景与要求。监察委与纪委合署办公既是国家监察体制改革的重要制度安排，又是对原纪检监察合署办公体制的继承与发展，有利于整合监督力量，盘活监督资源，提高监督实效，从而保障和实现执政党对反腐败工作的领导。然而，合署办公的制度安排在很大程度上促成了纪检监察领导体制的结构性紧张，新的纪检监察体制同样面临纪委的双重领导和监察委的垂直领导之间的结构性问题。毋庸讳言，在合署办公下，国家监察的有效性必然受到党内监督有效性的制约。

　　为此，可以对纪委与监察委的领导体制做进一步深化整合，加强并深化纪委的垂直领导，形成党内相对独立的监督体系，同时，明确纪委面向本级党委领导的责任事项，以保障监察委依法独立行使监察权。而在纪检监察实务中，纪检监察机关内设机构之间建立起衔接协调的有机联系，按职能分工健全工作机制，对于激活纪检监察垂直领导体制及化解其中存在的结构性紧张至关重要。此外，纪检监察机关也要积极发挥合署办公优势，统筹协调纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督，生成系统化的纪检监察体制，从而有效贯通党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督，把制度优势更好转化为治理效能。