我国检察民事公益诉讼制度法律监督的理性回归

　　摘要：民事公益诉讼在 2012 年入法，但当时并未明确规定检察机关的起诉权主体地位，主要是因为理论界此前对检察机关提起民事公益诉讼存在较大争议，而且实践探索不够。尽管在 2017 年《民事诉讼法》修订之时将检察民事公益诉讼写入第 55 条，但关于检察民事公益诉讼制度的正当性依据仍争论不休。一项新制度的健康运行与完善需要实践探索，更需要有力的理论支撑，本文围绕我国检察民事公益诉讼制度的宪法定位，通过公共利益代表理论及检察权的属性进行分析阐释，力争平息对该制度的质疑与反对之声，也为制度的未来发展提供一定的智力支持。

　　本文源自河北青年管理干部学院学报 发表时间：2021-03-25《河北青年管理干部学院学报》杂志，双月刊，于1989年经国家新闻出版总署批准正式创刊，由共青团河北省委主管，河北青年管理干部学院主办的学术性刊物，本刊在国内外有广泛的覆盖面，题材新颖，信息量大、时效性强的特点，其中主要栏目有：青少年研究、政治与社会、教育与教学等。

　　关键词：检察民事公益诉讼;法律监督;公共利益代表

　　西方传统的法律原则往往把实体法和权利分为“公”“私”两部分，私权的主体是私人，公权的归属主体是国家。因此，诉讼资格的传统原则把起诉权要么授予那些持有私法权利的私人，要么在公权情形下授予国家本身，国家在特定诉讼中也可以享有起诉资格。民事诉讼的基本原则就是起诉资格排他性地属于私人，这些私人是争议权利的持有人或者其法律代理人，而刑事诉讼往往由检察官垄断了起诉资格。“公”与“私”的二元划分在古罗马时代以及后来的若干时代有其特定的意义和存在价值，但是却造成了个人与国家之间的不当分割，在个人与国家之间还有其他的社会性主体，比如集团、社区、不特定的多数人，他们所享有的权利不具有“私”的性质，更不能划归“公”的范畴，属于一种扩散的利益或者社会性公共利益，这种扩散的利益的一个重要特征是社会性，属于每一个人，但同时又不属于任何人。传统的诉讼资格要求具有实体上的利害关系实际上是对扩散性利益可司法性的否定，已经不能适应时代的需求，更不适应人类的进步及生存需求[1]375。这致使传统的诉讼资格已经变得不再原则和刚性，有了寻求突破的契机，扩散性利益或者社会公共利益也应该与私人权利一样能诉诸法院接近正义，各种各样公益诉讼形态及公益诉讼制度的出现体现了扩散性利益或者社会性公共利益接近司法正义的不同进路。

　　现在越来越多的民主国家都认识到保护公共利益的必要性和重要性，但是每一个国家的公益诉讼制度都与该国特定的政治构造、文化社会背景及法制环境有关。一种深深扎根于某国特殊的政治、法律环境的制度，往往很难嫁接到其他国家。世界范围内存在各种各样的公益诉讼制度形态，比如集团诉讼、集体诉讼、民众诉讼、检察公益诉讼等，这些公益诉讼制度形态是否全部能够在我国找到生存的土壤是值得深思的问题，所以在西方出现了“法律不可转移原则”的言论。例如，集体诉讼在美国发挥了重要作用，是美国的法律天才们最具特色的成就，使接触到美国法律的众多法律专家有一种全新的感觉，但脱离美国特有的环境将集体诉讼移植到欧洲或者其他国家，不进行相当程度的修改是不可能的，必须与美国一样建立很多适合集体诉讼生存的环境才能发挥该制度的功能[1]95。所以，建立公益诉讼制度及对于该制度的定位依赖于一个国家在法律形成过程中关于立法和司法的作用的思考和行为模式[1]97。我国确立了以检察机关为主的公益诉讼模式，是在比较其他国家公益诉讼制度的基础上，结合我国特定的政治结构、法制环境而确立的，所以，我国检察公益诉讼制度的建立有自己的宪法、政治、法制及社会基础。

　　一、检察机关的公共利益属性

　　公共利益是检察机关和检察官活动的基本原则。从比较分析的角度来看，法国作为检察制度产生的母国，检察机关的公共利益属性非常明显，检察官作为国家利益及社会公共利益的代表从刑事诉讼、民事诉讼等不同方面都有所体现。在刑事诉讼中，检察官的角色是代表政府提起公诉，追诉刑事犯罪;在民事诉讼中是国家和社会利益的代表。1804 年的《拿破仑民法典》规定了检察官提起民事诉讼的制度，比如对于尊卑血亲结婚等违反善良风俗或者违反刑事法律规定的婚姻，检察官可以向法院提起婚姻无效的诉讼。1976 年《法国民事诉讼法典》规定，检察机关可以作为主要当事人起诉，或者联合当事人参加起诉，代表其他人;在公法秩序受到损害时，检察官可以为维护公法秩序而提起诉讼等[2]167。从德国、日本等国家的检察制度来看，检察官在民事诉讼中都不同程度地作为国家或社会公共利益的代表提起或参与民事诉讼，其目的在于维护国家的法律统一和社会公共利益，这在相当程度上是移植了法国的检察制度。在英美法系国家，出现了不同形态的检察制度，但是现代检察制度产生、发展的真正脉络起源于法国，并在法国发展成熟，后经德国等欧洲国家传承到世界各国[3]48。我国台湾地区学者黄东熊认为，“除英国因不能摆脱普通法上私人追诉原理支配，而使检察制度之发展受到阻碍，尚不足以称已有检察制度之外，其余各国均在为树立、维持公诉制度之前提下，以法国为范，而建立检察制度。同时，关于检察制度，各国既均取范于法国，故其间则无在自由主义诸国各种法制中所见之两大法系大陆法系与英美法系之对立。”[4]28因此，英美法系国家的检察制度或多或少都有法国检察制度的公益属性烙印，此后出现的不同检察制度形态主要是受各国政治、经济、文化、历史、价值观等不同因素影响的结果，比如英国的总检察长制度，总检察长是国家利益的代表，《英国皇家检察官准则》将公共利益作为总检察长提起诉讼的必要条件，是必须考虑的前提之一。美国检察制度是在英国、法国基础上建立起来的，美国检察官的产生便在于代表政府维护国家公共利益，在各种涉及联邦利益、州利益、公共利益的刑事和民事案件中，检察官都可以以自己的名义提起或者参与诉讼。

　　从世界范围来看，检察制度产生以后，检察官的角色发生了几次变化，从刚开始的“国王代理人”到目前的“公共利益看护人”，早在 19 世纪末，德国法学家萨维尼便指出：“检察官应担当法律守护人之光荣使命，追诉犯法者，保护受压迫者，并援助一切受国家照料之人民。”近代以来，公共利益成为检察机关活动的根本准则，也是检察制度存续的基础，成为检察官职务活动的基本目标。公益原则成为许多国家检察机关奉行的基本原则，也是我国检察机关正确履行法律监督职能的实质根据和标准，构成了检察机关和检察官行使检察权的一项基本原则[5]464。我国检察机关是在借鉴苏联检察制度的模式基础上建立的具有系统独立性的国家机构，且法律监督成为检察机关的宪法定位，法律监督的根本目的在于维护国家法制的统一。法制是国家意志和人民民主专政的体现，维护法制统一从根本上就是实现国家和社会公共利益的“最大公约数”。因此，在我国，维护国家利益和社会公共利益的原则和要求贯穿于各项检察职能，人民群众的根本利益与国家和社会公共利益是一致的，检察机关履行任何检察职能，都是以维护公共利益为出发点和归宿的。

　　公共利益体现了一种价值，国家为此建立了各种法制维护和实现公共利益，以此公共利益成为衡量国家权力行为合法性的重要标准[6]258。检察制度的起源就带有浓厚的公共利益色彩，检察制度的产生和发展都有着统一的动力基石——公共利益，虽然此后世界各国产生了与本国政治、经济和文化相适应的各种制度形态，但检察机关的公共利益属性一直未变，检察制度的基本功能在于维护公共利益，检察官就是社会公共利益的代表。我国检察民事公益诉讼的出发点和根本目的就是维护社会公共利益，是践行检察官的社会公共利益代表理论最直接最有力的检察职能。

　　二、检察民事公益诉讼的法律监督本质

　　检察机关提起民事公益诉讼是体现法律监督宪法定位的重要形式。对于国家的作用在当今社会主要有国家积极作为理论和国家辅助性理论，两种理论都强调国家在实现公共利益方面责无旁贷。检察机关是国家机构的重要组成部分，国家作为理论为检察机关作为社会公共利益的代表并实现社会公共利益带来了理论依据。刘艺认为，我国现行体制具备了促使检察公益诉讼制度的生发条件，检察机关提起公益诉讼，与其法律监督机关的定位密切相关，并从宪法史的角度分析了检察机关法律监督职能一直处在不断发展完善之中，不但包括刑事法律监督，也应当包括民事和行政法律监督，检察公益诉讼制度是对 1954 年宪法确立的法律监督机关职责的回归，是具有中国特色的两益保护机制[7]。因此可以看出，检察民事公益诉讼制度权力基础来源于法律监督，是法律监督的具体内容和表现形式。对此，很多学者也持同样的观点，比如徐全兵认为，检察民事和检察行政公益诉讼制度理论基础不同，但都是检察机关行使法律监督职责的方式[8]。陈瑞华认为，检察机关代表国家和社会公共利益通过行使诉权的方式参与民事与行政诉讼是对传统民事和行政审判监督方式的发展，是实施法律监督的新途径[9]。所以，理论界关于检察公益诉讼制度的权力基础来源于法律监督的宪法定位基本达成共识，但检察公益诉权与法律监督的关系问题、检察民事公益诉讼如何体现法律监督的功能仍是需要探讨的问题。

　　我国现行《宪法》第 134 条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关，《中华人民共和国人民检察院组织法》第 2 条也对检察机关的定位进行了同样的规定，同时规定人民检察院通过行使检察权，追诉犯罪，维护国家安全和社会秩序，维护个人和组织的合法权益，维护国家利益和社会公共利益，保障法律正确实施，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严和权威，保障中国特色社会主义建设的顺利进行。《中华人民共和国人民检察院组织法》第 20 条具体规定了人民检察院的公益诉讼职权。可以看出，宪法和检察院组织法对检察机关的定位仍然是法律监督机关，但有的学者却认为检察机关法律监督的定位易造成误解，不应该再适用“泛法律监督主义”的观点，应该根据检察机关行使的诉讼职能、监督职能和司法审查职能确定符合我国政权组织形式的定位，这种定位就是“检察监督”[9]。虽然关于检察机关的诉讼、监督及审查职能的梳理和“检察监督”的定位具有一定的合理性，也与当下检察机关的实践基本吻合，但从发展的角度来看，“检察监督”的定位有一定的局限性，对检察制度的发展有一定的限制，也不能体现宪法关于检察机关定位的根本属性。法律监督是对检察机关宪法定位的宏观表达，而检察监督是对检察机关具体职权的微观描述，非等同关系，法律监督的范围大于检察监督的范围，两者不宜混为一谈。

　　从法律监督学理论和检察制度的历史沿革来看，检察机关的职能是以行使侦查、追诉以及监督警察、法官为主线发展的，其创制和存在的目的主要是建立守护法律、代表国家统一追诉犯罪以更好地维护社会秩序，使客观的法律意志得到贯彻执行。检察机关从诞生之时起，就享有指挥侦查、提起公诉、监督审判、执行裁判的权限，检察机关实际上处于“法的守护神”地位。检察机关行使的职能不局限于刑事诉讼领域，所以检察机关不是单纯的刑事公诉机关，在民事诉讼中也有权对与公益有关的案件以公益代表人的身份到庭陈述意见，监督审判[3]52。根据我国学者的一般观点，列宁关于社会主义检察制度即法律监督制度的学说是建立和发展中华人民共和国检察制度的理论基础，我国的检察制度从一建立就确定以法律监督为基本职能，并在 1978 年颁布的《中华人民共和国人民检察院组织法》和 1982 年修订的《宪法》中明确规定人民检察院为法律监督机关，依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉等。经历了 40 多年的发展，检察制度成长为极具中国特色的司法制度。我国的检察机关与西方国家的检察机关在法律地位、检察职权等方面均有不同，西方国家“三权分立”的政治体制决定了检察机关不能是独立的司法机关，没有独立的宪法定位，其基本职责是代表国家追诉犯罪，所以往往称之为刑事公诉机关;而我国的检察机关则是在人民代表大会制度下产生的具有独立宪法地位的司法机关，其性质属于国家的法律监督机关，目前已经形成了包括刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼四大检察业务为主的法律监督格局[10]81。公诉权是追究犯罪行为、保障法律实施的一种强制性的法律监督手段，但公诉权不能包括或者等同于法律监督权，法律监督权除了公诉权的内容外，还有侦查监督权、审判监督权、执行监督权等，从监督的范围来看，公诉权只是对实施刑事法律的监督，而法律监督除此之外还包括对其他法律的监督[10]125。因此，现代检察制度创立的初衷不仅仅是追诉犯罪，西方国家将检察机关定位为司法行政机关是在“三权分立”国家结构中的一种无奈选择，从根本上贬低了检察机关的地位，不利于检察功能的发挥和检察制度的发展。追诉犯罪只是检察制度创设的标志，而非检察制度诞生的唯一目的，刑事追诉只是法律监督的一个重要内容。现代检察制度创设的初衷是维护国家法律的统一实施，我国的国家结构克服了“三权分立”的弊端，实行人民代表大会制度，将检察机关定位为国家法律监督机关，专司法律监督职能，维护国家法制统一实施，这是现代检察制度创设目的的真正回归，对于发挥检察制度的价值，促进检察制度发展具有重要意义。

　　三、结语

　　因此，我国检察机关一直是国家设置的专门法律监督机关，是运用国家权力监督纠正违反法律情况的国家行为，是加强国家权力机关监督职能的必要制度安排。尽管宪法将检察机关定位为法律监督机关，但多年来理论界一直对检察机关的定位存有异议，认为“名不副实”，即检察机关的具体职权配置与宪法定位不相符合，检察机关根本不是监督一切法律实施的国家机构。但是宪法将检察机关定位为法律监督机关，必定有其深层次的考量，不但体现了我国权力架构模式与西方“三权分立”的根本不同，也是将检察权上升为独立国家权力体系的政治宣示。因此，可以看出法律监督是一种规范表达，是一个抽象的概念描述，是对检察权在国家宪政框架中的功能定位。从具体的检察权来看，法律监督体现了各项检察职权的共性，也即检察权在我国政治制度下的整体功能抽象表达为法律监督，每一项具体的检察权都体现了法律监督的功能[11]。根据检察机关法律监督的定位和性质，从理论上说，检察机关应当有权对各种法律的实施实行全面监督，但作为国家机关，法律监督的范围应由宪法和法律加以规定[10]266。法律监督既然是一种以国家权力为后盾的国家行为，则监督范围不可能包罗万象，监督对象是严重违反法律的行为和适用法律中的违法行为。同时，法律监督还要受到国家权力分配的严格限制，需要进行法律监督的事项法律会作出明确规定，国家权力机关会予以授权。除此之外，检察机关不能随意行使法律监督权，不能逾越自己的权力范围[12]83。从我国检察机关的职能发展史来看，法律监督的范围在不断变化，在不同时期宪法和法律授权的范围也不同。进入新时代，人民对公平、正义、环境、法治有了新的期许，为了践行以人民为中心的思想，宪法及法律赋予检察机关刑事、民事、行政和公益诉讼四大检察职能，形成了新的法律监督体系。检察公益诉讼制度成为新时代检察机关法律监督的业务增长极，充实了法律监督的范围，丰富了法律监督的手段。

　　检察民事公益诉讼作为检察公益诉讼制度的重要组成部分，来源于法律监督，是法律监督在部分民事法律领域的具体展开。2017 年 6 月全国人大通过修改《民事诉讼法》正式赋予检察机关在生态环境等领域享有民事公益诉权，是一种诉讼式法律监督样态。对于需要追究损害公益民事责任的，检察机关可以督促起诉，也可以支持起诉，必要时可以提起诉讼，还可以对民事公益诉讼活动进行法律监督。因此，检察民事公益诉讼是检察机关履行法律监督职能的一种方式，是法律监督在民事法律领域的具体表现形式。检察机关提起民事公益诉讼的首要目的是代表国家启动民事诉讼程序，通过司法手段强制有关民事责任主体履行法律义务，最终目的在于维护国家和社会公共利益，代表国家对于破坏国家法律所保护的社会关系的行为进行追究，维护民事法律的权威和尊严，保障法律的统一正确实施。所以检察民事公益诉讼制度与法律监督是统一的，检察机关提起民事公益诉讼是法律监督的重要表现形式，体现了法律监督维护国家法制统一的基本功能与价值。