论学区划分的法律性质及程序规制

　　摘要: 从事实维度考察，学区划分作为教育行政部门义务教育招生入学工作中的重要环节，具有独立的公法行为特性。从制度维度分析，学区划分因内容上的结果性、效果上的外部性、对象上的特定性而具有可诉行政行为的法律特性。从价值维度衡量，学区划分不应适用《重大行政决策程序暂行条例》; 听取行政相对人与利害相关方的意见并充分说明行政行为的合法性依据与正当性理由，是学区划分中必须要遵循的正当程序。

　　本文源自周慧蕾， 东南学术 发表时间：2021-07-01

　　关键词: 学区划分; 行政行为; 正当程序

　　一、问题的提出

　　学区一般是指公立中小学校招生或施教区域。所谓学区划分，指我国县级及以上人民政府教育行政部门为了规范义务教育阶段招生入学秩序而依职权划定所属公立中小学校招生区域的行为。《义务教育法》第 12 条规定: “地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”近年来，一些公民依据该条规定提起行政诉讼，质疑当地教育行政部门学区划分的合法性。在这些案件中，学区划分属于何种法律性质、是否为行政诉讼的受案范围，成为司法审查的焦点。有的法院或认为学区划分不是独立行为，或认为是抽象行政行为，从而将学区划分行为排除在行政诉讼的受案范围内; 有的法院则认为是具体行政行为而纳入行政诉讼的受案范围。① 可见，司法实践中对学区划分法律性质的争议，存在两个层面: 第一，学区划分是否属于独立行为; 第二，如果是，那么是抽象行政行为，还是具体行政行为。

　　目前，学界对该问题直接从第二个层面展开讨论。有学者认为，学区划分能够对特定适龄儿童少年产生外部法律效力，属于具体行政行为; ①有的学者则以其所承载的文件形式而主张学区划分是行政规范性文件，对本区域内不特定多数人具有普遍约束力，属于抽象行政行为。② 至于学区划分是否为独立行为，则尚未引起足够的理论关注。“是否为独立行为” 关涉学区划分的事实面向，是分析其法律性质的逻辑起点。若这个问题没有厘清，对学区划分的进一步定性都将建基在一个模糊不清的对象上。这很可能使得学区划分与其他相关行为相混淆，导致争论各方所指并非为同一对象。用具体行政行为与抽象行政行为的分析框架对学区划分进行定性，也需要重新检视。一方面，该分析框架存在基础性缺陷。“何谓具体行政行为? 具体行政行为与抽象行政行为之间的界限是什么? 至今仍然是一个颇有争议的理论与实践问题。”③也正因此，对学区划分的法律性质，无论是持具体行政行为说，还是抽象行政行为说，均有遗憾。另一方面，该分析框架已丧失制度基础。2014 年修正后的《行政诉讼法》删除了“具体行政行为”这一概念。根据现有的制度规定，只要证成学区划分是法律概念上的行政行为，便具有可诉性。学区划分的程序规制也是司法审查中的一个争点。学区划分应遵循怎样的程序规制，显然与学区划分的法律性质有着密不可分的关系。

　　二、事实维度: 学区划分是义务教育招生入学工作中的公法行为

　　为实施义务教育、规范入学秩序，县级以上教育行政部门每年都要开展义务教育招生入学工作。教育行政部门的招生入学工作由一系列行动组成，其中有三项主要内容: 一是确定招生对象的入学条件，比如户籍地要求、出生日期、优待对象等; 二是划定所属公立学校当年招生区域的范围，即学区划分; 三是审查确定申请者的入学资格。2014 年教育部《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》对这三项内容进行了专门规定。

　　学区划分是义务教育阶段的招生入学工作的重要环节。④ 对于学区划分这一部分内容，有的地方将其放在招生入学工作实施意见或办法等文件的正文中公布，有的将其作为附件予以公布，有的将其单独公布。由于学区划分公布方式的差异，特别是将其一并公布在招生工作实施意见的文件中，或作为附件时，有些法院便否认学区划分的独立性。如崔某某等 57 人诉深圳市龙华新区管理委员会案中，法院认为作为附件内容的学区划分，“并不是独立于该通知以外的单独行政行为，无法作为行政诉讼的审查对象”。⑤

　　该案中，法院观点存在认识上的误区，即把形式载体与行政行为完全等同。实践中，形式载体与行政行为很多时候是一致的，如一张行政处罚单相对应一个行政处罚行为; 但也有可能是不一致的，如一张行政处罚单涉及一个主体的两个违法行为的处罚。教育行政部门发布的有关招生工作的通知这类极具综合性的文件，往往会涉及多方面的内容，其中有原则性与政策性的规定，有具体招生办法与流程的规定，还有招生管理组织职责与分工的规定。不能简单地从形式载体上把义务教育招生工作中所涉及的诸多行动归为一个行政行为。换言之，判断是否为单独行政行为，不能仅从形式载体上去认定。

　　需要注意的是，该案中法院所提及的行政行为，是一个包含着具体行政行为和抽象行政行为的广义概念，与修改后《行政诉讼法》中的“行政行为”有别。① 该法院否定学区划分为单独行政行为，实质上是质疑其是否为独立的“公法行为”。②

　　公法行为即是公法意义上的法律行为。“法律行为是行为主体基于一定的效果意思而产生的，发生法律效果的行为。”③公法行为即为行政主体基于一定的效果意思而产生的，发生公法上效果的行为。判断一个行为是否为独立的法律行为( 包括公法行为与私法行为) ，主要从该行为的成立要素上进行认定。“一般的法律行为具备如下要素即被认为成立: 第一，要有特定的主体; 第二，有明确的效果意思，因为法律行为是与追求一定的法律效果相关联的; 第三，意思表示外化，能为一般人理解和把握。”④

　　依这三大成立要素来看，学区划分不管以何种方式发布，都应视为独立的公法行为。首先，学区划分有特定的主体。由于各地公立中小学管理体制存在差异，有的中小学校可能隶属县级教育行政部门管辖，有的则直属市级教育行政部门管辖。学区划分的行政主体一般为县级或市级教育行政部门。学区划分是划定所属公立中小学校招生区域的范围; 所属学校只能按划定区域范围进行招生。可见，学区划分的另一特定主体是公立中小学校。其次，学区划分有明确的效果意思。公法行为有明确的效果意思，主要体现在行政目的上。教育行政部门进行学区划分，其直接目的是解决所属公立中小学学校招生区域的范围问题，规范义务教育招生入学秩序，防止“择校”; ⑤其根本目的则是为了有效落实《义务教育法》第 12 条的规定，保障适龄儿童、少年在户籍所在地免试就近入学的受教育权。从这个角度来看，学区划分也可以理解为县级及以上教育行政部门“根据行政辖区内公立义务教育资源及分布、适龄儿童少年数量及分布、住宅交通状况等因素，按照就近入学原则，为适龄儿童少年划定对口学校的行为”。⑥最后，学区划分有一定的外在表现形式，能为人所理解和把握。上文已言及各地教育行政部门对学区划分的发布方式。虽有差异，但学区划分的内容都以一种可把握与理解的表现形式呈现在公众视野中。

　　三、制度维度: 学区划分是可诉的行政行为

　　( 一) 行政行为的法律内涵

　　目前对学区划分法律性质的思考与定位，基本上都是以司法审查标准为尺度。这种司法中心主义立场契合行政行为的传统理论与我国的制度背景。奥托·迈耶就是在司法裁判为范本的基础提出行政行为这一概念，并希望通过行政行为的司法化实现法治国。⑦“围绕行政行为来构筑司法救济或行政责任，是以德国为代表的大陆法国家的特有观念。就连行政行为的概念、特征与类型，也被赋予了极浓重的诉讼意味。”①我国在行政行为理论本土化过程中存有不少误读，以致至今仍是观点纷呈繁杂，争论不断。② 自 1989 年《行政诉讼法》出台及之后的两次修正，行政行为已然为重要的法律概念，在行政诉讼制度中具有不可替代的工具价值。

　　作为学理概念的行政行为能否成为我国行政法总论的阿基米德支点，也许是个需要重新检讨的主题。③“由于与权利救济紧密相连，行政法学的一项重要任务就是对行政活动进行类型化，区分可诉的行政行为和其他行政活动。”④从司法审查视角出发，立基于行政权的有效监控与公民权利的合理救济的价值立场之上，对行政主体依职权作出的公法行为进行定性，并聚焦于该行为是否属于行政诉讼的受案范围，无疑是一种符合行政行为理论初衷与制度需求的研究路径。因此，作为义务教育招生入学工作中公法行为的学区划分是否为法律制度意义上的可诉行政行为，是一个需要厘定的理论问题。

　　修订后《行政诉讼法》第 2 条规定: “公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”可见，争议行为是否为行政行为构成法院受理起诉的基本条件之一。何谓“行政行为”，法律上并没有进一步予以明确界定。学理上则从“最广义”的行政管理活动说，⑤ 到“最最狭义的”行政决定说，⑥观点纷呈。作为学理概念的行政行为，或许一时难以形成共识。作为具有适用性的法律概念，行政行为的内涵则必须借助法律解释予以明确。

　　法律解释是法律适用中必不可少的内容。2018 年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》( 以下简称《解释》) 是对修订后《行政诉讼法》有关法律规定进行了适用解释。虽然该文本只对“行政行为”的外延采取一种否定式的列举，但对于正确解读行政行为的法律内涵仍有重要帮助。下文将结合该《解释》相关内容对行政行为的法律内涵，展开一种仅限于制度文本意义上的初步探索。

　　从字面意思来看，行政行为就是指行政主体依行政职权而作出的外在行动。作为一种外在行动，行政行为需要仰赖一定外在形式而得以呈现。当然，这种外在形式，既可以是一种过程性的，也可以是结果性的。根据《解释》第 1 条第 2 款第 6 项的规定可知，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，被排除在行政诉讼的受案范围内。由此可见，行政行为不是过程性行为。

　　当然，不是所有实现一定行政目的的结果性行为都是行政行为。根据《解释》第 1 条第 2 款第 5、10 项的规定，行政机关不产生外部法律效力的内部行为和对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，都不在行政行为之列。可见，行政行为不是内部行为和事实行为。

　　同样，也不是所有具有外部法律效果的行为都是行政行为。《行政诉讼法》第 13 条第 2 项将“具有普遍约束力的决定、命令”排除在受案范围内。《解释》第 2 条第 2 款进一步指出 “具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。由此可见，行政行为不是准立法行为。

　　通过上述层级式的否定排除，可以勾勒出行政行为的三个基本特征: 一是内容的结果性，二是效果的外部性，三是对象的特定性。概而言之，行政行为是指行政主体依据行政职权作出的针对特定对象，产生外部法律效果，具有内容结果性的行为。

　　( 二) 学区划分符合行政行为的基本特征

　　学区划分是教育行政部门依法定职权作出的具有外部效果的结果性行为。“行政之行为形式理论乃基于法概念操作技术之方便性，就行政机关为达成一定行政目的或任务所实施之各种活动中，选定某一特定时点之行为，作为控制行政活动适法性控制之目的。”①过程性行为与结果性行为是基于特定时点选择下的区分。这种特定时点行为的选择，即所谓结果性行为，是对具有整体性的行政过程进行人为隔断，从而实现对行政权的阶段性监控和公民权利的及时性救济。特定时点行为的选择是有讲究的。“无论是行政决定、行政立法还是行政规划，指向的都是一个固定节点，即最终呈现出法律效果的那个行为。例如，授予营业许可是一个行政决定，但申请许可时的材料提交、补充、审查、内部会议传达等都不是行政决定( 过程行为或内部行为) ; 颁布的某条例是行政立法，而条例公布前的咨询论证、征求意见、会议表决等都不属于行政立法。”②一般而言，特定时点行为的选择应符合以下三个基本要求。首先，该时点的行为，就所要达致的具体行政目的而言已完成; 其次，该时点的行为已以固定的承载形式呈现; 最后，该时点的行为具有外部效果。学区划分作为义务教育招生入学工作中的结果性行为，是符合特定时点行为的这三个选择要点。首先，就教育行政部门确定所属公立中小学招生区域的范围的行政目的而言，学区划分已完成。其次，学区划分的内容由教育行政部门以文件或文件附件等具有固定的承载形式得以呈现。最后，学区划分经正式发布后，就具有外部法律效果，会对所属公立中小学校招生、儿童入学有直接影响。

　　学区划分所针对的对象具有特定性。不少法院以学区划分所针对的对象具有不特定性为由而否定其可诉性。之所以会存在这种认识上的误区，很大原因是没有完全厘清学区划分的行政法律关系。在学区划分行政法律关系上，教育行政部门作为行政主体是有共识的，但谁是该行为的行政相对人和利害关系人，则有分歧。有的法院认为，适龄儿童是该行为的行政相对人，③有的法院则认为适龄儿童( 指年满六周岁，属于当年招生对象) 与非适龄儿童 ( 指未满六周岁，不属于当年招生对象) 都是该行为的利害关系人。④

　　法院对学区划分行政相对人与利害关系人的认定值得商榷。首先，适龄儿童不是该行为的行政相对人。一般来说，行政相对人是行政行为的对象或“受领人”，其权利义务受该行政行为的决定。⑤ 实际上，可诉的行政行为具有对象上的特定性，具体指的就是其行政相对人的特定性。学区划分实际就是教育行政部门划定所属公立中小学校招生范围的区域，而每所学校也只能在划定的区域内进行招生。可见，学区划分所针对的是特定的公立中小学校。换言之，特定的公立中小学校才是学区划分的行政相对人。其次，适龄儿童是该行为的利害关系人。适龄儿童虽不是该行政行为的相对人，但其权利义务( 比如有权上哪所学校或有义务到哪所学校报到，最终涉及就近入学、教育平等权的实现等) 会受到该行政行为的直接影响。最后，非适龄儿童不是该行为的利害关系人。非适龄儿童与学区划分并不具有公法上的利害关系。学区划分虽具有稳定性，但毕竟是每年重新作出的，与其发生公法利害关系只能是适龄儿童。

　　综上，学区划分具有内容上的结果性、效果上的外部性和对象上的特定性，是可诉行政行为，其行政相对人或利害关系人具有原告资格，可以提起行政诉讼。

　　四、价值维度: 学区划分应当遵守正当程序

　　( 一) 学区划分的程序争议

　　法律对学区划分的程序未作明确规定。教育部、各省教育厅在有关文件中规定，学区划分要广泛听取群众意见，完善利益相关方参与机制。① 至于具体如何操作，如何界定“广泛听取意见”，如何确定“利益相关方”等内容，并没有进一步的说明。教育行政部门在学区划分时到底应遵循怎样的行政程序，便成了案件诉讼中的一个争议焦点。

　　在顾某诉南京市建邺区教育局( 2014) 案中，顾某就对建邺区教育局的学区划分程序提出质疑。顾某户籍所在地的吉庆家园附近有两所小学，一所是距离 0. 33 公里的新城小学北校区，另一所是需要穿过 8 条马路，过 8 个红绿灯，距离 1. 29 公里的南湖三小。吉庆家园的学区为南湖三小。② 顾某不仅质疑建邺区教育局将吉庆家园划入南湖三小而不是新城小学北校区的行为，违反了《义务教育法》中就近入学的法律规定，而且认为建邺区教育局没有通知吉庆家园业主参加意见征求的座谈会，违反了其招生工作文件中所规定的“广泛听取意见”的程序要求。③ 类似的质疑，在林某某等诉温州市教育局一案( 2017) 中再度被提出。林某某等原告是居住在上田小区的小升初适龄儿童。在上田小区附近有两所中学，一所是第十九中学，与上田小区相距约 2200 米，步行时间约 32 分钟，途中经过四个红绿灯; 另一所是温州市第二十七中学，相距约 968 米，步行时间约 14 分钟，途中经过两个红绿灯。温州市教育局将上田小区划入了温州市第十九中学施教区。为此，林某某等认为温州市教育局未听取上田小区业主意见，违反了《浙江省重大行政决策程序规定》的相关规定。④

　　经比较发现，两案原告实质上都诉诸“广泛听取意见”这一要求，认为自己是“利害相关方”，应是“广泛听取意见”中的被听取方。法院的立场则有差异。在顾某案中，法院是认同 “广泛听取意见”作为学区划分的基本程序要求，不过认为听取哪些主体的意见则属于教育行政部门的裁量空间。① 在林某某等案中，法院不仅否定学区划分应遵循《浙江省重大行政决策程序规定》，而且不认同“广泛听取意见”是学区划分的基本程序要求。②

　　( 二) 效率与公正的价值衡量: 学区划分不应适用《重大行政决策程序暂行条例》

　　程序控制是现代行政法治的基本要求。“政府无论是行使法定权限，还是行使自由裁量权，都必须遵守公开、公正、公平的行政程序。”③但行政程序不仅要注重公正，也要考虑效率。 “一般来说，程序的对抗性与它的过程公正性是成正比的，但与它的效率成反比。为兼顾行政效率，行政程序不可能具有诉讼程序那么高的对抗性，即使行政行为涉及人身自由及重大财产权时也是如此。”④行政行为的程序选择，应当在公正与效率两种价值间寻求适当平衡。

　　2019 年 5 月 8 日国务院颁布的行政法规《重大行政决策程序暂行条例》( 以下简称《暂行条例》) ，对县级以上地方人民政府重大行政决策程序进行了规定。有学者主张学区划分程序应遵循《暂行条例》的规定，“因为学区划分影响适龄儿童少年享有义务教育资源机会平等权，县级教育行政部门实施的学区划分行为属于《重大行政决策程序暂行条例》第 3 条第 5 项列举的‘涉及社会公众切身利益的其他重大事项’的范畴。”⑤在上文提及的林某某案中，原告也有类似的主张，而法院予以否定但没有详加论证。

　　学区划分的程序是否应该遵循《暂行条例》，关键取决于学区划分是否属于“重大行政决策”。学区划分是否属于“重大行政决策”，首先需要明确这是不是个真问题。从法概念的角度来看，“重大行政决策”是个不确定性概念，而且“存在天生的概念缺陷”。⑥ 应如何界定“重大行政决策”在行政法学概念体系中的位置，以及与行政行为这一概念的关系，理论上仍有探讨的空间。从《暂行条例》第 3 条第 1 款所列举的五项“重大行政决策”事项范畴来看，“重大行政决策”涉及有关的行政措施、行政规范、行政决定等各类行政行为。若仅从概念的关联性而言，作为行政行为的学区划分是否属于“重大行政决策”，是一个在逻辑上成立的真问题，而非伪问题。

　　学区划分是否属于“重大行政决策”，接着就是个法解释学上的问题。由此该问题具体转化为: 学区划分是否属于《暂行条例》第 3 条第 1 款第 5 项列举的“涉及社会公众切身利益的其他重大事项”。答案的关键是如何理解“社会公众切身利益”和“重大事项”。这些措辞同样具有很强的不确定性。学区划分会直接影响到适龄儿童、少年就近入学，间接影响其教育平等权的实现，最终关涉教育公平。关涉教育公平的事项，则不能不说是与“社会公众切身利益相关”的“重大事项”。可能有人也会反驳，认为学区划分主要是为了确定所属公立中小学校招生区域的范围，只是义务教育招生入学工作中一个环节，将其视为“重大事项”并不妥。若仅从法规范解释来看，该问题并非存在唯一答案。

　　学区划分是否属于“重大行政决策”，最终是一个关涉价值衡量的问题。为了提高行政决策的科学性，保证行政决策的合法性，《暂行条例》采用行政过程控制论，从决策启动到决策决定与执行，规定严苛的程序要求，包括公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查等。遵循这些程序会提高行政公正，但也会减损行政效率。具体哪些事项应纳入“重大行政决策”范畴，是一个必须要慎重对待的问题。也正因此，《暂行条例》第 3 条第 3 款规定了目录制度，要求“决策机关根据本条第一款的规定，结合职责权限和本地实际，确定决策事项目录、标准，经同级党委同意后向社会公布，并根据实际情况调整。”

　　学区划分作为义务教育招生入学工作中的一个环节，每年都需要结合所辖区域的学校布局、适龄儿童数量和分布的变化等进行调整和公布。换言之，这是一个每年都需要进行的常规性行政决策。如果按照重大行政决策程序进行，客观上会造成重复性的人力物力资源上的浪费，这不仅不经济，而且会大大降低行政效率。也许正是基于这种考量，实践中至今尚未有地方政府将学区划分列为重大行政决策事项的。概而言之，依公平与效率的价值衡量与选择，学区划分不属于“重大行政决策”，其程序不应适用《暂行条例》。

　　( 三) 学区划分的正当程序: 听取意见与充分说理

　　学区划分没有必要遵照《暂行条例》，但为了防范行政权力的恣意，仍应遵循适当而必要的程序。法律上对学区划分的程序未作明确规定，这并非意味着其没有强制性的程序要求。 “在没有法定程序的情况下，行政机关行使行政权必须遵守一种最低限度的程序正义要求，即正当程序。”①正当程序就是学区划分必须要遵循的最低限度的程序要求。其中，听取意见和说明理由是正当程序的两项基本要求。

　　从正当程序原则出发，教育行政部门在作出学区划分这一行政行为前，应当要听取意见。教育部和各省教育厅的“广泛听取意见”这一工作规定实际上蕴含着这一正当程序要求。上文提及的林某某案中，法院否认“广泛听取意见”是学区划分的强制性要求，进而认为教育行政部门违反此规定并不会导致行为违法。这一观点明显欠妥。行政机关在作出行政行为之前，必须要遵循“听取意见”这一程序要求，否则因违反正当程序而不具有合法性。

　　首先，应当听取作为学区划分行政相对人的公立中小学校的意见。依据《教育法》第 28 条第 3 项规定，招收学生是学校依法行使的权利。公立中小学校在管理体制上虽隶属于教育行政部门，但其仍是具有独立法人地位的法律主体。学区划分划定学校招生区域的范围，对学校所依法行使的招生权利产生直接影响。教育行政部门在作出学区划分之前，应当听取所属公立中小学校的意见。

　　其次，应当听取学区划分利害相关方的意见。听取利害相关方的意见已成实践共识。问题在于如何认定利害相关方。不管是顾某案，还是林某某案，原告都认为相关学校距离自己最近，属于利害相关方; 被告则认为原告所在的小区实际并未被划入相关学校的招生区域，并不是该学区划分的利害相关方; 而法院则强调利害相关方的认定属于教育行政部门的自由裁量范围。听取利害相关方的意见，目的就是为了防止行政裁量权的恣意。如果将利害相关方的认定归结为教育行政部门的自由裁量范围，实质上消解了这一程序的基本功能。利害相关方的认定，必须要有一个相对确定的裁量标准。由于学区划分对适龄儿童、少年的 “就近入学”有着直接而实质的影响，利害相关方与学区划分之间的利害相关性，主要涉及 “就近入学”的实现问题。

　　“就近入学”的法律规定主要是为了方便学生安全上学。原国家教育委员会在 1987 年发布的《关于制定义务教育办学条件标准、义务教育实施步骤和规划统计指标问题的几点意见》中明确规定: “学生居住地与学校距离原则上应在 3 公里以内。”根据该规定，“就近入学”的最大范围是学校3 公里以内。换言之，只要居住在距离学校3 公里辐射圈内的适龄儿童、少年，都与对该校的学区划分存在预期上的利害相关性，应当纳入学区划分利害相关方的范围。教育行政部门在作出学区划分之前，应当听取这些利害相关方代表意见。有可能因学校布局与招生规模、适龄儿童数量和分布等所限，最终有些预期上的利害相关方并未划入该校招生区域，但不能倒果为因，以事后未能划入招生区域为由，而否定他们之前所具有的利害相关性。

　　最后，鼓励广泛听取其他社会主体意见。学区划分关涉社会民生、教育公平，日益受到关注。教育行政部门应积极创造条件，广泛听取学者专家、人大代表、政协委员、热心市民等社会各界意见，提高学区划分的科学性和公正性。根据学区划分的法律性质，行政相对人和利害相关方发表意见的程序性权利是不容剥夺的。其他社会主体发表意见属于公众参与范畴，并非强制性程序要求。

　　根据正当程序原则，教育行政部门在作出学区划分行政行为时，应当充分说理。因关涉自身利益，加之信息不全面，行政相对人和利害相关方所提意见难免主观或偏狭。学区划分作为义务教育招生入学工作中的一个重要环节，它往往需要结合学校布局和招生规模、适龄儿童少年数量与分布等因素进行整体考量。在学区划分时，行政相对人和利害相关方的意见不一定会被采纳。但是，教育行政部门在公布学区划分结果时，应当同时予以充分说明行政行为的合法性依据与正当性理由。

　　利害相关方针对教育行政部门作出舍近取远的学区划分时，会对该行政行为提出合法性与正当性的质疑，认为其违反了《义务教育法》第 12 条的“就近入学”原则。何谓“就近入学”，法律上没有明示。根据司法解读与相关制度规定来看，“就近入学”并不意味着直线距离最近入学，在距离上一般指 3 公里以内。若 3 公里内有两所以上( 包括两所) 学校，在交叉区域，笔者认为应采用比较规则，即交叉区域内的适龄儿童少年，按各居住地与各学校距离数值进行互相比较后，以相对意义上的最近入学为基本原则; 若确因适龄儿童分布不均、学校接纳容量有限、道路或街区状况不规则等客观因素所限，学区划分可以突破最近入学规则，舍近取远。在这种特殊情况下，为了有效监控行政裁量权，保障学区划分的公正性与可接受度，教育行政部门在公布学区划分决定时，应以文字方式加以充分说明，并提供相关文献资料、详实数据等佐证。