经济师论文发表当下地方政府融资债务的管理制度

　　地方政府投融资平台对促进地方基础设施建设、改善人居环境及经济增长有着巨大推动作用,但同时也存在负债规模增长过快、融资模式单一、资产经营水平不高、偿债机制及风险控制机制不健全等问题。

　　《上海市经济管理干部学院学报》(双月刊)2003年创刊。是上海市经济管理干部学院主办的哲学、社会科学类综合性学术理论刊物，国内外公开发行。本刊坚持为社会主义服务的方向，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论为指导，贯彻“百花齐放、百家争鸣”和“古为今用、洋为中用”的方针。

　　一、引言

　　20世纪80年代末以来,随着我国经济的快速发展,举办各项事业的巨大资金需求与地方财力之间的矛盾日益突显,而我国《预算法》规定地方政府不具备举债权。基于双方面的压力,地方政府通过成立政府投融资平台来缓解政府投资缺口。地方政府投融资平台的大肆举债始于2008年的国际金融危机,为应对此危机,国家出台了4万亿元的投资计划,积极的财政政策和宽松的货币政策给予了地方投融资平台千载难逢的发展机会。2010年6月,中央政府提出要加强地方政府投融资平台公司管理,清理规范地方已经设立的投融资平台公司,对于融资平台公司贷款,银行业金融机构按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理,及时采取补救措施,保证信贷资产安全。2012年3月,中国银监会对平台贷款风险监管提出新要求,银行要按照“保在建、压重建、控新建”的要求,有效防范平台公司贷款风险。

　　二、地方政府融资平台概况

　　地方政府投融资平台是指由地方政府发起设立,通过划拨土地、股权、规费、债券、税费返还等资产,组建一个资产和现金流均可达到融资标准的地方国有企业或企业集团,必要时辅以地方财政的变相担保或由地方政府作出承诺,以实现平台的对外融资,并将资金主要投入市政基础设施建设及公用事业等领域。投融资平台包括各类综合性投资公司,如建设投资公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等以及行业性投资公司,如交通投资公司等。

　　我国地方政府融资平台公司的融资来源主要有三种:第一,债务性融资,主要有商业银行贷款、政策性银行贷款、银团贷款、国际金融机构及外国政府贷款、发行企业债券、债权融资计划和中期票据等。第二,权益性融资,主要有股票市场融资、公私合营融资及资产证券化融资。目前由于国内资本市场发展尚不完善,对依靠资本市场进行权益性融资运用得较少。第三,通过设计信托产品、设立产业基金和融资租赁等方式向市场直接融资。

　　截至2010年底,我国的地方政府债务总额达10.7万亿元,政府融资平台贷款14.376万亿元,在人民币各项贷款中占比不足30%。全国共有地方政府融资平台1万余家,其中县级(含县级市)平台约占70%,部分平台运作机制不健全,可持续发展能力不足,约1734家融资平台公司出现亏损现象。

　　地方政府融资平台融资至今热度不减。截至2012年3月31日,国内共有399家地方政府融资平台公开发行过企业债,累计融资6712.5亿元,创历史新高。目前各级政府投融资平台流动风险水平各不相同,安全系数最高的是地市级投融资平台,省级投融资平台则整体风险较高,部分平台短期内偿债压力较大。各级地方政府投融资平台的流动比率远远高于速动比率,说明地方政府投融资平台大部分流动资产主要是周转较慢的存货。2012年,国内银行获准对地方政府贷款(或地方政府融资平台贷款)进行滚转,将到期日延后四年,以此来化解当前地方融资平台巨大的还款压力。

　　三、地方政府融资平台债务风险

　　地方政府投融资平台对促进地方基础设施建设、改善人居环境及经济增长有着巨大推动作用,但同时也存在负债规模增长过快、融资模式单一、资产经营水平不高、偿债机制及风险控制机制不健全等问题。随着监管部门一年多来的大力整顿,地方融资平台融资规模信贷扩张的势头得到有效遏制,其潜在的风险也在逐渐释放。

　　首先,平台贷款风险在很大程度上与地方经济发展水平有关。在经济发达的沿海地区,其政府财政实力较强且平台贷款的信贷风险低,对于这些地方平台贷款,只要采取适当管理措施就会规避风险。但是对于偏远或落后不发达地区来说,仅通过信用风险管理则无法化解风险,因为,对于这些地方政府来说,其平台不仅没有能力归还贷款,一些地方在贷款时就不打算归还贷款。

　　其次,平台贷款的风险在很大程度上与当前国内混乱的土地制度有关。因为,地方政府融资平台的核心是国家土地资源的资本化。我国实施的土地国家所有制与集体所有制,前者出于公共利益可征用并可进行交易,后者则只能持有不可交易。地方政府就是利用国家土地可交易性质,把土地全民所有权转化为地方政府的土地所有权。通过土地的资本化则使低成本获得的土地转变为地方政府增加财政收入的工具或政府官员寻租空间。当前土地制度若不进行重大改革,会使无本生利的土地资本化过程继续下去。此外,平台贷款的风险高低在很大程度上取决于当前住房价格的周期性。

　　四、加强地方政府融资平台风险控制的应对策略

　　(一)地方政府管理角度

　　中央政府应对当前地方政府融资平台贷款进行彻底的清查与归类。并在此基础上,对经济发展程度不同的地方采取不同的政策,通过财政转移支付的方式进行管理。

　　应对地方政府和投融平台公司的举债行为进行总体规划,科学设计投融资平台公司的举债方式、品种、年限和回报方式。此外,可建立一家大型的政策银行以专门处理地方政府融资平台贷款,将大量地方政府融资平台贷款转移至一家大型政策银行或地方政府融资平台解决机构,使贷款能够得到有效监管。同时,从全口径的角度对地方政府的债务进行界定和分类,加强债务考核与管理,提高平台公司举债的控制能力,促使其适度举债。

　　(二)平台公司管理角度

　　要完善企业法人治理结构,建立健全现代企业管理制度,引进市场化的管理人才。同时充实平台公司,将经营性国有资产注入平台公司,充实信用资本,提高平台公司投融资能力。

　　(三)融资产品角度

　　市场具有风险预警功能,应推动平台公司融资的市场化建设。通过市场证券化形式筹资建设的项目具有较高的透明度以及相对严格的自我约束,项目投融资行为更为规范科学。因此,市场化融资产品的创新、资产证券化能够有效地引进市场约束,提高地方政府融资平台产品的抗风险能力。