基于制度框架创新解决城乡二元结构问题的对策

        关键词：城乡二元结构   工业化   城镇化   制度   机制
        内容摘要：从现代化的角度看，新中国成立以后为实现国家工业化的战略目标而建立的一系列城乡有别的制度及其运作机制激化了我国城乡二元差距，并逐步形成一种刚性的社会结构。改革开放以后，由于制度与体制及其运作机制的肇因，城镇化与工业化在解决城乡二元结构中的作用并不显著，反而在某种程度上强化了城乡二元差距。要从根本上解决该问题，就需要在制度框架及其运作机制上予以创新。
        新中国成立后我国城乡二元结构进一步激化的制度因素
       
        1949年中华人民共和国成立以后，赶超型的现代化是当时的主流思想。为实现赶超目标，积极发展重工业成为相当长时间内的国家发展战略。当时中央最高领导人认为，“发展重工业可以有两种办法，一种是少发展一些农业轻工业，一种是多发展一些农业轻工业”。相较而言，“后一种办法会使重工业发展得多些和快些，而且由于保障了人民生活的需要，会使它发展的基础更加稳固”（毛泽东选集，1977）。应该说，这种认识是切合经济社会发展规律的。但是，我国的现代化战略部署并没有按照这一思想演进，“重城轻乡”、“重工轻农”的路径选择深刻地影响我国此后的现代化进程。实行重工业超前发展战略，必然要求各项经济政策向现代城市工业部门集中，使得各种社会资源、资金和其他物质在政府的指令计划下纷纷流向城市，向城市聚集。这就需要建立起城乡有别的体制及其相关制度来保障这一战略的实现。
        从当时的历史来看，一是1953年开始实行对农产品的统购统销制度，以便积累工业建设与发展所需的资金。据统计，从开始实行该制度到1985年取消期间，国家通过工农业产品价格剪刀差无偿从农民手里转移6000-8000亿资金（刘荣刚，2009）。这种工业资金积累方式与经济发展模式在事实上是以牺牲农业发展、农村进步和农民权利为代价的。在重工轻农的工业化赶超战略下，我国经济呈现出反差较为鲜明的城乡二元结构特征，农业长时间地为工业发展提供积累，造成了极度失衡的城乡关系（孙久文，2010）。二是为保障城市居民就业和把农村居民限制在农村，我国逐渐形成了人民公社制度与户籍制度。尤其是1958年的《中华人民共和国户口登记条例》和1977年的《公安部关于处理户口迁移的规定》，使全体公民被人为地划分为不可逾越的“农业户口”和“非农业户口”。三是与户籍制度匹配的社会管理制度相应而生，如劳动就业制度、教育投入制度、社会福利与保障制度、医疗卫生制度、食品供给制度等，使城市与乡村处于制度性隔绝状态。
        由此，国家以正式制度的形式自上而下地建立起了城乡分割的二元结构制度框架，确立了农业服从工业、农村服从城市的社会资源分配机制，从而进一步激化了城乡二元差距。这种激化的弊端在于，它是以正式的国家制度与国家意志建立起来的，是以一种体制的方式出现的，因而使城乡二元结构具有较强的制度体系性。正如回良玉（2010）指出的：从制度惯性看，城乡二元体制延续时间长、积弊程度深，多重矛盾交织、多方利益纠结，有些方面改不动，有些改革难落实，传统体制仍然在许多方面、以多种方式顽固地发挥作用。回过头来看，这也验证了毛泽东同志的预言——前一种办法“几十年后算总账是划不来的”。
       
        改革开放以来我国城乡二元结构出现固化趋势的制度因素
       
        改革开放以后中央开始推动农村改革，农村经济社会获得了较大发展，到1985年时，城乡人均收入比值缩小到      1.86:1（739.1/397.6）。但是，城乡二元差距缩小的势头很快受到来自制度与体制上的多重制约，以致于它成为改革开放以来的历史最好比值。
        一是在现代化发展战略选择上，工业化与城市化依然重于农业农村的现代化。1986年以后我国改革重点开始转向城市，国家经济社会发展的政策重点自然也随之调向城市，城市的发展又开始超越农村。2000年中央确立了“积极稳妥地推进城市化”的指导思想，2002年又提出了走新型工业化道路的战略，极大地推动了我国的城镇化和工业化。尽管中央也比较重视农业农村的发展，但在客观上仍然延续了此前的工业优先与城市优先的现代化发展模式，以致建立在这基础上的制度框架及其运作机制不利于农村农业的发展，从而导致农村长期落后于城市的发展。
        二是统购统销作为一项制度虽然被取消了，但工农业产品之间的“剪刀差”运作机制仍然存在。根据调查统计，1978-1986年间国家通过剪刀差从农业剩余中年均剪去700亿，1987年至20世纪90年代中前期每年剪去上千亿元。从现实来看，以钢铁、食盐、药品这三种工业品与粮食、油菜、猪肉三种农产品的价值与价格相比较，工业品的价格高于其价值的60%-200%；而农产品的价格低于其价值的50%-73%。而粮食领域中“新剪刀差”现象又主要表现在，一是农资与粮食的价格差越拉越大，二是农民外出打工的收入与在家种粮的收入差距愈拉愈大。工农业产品比价的不合理与工农就业比较利益的巨大差距，已经成为阻碍我国数亿农民收入水平提高的主要因素之一。因而2006年废止农业税后，城乡人均收入差距并没有因此出现逆转趋势。三是国家税收、金融、财政等制度及其运作机制使农村资金大量流向城市。从统计数据来看，在1998-2006年间，通过财税系统内的农业税收和乡镇企业税收，农村净流出资金共计18748亿元，通过金融系统内的农村存款贷款之间的差额共计净流出62407亿元。同时，1978年以来中央财政虽然在支农支出上的总额在增加，但与财政支出的增长速度相比，支农支出总额所占的比例整体上在下降。因此，城乡居民收入差距拉大的一个主要原因是从农村转移的资金太多，包括通过工农业产品价格剪刀差的转移、预算转移、诱发的资金外流、对农业投入的减少、扶贫资金的转移及农村居民其他资金的转移。这种资金转移还包括高等教育收费、农村耕地占地补偿的缺失以及农村大额医疗费用支出等方式，这都在一定程度上激化了改革开放以来的城乡二元结构。
        四是现行的城镇化政策与土地征用制度及其运作机制也在激化城乡二元差距。从城镇化相关的制度安排及其运作机制来看，土地的城镇化快于人口的城镇化，导致了失地农民群体的数量迅速扩大，加剧了农村资源向城镇的流动。但在这种城镇化模式中，获利的仍然是城市及其政府，而不是农村与农民。从全国范围内来看，“十一五”期间，全国共批准新增建设用地3300多万亩，土地出让收入7万多亿元。这一方面使城市获得大量的土地出让金可以将其大部分用于城市社会经济建设，而另一方面却使失地农民并未获得充分的利益保障。对此，国土资源部认为，城市发展对土地的依赖有增无减，利益分配不合理，社会矛盾突出，土地出让制度亟待进一步改革完善。
        五是在宏观层面上国家并未改变城乡二元结构的体制。因为尽管实行了农村家庭承包制，这只是否定了城乡二元体制的一种极端的组织形式——人民公社制度，并没有改变城乡二元体制继续存在的事实（厉以宁，2008）。因此，在宏观层面上城市的大工业生产方式与农村的小农生产方式依然并存。这样，一方面在市场经济的规律下农村资金自然会快速流向城市，另一方面体制的隔绝又在阻碍城市资源向农村流动。同时，行政体制上的扭曲变异、信息失真、截留挪用，导致支农资金层层流失，也在无形之中加剧了农村的相对贫困化趋势。如果不从体制、机制上着力，不把城乡二元体制改革作为今后改革的重点，农民始终难以摆脱困境（厉以宁，2009）。
       
        基于制度框架创新解决城乡二元结构问题的对策
       
        我国工业化积累的财富在二次分配上出了问题，城镇化过程中农民的市民化遭到了障碍，“以工促农、以城带乡”的制度与机制还未充分建立起来，以致目前的工业化与城镇化的路径选择与制度安排未能有效解决城乡二元结构问题。这就意味着，实现城乡统筹发展必须革新目前的制度框架及其运作机制，才能有效解决城乡二元结构难题。
        一是深化行政体制改革，构建起统筹城乡发展的行政管理体系。深化行政改革，突破统筹城乡发展的行政体制、机制障碍，建立促进统筹城乡发展的行政管理体系，是推进统筹城乡发展的重要内容和主要动力，是充分发挥政府在统筹城乡发展中主导作用的关键。
        二是完善城乡经济社会协调发展体系，形成以工促农、以城带乡的长效机制。统筹城乡发展有别于简单的农村建设，其关键点就在于城市对农村的反哺和工业对农业的支持，建立“城乡互动、工农互促”的发展模式。
        三是创新农村土地流动模式，完善城乡统筹的土地利用制度。从目前来看，城市化建设用地与工业化用地对土地的需求量增长在较长时间内是一个不可逆转的趋势。在此趋势下如何保障18亿亩耕地底线和农民权益是一个亟待解决的问题。这就需要创新农村土地的相关制度与流动方式，并切实保证农民的权益。
        四是以户籍制度改革为突破口，加快农民工市民化的制度创新。统筹城乡发展必须解决的一个关键问题是“人往那里走”。吸纳农业转移人口在城镇就业和定居并使之向市民转变，是城镇化的重要任务，是破除城乡二元结构的重大举措。
        五是促进财政金融体制创新，建立有效的“三农”投入机制。统筹城乡经济社会发展要解决的一个核心问题是“钱从哪里来”。这需要切实把“三农”作为投入重点，并建立起财政“三农”投入稳定增长机制和财政支农体制。
        六是建立统筹城乡的社会保障制度，创新改善民生的体制机制。应进一步推动公共服务向农村覆盖、社会事业向农村延伸，加快建立城乡统一的基本公共服务制度，统筹推进城乡教育、卫生、文化和社会保障等体制改革。
        七是构筑城乡一体化生态屏障，推进城乡生态环境保护的制度建设。把城乡的生态保护与环境治理融为一体，建立与统筹城乡相适应的生态环保管理体制。
        总之，解决城乡二元结构难题单靠某一方面制度的革新是不可能的，从根本上说应是整个制度框架的创新及其运作机制的完善才可能真正达到统筹城乡发展的目的。 
         
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