纠纷解决的新模式-四川“大调解”模式为关注点

　　在中国传统社会，其解纷机制可概括为“国家与民间分而治之，以社会解决为主”的模式。由于治理技术与治理能力的限制，国家权力并没有渗透进基层社会，民间社会的自治性较强。在这种背景下，国家对发生在基层民间社会的纠纷干预不多，大部分纠纷实际上是由基层社会自己解决。由此形成了国家与社会各有其纠纷“管辖”范围，而社会更为强大的情景。这种解纷模式的形成与两方面因素相关：一是传统绝对主义国家体制的脆弱性与统治能力的局限性;二是传统社会中民间纽带的强联系性。近代社会的解纷机制可概括为“国家与民间并行解决”模式。这一阶段的突出变化是随着现代民族国家的逐渐形成，转型中的国家开始重视对民间纠纷的干预，并试图通过设置一些专门化的解纷机构与解纷程序将更多的纠纷整合进自己的治理体系。毫无疑问，这种模式的形成一方面源于现代国家观念与治理体系在中国的传播与发展，并为政治精英所接受;另一方面，更为直接的原因是现代法治思想开始在中国初步实践，如民事诉讼法的制定与实施，效仿法治国家建立了一套法院体系，等等。

　　当代中国的解纷机制基本属于“国家主导”模式。随着国家的强力介人，其作用越来越大。主要表现在：一是纠纷解决机构国家化、专业化发展趋势非常明显，而先前的一些民间性解纷机构/机制要么是被整编成了“半国家化”或国家化的机构/机制，要么被完全剥夺了纠纷解决的权力;二是纠纷的解决过程日益被国家权力所主导，政治化的色彩浓厚。尤其是建国后相当一段时间(1949年到1979年)内，随着新型权威主义国家的建设，纠纷解决由国家垄断，国家通过司法、人民调解、单位等多种渠道，尤其是公有制单位内部的行政管理来消化纠纷，达到一种绝对主义的状态。这种模式之所以在当代中国出现，当然是国家权力的主动建构，具体的支持因素则包括三方面：一是作为组织基础的单位制的支撑，二是作为政治基础的全能主义国家体制，三是作为社会基础的纠纷单一且数量有限。改革开放之后，特别是90年代以来，司法的作用明显上升。与此同时，包括半国家化(如人民调解、单位解决)以及国家化(如各种行政性解纷机制)在内的其他解纷手段进一步的萎缩。这种变化出现的原因相当复杂，如国家的重新定位、单位制功能转化与衰退、社区连带功能弱化、法治理念的普及，等等。

　　仅从处理案件的数量看，“司法最终解决纠纷”的判断似乎应当成为长期的努力方向。然而，随着社会纠纷的激增、纠纷类型的多元、纠纷冲突的升级，以司法为中心的纠纷解决体系面临的挑战也与日俱增。挑战之一是案多人少的矛盾。在成都市区范围内，受案较多的法院法官人年均办理100-200起案件甚至更多。而在北京、广东等经济发达地区，受案数可能已近法院承载的极限。挑战之二是纠纷解决的效果不尽理想。以民事案件为例，执行难是多年痛症、普遍问题。据最高人民法院院长王胜俊向十一届全国人大常委会第十一次会议所作的报告， 10年来，全国法院民事案件的总执行实际到位率为42.97%，其中权属、侵权纠纷类案件和合同纠纷类案件更是低至41.05%和36.31%。挑战之三是大量诉讼外的群体性纠纷对国家、地方治理的强大冲击。如贵州瓮安事件、四川汉源事件等无不对社会稳定与和谐构成破坏。

　　一、四川“大调解’.模式的主要特征与效果

　　据笔者实地考察发现，实践中四川“大调解”模式初步表现出如下特征。

　　第一，推动力量上以官方为主导。大调解是省委省政府高度重视的结果，从平台的搭建、力量的配置、调解网络的建构到制度规范的制订基本都由官方主导，较少社会性与民间性力量的参与。

　　第二，实施路径为“以上促下”。作为“大调解”的推动力量，地方当局通过科层制的权力体系，层层贯彻落实“大调解”的理念与制度。具体实施中，大调解采用目标考核的行政管理方式，通过目标分解落实、定期考核的形式予以推进。这种机制非常符合现有的行政管理模式，能为下级包括基层权力机构所接受，更易推进调解工作的顺利进行。

　　第三，运行方式是综合协调。“大调解”机制不是一种单一的调解机制，也不是由单一机构进行纠纷矛盾的调解，而是要在各权力机关和职能部门之间形成联动，即各机构采用综合方式、运用综合手段对综合性问题进行综合性解决。这是考虑到现实矛盾的复杂性、艰巨性，单一万式很难彻底解决问题。

　　第四，法院的主力军作用继续发挥。无论是“大调解”机制的构建与推进，还是法院工作的调解化倾向，都显示了法院的主力军作用。相应地，法院还将不少案件分流而出，为综合解决提供了可能。

　　大调解机制的运行情况显示，其效果较为明显。例如，广安市2009年7月一9月，各级调解组织共排查出各类矛盾纠纷1893件，成功化解1833件，调处成功率为96.8%;眉山市2009年1-9月，两级法院受理民事案件6231件，审结5177件(其中立案调解1138件)，调撤率为80.13%(扣除不可调608件)，同比上升8.19%;攀枝花市截至2009年9月底，全市民商事案件的调撤率达78.3%，刑事自诉和刑事附带民事案件调撤率达80.7%，执行案件和解率达70.1%，案件的综合调撤率比2008年同期提高了8.7个百分点。[1]

　　二、推进“大调解”工作需要关注的几个方面

　　尽管“大调解”的目标明确、手段具有相当的合理性、效果初步显现，但以下问题仍值得关注。

　　第一，成本与资源投入需要持续保障与支持。较单一的解纷机制如法院裁判，“大调解”运行的成本相对较高。笔者在基层的调研发现，大调解的成本和资源或按一定的人头配备，或按案件给予奖励。但是，这只是一段时期的做法，如果期待大调解工作引向深入，势必长期、充分的投人。所以，一个现实的问题就是，“大调解”能否持续得到相应的财政保障。

　　第二，如何调动基层与民间调解工作的积极性，尚待进一步探索。在传统中国，有一个连接性、纽带性很强的自治性或半自治性的、地方性的民间社会发挥着重要作用，民间的纠纷解决机制相当成熟。但随着人员流动增强、地域社会的解体，民间的纠纷解决力量已被严重削弱。在有的地区，法院委托调解组织调解案件，负责调解的组织有的敷衍了事，有的推还给法院，以致耽误了纠纷解决的时机。如何调动民间积极性，让民间力量发挥作用，如设立行业性的调解委员会，甚至在机关、学校、公司内部设立处理内部纠纷的调解委员会，值得进一步考虑。

　　第三，坚持官方的意识形态与维护当事人的利益，还需有机结合。“大调解”机制出台的重要政治背景是中央提出了有效化解社会矛盾，维护社会稳定，以促进社会和谐发展这一宏观政策治理目标;但另一方面，还需要充分关照当事人个人，以及其代表的群体利益，唯如此，才能巩固“大调解”的正当性根基。

　　第四，如何正确处理好司法与非司法的关系问题。“大调解”实际上是以解决司法问题为导向的，并倡导“调解优先”的工作机制。但要注意，一方面，民事诉讼中一些案件并不适合调解，对于不适当的案件进行调解或引导调解，可能带来司法、行政资源的浪费。另一方面，政府在解决纠纷方面的作用尚需加强。在我国，政府全面行使着管理社会的权力，相应的问题也主要由其解决。然而，目前对于司法与政府之间的解决纠纷的职责划分还不明晰，对于具体的纠纷，既可能是“综合解决”，也可能相互推卸。政府对一些不适合司法裁判的案件还缺少应对。从国外的经验如英国的经验看，大量行政性质的纠纷既不靠法院解决，也不靠一般的政府部门解决，而是由政府下设置的相对独立专门的行政裁判所来解决。这方面的经验值得我们思考。

　　三、如何推进中国社会纠纷解决机制的完替

　　中国社会目前正处于大发展时期，但同时也处于矛盾纠纷的多发时期，传统的纠纷解决体系和模式已经明显与此不相适应，需要构建新型的纠纷解决模式。在此背景下，作为探索中国纠纷解决模式的具体实践，“大调解”的理念与工作机制无疑是值得肯定的。而且从纠纷解决的效果来看，“大调解”也作用初显。但应意识到，面向未来的中国纠纷解决体系中，大调解并不是全部内容。对于如何建中国的纠纷解决模式，笔者认为应该在中国整个纠纷解决体系中思考，并充分考虑到中国目前及未来的纠纷状况与社会变化。具体思考包括三方面。

　　第一，要有普适性。无论何种纠纷解决模式，其根本在于覆盖社会中所发生的各种类型的矛盾。同时，从纠纷解决效果而言，要有实效性，即一方面，当事人的纠纷在制度化的渠道中表达;另一方面，纠纷本身应该通过解决达到不再复发的效果，当事人之间的关系与整体社会秩序得以恢复。

　　第二，需要锤炼、发展与改革现有的调解机制。这是因为现在的纠纷内容发生了巨大的变化，当事人诉求与心理也发生了改变，传统的调解技术与方式可能并不一定有效。因此，我们要根据具体纠纷的不断变化适时地发展调解。就“大调解”机制而言，这同样重要，同样需要在实践中不断地摸索与总结当代调解的具体方式与技术。

　　第三，采用试点与试验的方法创建具体纠纷模式。在这样一个实践的过程中，总结成功的机制与方法，推广取得良好效果的机制。通过这样的方法，笔者相信会探索出中国特色的纠纷解决新模式。四川省目前推行的“大调解”机制其实在相当程度具有试验与试错的特点，这一做法值得肯定。