北极治理“内卷化”与中国应对

　　摘 要:全球气候变暖促使北极地区成为人类经济社会发展的新空间,北极治理正受到国际社会前所未有的关注.在相关国际法、国际条约和现有治理机制框架下,北极治理取得了一定的成绩,但由于认知水平、理念意愿、能力手段等方面的制约,当前北极治理存在开放性不足、机制性缺陷和应对力薄弱等明显的“内卷化”问题.准确把握北极治理“内卷化”的主要表现并深入剖析其形成原因,是实现北极善治的基础.中国作为北极事务的重要利益攸关方,参与北极事务由来已久, 未来可以本着“尊重、合作、共赢、可持续”的基本原则,着力提升北极治理的话语权重,夯实北极科研能力,探索保护与开发相统一的治理新路径.

　　本文源自罗会钧; 查云龙， 中国海洋大学学报(社会科学版) 发表时间：2021-06-29

　　关键词:北极治理;内卷化;治理合作;中国方案

　　本文研究的北极地区指的是北纬66度34分(北极圈)以内的广大地区,包括极区北冰洋、边缘陆地海岸带及岛屿、北极苔原和最外侧的泰加林带,这里有着特殊的自然环境和地缘政治地位.近年来,北极治理受到国际社会的日益关注,这一方面是由于北极地区的自然环境随着全球气候变暖而发生着快速变化;另一方面,人类经济社会的发展也需要开辟新空间;此外,现代科学技术和装备的进步使得北极治理成为现实可能.北极治理有着长期的历史,在相关治理机制的运作下,北极治理取得了一定的成绩.比如,1920年签署的«斯瓦尔巴条约»确立了挪威对斯瓦尔巴群岛的充分和不可分割的主权,使该群岛成为北极地区唯一的非军事区;为应对美国和挪威等国对北极熊的过度商业捕猎,加拿大、丹麦、挪威、苏联和美国在1973年签署了«保护北极熊协定»,对这一行为予以规范和限制.特别是在北极理事会成立后,北极治理在航空和海上搜救合作、海洋石油污染防治合作以及国际北极科学合作领域都取得很大的进展.但由于种种原因,当前北极治理存在诸多问题,出现了明显的“内卷化”发展趋向.本文拟探讨北极治理“内卷化”的表现及其成因,并提出中国破解北极治理“内卷化”效应的初步方案.

　　一、北极治理“内卷化”的主要表征

　　“内卷化”原是社会学概念,它的最初提出者是美国人类学家戈登威泽,后经过格尔茨进一步发展, 主要表示在受到外界条件制约的情况下,某个制度和模式不断向内部求发展,使内部精细和复杂化但模式本身得不到进步的过程.黄宗智在他的«华北的小农经济与社会变迁»一书中,将格尔茨的农业内卷化解释为劳动力边际产量的递减.[1](P6)黄教授的注释虽与概念原意有所出入,引发了极大的争议,但却引入了劳动的边际生产率问题,进而发展和丰富了这一概念,使之更适于应用到人文社会科学研究领域.后来,杜赞奇在研究中国晚清和民国时期的国家政权建设时,提出“国家政权建设内卷化”的概念,首次将这一社会学概念借用于政治领域.[2](P54G55)近年来,内卷化作为重要的学术概念和分析工具,已广泛应用于社会学、经济学和政治学的研究.基于此,本文认为 “内卷化”也可以应用于北极治理研究,是分析当前北极治理现状和问题的有力工具.当前,北极治理体系内部不断精细化、复杂化而治理能力未得到提升,北极治理出现边际效益递减、治理赤字不断扩大的内卷化问题.现阶段北极治理“内卷化”主要表现为开放性不足、机制性缺陷和应对力薄弱三大矛盾.

　　(一)开放性不足与北极治理合作性需求间的矛盾

　　北极大陆和岛屿面积约800万平方公里,这些大陆和岛屿的领土主权分别属于加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典、俄罗斯和美国,从地理上看,这8个环北极国家属于北极治理进程的域内国家.8个环北极国家的领土自然延伸到北极地区以内,其中5国环绕北冰洋,因此,它们对北极事务最为关注,受北极地区的科研、环保与开发的影响最大也最直接.毫无疑问,北极治理的最主要主体是域内国家,也始于域内国家.与此同时,我们也认识到,无论是气候系统、地理环境,还是科学研究与经济发展,全球都是一个统一的整体,各个部分紧密联系、无法割裂,任何一个子系统发生变化都有可能引起更大范围甚至全球范围其他系统的变化.比如在气候领域,北极作为地球最大的两个热穴区之一,在某种程度上可以看作是全球大气对流尤其是大洋环流的中心地区,而且,世界气候变化的幅度在高纬度得以强化, 表现得更为明显,根据“整体地球系统”的概念,大气对流与大洋环流的相互作用是影响全球气候变化的最重要因素之一.[3]因而,可以说北极治理是全球性问题,具有明显的全球合作性和非封闭的特征.

　　当前,北极治理在现实上仍是北极国家尤其是北极地区的大国在发挥着主导作用,北极国家警惕域外国家对北极事务的介入,近年来地区保护主义的趋势不断加强,限制域外国家在北极地区活动的动机十分明显.[4]北极理事会是北极治理实践中最重要的区域性机制安排,然而域外国家想要加入这一机制却障碍重重.以中国为例,2006年中国开始申请成为北极理事会的永久观察员国,但因部分成员否决未能实现;[5]2012年4月,中国再次申请北极理事会的永久观察员国,北极理事会2013年部长级会议宣布接受中国等6个国家成为理事会正式观察员国.但据媒体报道,北极理事会成员国对此进行了激烈辩论,中国是申请加入名单上最有争议的,它的候选身份获得所有北欧国家的支持,而俄罗斯与加拿大在辩论中曾表示不同程度的反对,虽然最后中国等6国获得批准成为正式观察员,但它们将受到一份新制定的“观察员规则”限制(人称“努克标准”),这份规则包括了俄罗斯和加拿大的一些要求,可以参加所有的会议,但部长级会议除外,且没有决定权.[6]可以看出,对于扩充北极理事会规模的问题,北极理事会各成员国意见不一,北欧国家希望将北极“国际化”,而在北极控制了更多领土的俄罗斯和加拿大则强烈反对.[7]这种情况充分反映出在北极治理开放性和国际化议题上,北极域内外国家之间以及北极域内不同国家之间存在一定程度上的利益冲突与竞争.在北极治理日益成为全球性问题的背景下,开放性不足与北极治理合作性需求间的矛盾仍相当突出,是北极治理“内卷化”的主要表现之一.

　　(二)机制性缺陷与北极治理协同性需求间的矛盾

　　当今世界正面临百年未有之大变局,全球性热点问题此起彼伏,人类面临的共同挑战复杂多变,所有这些问题都是全球治理的对象,而以主权国家为主的治理主体在应对和解决全球性问题时难免力不从心,甚至有些大国为了一己私利逃避责任,总体而言,传统治理机制和模式已出现“边际贡献递减”. 所以,在破解治理“内卷化”、实现可持续治理的进程中,有必要“翻新”和完善治理机制,以实现对问题领域的全覆盖和对主体治理能力的有效整合.北极治理是全球治理的重要一环,当前全球治理的机制性缺陷在北极治理进程中无疑也有明显的体现.

　　北极事务没有统一适用的单一国际条约.[8]当前北极事务的治理机制主要由北极理事会等相关论坛和涉及北极地区事务的若干国际协定所建构.北极理事会是1996年成立的一个高级别论坛,旨在提供一个促进北极国家在北极原住民的参与下,在广泛的北极议题(涉及军事安全的有关问题除外),尤其是在北极地区可持续发展与环境保护问题上进行合作、协调和互动的平台.[9]这个高级别论坛由8个理事会成员(8个北极国家)、6个永久参与者(代表北极原住民的6个组织)、6个工作组(负责理事会的研究、监测和其他工作)和38个观察员(非北极国家、政府间组织和非政府间组织)组成[10](详见表1).北极理事会的主要工作是定期通过其工作组进行全面、前沿的环境、生态和社会评估,到目前为止,北极理事会只通过了三项具有法律约束力的协定,分别是«北极航空和海上搜救合作协定»(2011年)、«北极海洋石油污染防备和应对合作协定»(2013年)及«关于加强国际北极科学合作的协定»(2017年).可见, 目前北极理事会的大部分制度建构是基于成员国之间的宣言或无约束力的国际条约之上,因此具有明显的“软法”特征,难以实现更深层次的合作.[11]不仅如此,北极理事会作为一个论坛没有自己的预算, 所有项目和倡议都由一个或多个北极国家赞助,有些项目还需要其他实体的支持.北极理事会也没有执行权,无法执行其准则、评估或建议,这一权利属于各北极国家所有.此外,北极理事会主席每两年由北极国家轮流担任,历任主席都会根据自己的价值偏好和政策关注点制定任期内的优先计划.当前的北极理事会主席是冰岛,冰岛作为轮值主席(2019G2021年)的四个优先事项分别是:北极海洋环境、气候和绿色能源解决方案、北极人民和社区以及更强大的北极理事会.但是,北极理事会这一安排又产生了政策难以连贯的问题,上一任轮值主席国在两年任期内未能完成的工作,在下一任上台后,基本上都会不了了之.[12]

　　涉及北极地区事务的若干国际协 定 包 括 6 大 门 类 的 21 个 条约.[13]如,涉及领土主权类别的«斯瓦尔巴条约»(1920,巴黎);涉及海洋、航运、渔业类别的«联合国海洋法公约»(1982,蒙特哥湾);涉及气候变化和环境类别的«联合国气候变化框架公约»(1992,纽约)等.这其中,又以«联合国海洋法公约»为核心的海洋法治理体系对北极治理的影响和意义最大.但«联合国海洋法公约»在北极治理中的效用也不乐观,虽然该公约作为权威的国际海洋法律安排适用于北极地区, 也在北极治理中发挥出不可或缺的作用,不过,由于«联合国海洋法公约»本身就是世界各国的主张经过折中和妥协的产物,尤其是许多条款的不具体性以及未作明确规定的问题,都使得诸多矛盾与分歧依然存在,甚至某些矛盾还随着该公约的生效而日益凸显,并产生了一定的负面效应.[14]可以预见的是,一旦在北极地区发生权利和利益冲突时,各国会利用这种模糊与抽象的条约规定声张自己的利益主张,对条款作出有利于自己的解释,如此反而会加深各国的争执与矛盾.而且,«联合国海洋法公约»体现的是国际海洋法的一般性规定,并不是为北极量身制定,也不可能从北极特殊的地理状况、历史和现实出发,对该地区的具体问题做出专门规定,因而并不足以解决北极地区面临的治理问题.[15](P61)由此可见,虽然随着实践的不断深入,北极治理机制在多个层面得到了推进和强化,但现阶段的北极治理机制对北极治理的协同性需求依然存在着不适应性.有效应对北极事务的挑战并构建有效的北极治理架构,是北极治理的根本任务和主要目标.[16]

　　(三)应对力薄弱与北极治理复杂性需求间的矛盾

　　北极治理议题涵盖十分广泛,从保护原住民的权利和文化到促进可持续的经济发展,从生态系统复原到环境污染的防治,从科学研究到资源开发和水域开放,甚至包括领土主权声张争议,所有这些涉及北极地区的事务问题和风险挑战都是北极治理的议题,具体的治理事项更是不可枚举.而且由于北极地区处于一个极端恶劣的地理条件,它的生态系统、气候环境还有当地原住民的生活方式等都有其独特性,可以说北极是一个对环境十分敏感的地区,与全球其他地区相比,更脆弱也更难治理,一旦发生改变,对当地特有物种和环境的影响将是不可逆的,据北极理事会下设的北极动植物保护工作组(CAFF) 的报告所提供的数据,预计未来45年,北极熊的数量将受海冰缩减的影响而减少30%;[17]在加拿大境内的一种名叫象牙鸥的高北极物种自20世纪80年代以来已经减少了80%;[18]在已经消失的21种北极语言中,有48%是1990年以来发生的,且语言消亡的速度越来越快.[19]除此以外,对北极治理造成最大挑战的还是北极地区正经历的剧烈而快速的环境变化.北极地区的气温上升速度是全球平均水平的两倍多,气候变暖改变着北极的自然环境、威胁着北极特有的生态系统,使北极地区发生了许多变化,比如,由于永久冻土解冻、海平面上升和南方物种北迁,导致北极的淡水生态系统正在失去维持独特物种生存的能力.极端严寒的气候曾长期使人类对北极生态运作过程的影响保持在极低的水平,而气候变化正推动人类的北极活动进入活跃的新时期,对北极地区带来的影响和冲击是巨大而又深远的.显然, 北极地区繁多复杂的治理领域和问题有着相应多样化的治理需求,这对北极治理能力是巨大的考验.

　　当前的北极治理能力在涉及国家权利和核心利益的问题上也显得力不从心,这主要表现在部分国家对北极地区主权权利的争夺等问题.对北极提出领土主张的主要有俄罗斯、美国、加拿大、丹麦和挪威五国,而最早对北极提出领土诉求的是加拿大.[20]目前,北极的领土主权争端主要剩下加拿大和丹麦之间的汉斯岛,两国采取冷处理的方式,矛盾基本可以忽略不计,但北极地区的主权权利争端却不曾减少,其中主要的主权权利争端就是北极海底大陆架问题.由于北极理事会被明确排除了军事安全领域的治理权,对这一问题的治理主要依靠相关国际法、条约与国际共识.对于北极领土的划分有两种主张:一是加拿大和俄罗斯主张的扇形划分原则;二是近年来依据海底大陆架主张划分原则,主要法律依据是1982年通过的«联合国海洋法公约».[21]扇形原则是指北极邻近国家以其领土的东西两端为端点, 分别与北极点连接,形成的扇形区域应当属于该邻近国家所有.该原则最早由加拿大于1907年提出, 得到俄罗斯的支持,不过没有得到国际公认.而按照«联合国海洋法公约»对大陆架的定义,沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸,扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土,如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边的外缘的距离不到二百海里,则扩展到二百海里的距离.[22]由于沿海国对大陆架享有专属主权权利,为扩大本国大陆架管辖范围,俄罗斯、加拿大和丹麦都主张罗蒙诺索夫海岭是其各自领土的自然延伸,并积极寻找于己有利的证据.[23]随着北极形势的变化,将来北极地区的主权权利争端恐将愈演愈烈.由于缺乏有效的治理手段和能力,这些问题在较长时期都难以得到妥善解决,面对北极地区大量的复杂性治理需求,现阶段的北极治理能力缺口可见一斑.

　　二 、北极治理“内卷化”形成的主要原因

　　对北极治理“内卷化”的形成原因进行深入分析,是推动北极治理不断走向善治的关键.北极治理 “内卷化”的出现无疑是多方面因素共同造成的结果,不少学者对此进行过深入的阐述,比如有些学者所指出的当前北极治理存在“治理机制碎片化”、“相关国际法碎片化”的问题以及北极治理具有特殊性等问题,都是北极治理“内卷化”和困境出现的重要原因.应该说,北极治理“内卷化”是一个历史现象,须放进北极治理的历史进程和人类发展的时代背景中加以考量.当前北极治理进程中出现的不完善性的背后有着深层次的原因,涉及主体的能力、意愿和权力、利益等问题,具体来说,当前北极治理出现“内卷化”主要有认知水平、理念意愿和能力手段三个方面的原因.

　　(一)认知水平深刻影响治理进程的有效开展

　　治理过程是认知活动和实践活动的有机统一,治理活动的开始与治理问题的出现之间存在一个认知环节.有学者认为“治理活动和治理问题是相伴而生的”,这一观点值得商榷,相伴而生意味着同时性,而在实际情况中,治理相对于问题的出现往往是滞后的.严格来说,只有当主体认识到问题的存在, 意识到问题的后果,并将问题上升为治理议题时,治理活动才正式开始,在北极治理进程中,主体的认知水平对治理活动影响是全过程的.

　　一是认知水平影响治理的准确度.尤其是诸如气候变化这一类的问题,具有明显的长周期和缓慢渐变的特点,很多气候问题及其带来的影响不能很快地体现出来,并且相关问题在不同区域和不同时期的表现形式会有很大的不同,这增加了认识的难度.现阶段虽然专家们普遍认为地球正在变暖,但这在多大程度上直接归因于人类活动或是由人类活动造成的尚不清楚,人类活动对此问题的影响极难评估.[24]正是由于北极治理相关问题与矛盾的暴露需要一定的累积,因而对它的认识有一个不断提升的过程,并不是一蹴而就的.

　　二是认知水平影响治理科学化.为了充分展示北极治理问题的全貌,治理主体要依靠科学的方式方法,设置一系列指标体系,通过监测获得和生成数据与信息,再做出相应的处理和评估,这在科学治理中起着基础性的作用.以北极地区生物多样性的保护和治理为例,为了实现治理科学化,必须获得北极地区生物资源和生存环境的当前及历史状况等方面的准确信息,而北极地区的监测能力和手段有限,采样严重不足,并且一直以来,北极监测的做法基本上就是支离破碎和不完整的.[25]在气候变化为主要因素的影响下,北极生物多样性正经历一场剧烈而加速的变化,但由于目前北极不发达的观测网络体系, 很难在复杂而又广阔的北极地区发现和确定生物多样性的具体而完整的变化情况.

　　三是认知偏差影响治理的有效性.北极地区不仅集中了全球气候变化问题,也因气候变化成为其他国际环境问题的聚集地.[26](P291)虽然气候变化在北极地区的表现是显而易见的,但这却主要是由北极以外地区的人类活动导致的,因而,北极气候问题只有在全球框架和公约下才能得到有效治理.«巴黎协定»是国际社会应对气候变化问题的重要框架性安排,美国作为当前全球第二大温室气体排放国和累计世界最大温室气体排放国在应对气候治理时过于强调本国的短期经济利益,削弱了全球合作应对气候变化的努力.例如,美国总统特朗普认为«巴黎协定»有损美国利益,降低美国的经济竞争力,并带来不公平的经济负担,在2017年6月宣布退出«巴黎协定».值得注意的是,美国政府也没有签署«京都议定书»,时任美国总统布什在2001年曾表示,议定书要求太高会损害美国的经济,不会将条约提交国会批准.虽然美国的短视行为不会改变全球应对气候变化的决心与行动,但美国的态度或将带来不确定性,影响减排力度.可见,狭隘的国家利益会影响认知客观性,进而影响治理的效力.

　　(二)国家间的治理理念与意愿暂难整合

　　当前的北极治理仍是以主权国家为核心主体的.主权国家有其自身固有的价值立场和广泛的国家利益诉求,这反映在治理中就是各个国家治理理念和意愿的差异.治理理念和意愿差异的背后是国家利益和价值的分歧,而全球共同价值体系的缺失,成为全球性治理的一个重要制约因素,因为共同价值体系是全球性治理的关键.[27]近年来相关国家都对北极事务和北极治理发布过国家政策文件,阐明本国的治理理念和意愿,指导国家的北极治理行动,在北极治理进程中,各主权国家的治理理念与意愿短期内难以得到有效整合,这主要体现在三个方面.

　　一是大国的北极战略理念普遍发生转向.以美、俄两国北极政策为例.2007年俄罗斯北极科考队从北极点下潜至海底,插上一面钛合金制造的俄罗斯国旗,“宣示主权”意味浓厚,而2019年美国总统特朗普有意购买格陵兰岛的新闻也引发全球热议,两起事件表明美、俄两国对北极地区的关注和博弈已进入实质性阶段.在俄罗斯的北极政策文件中,国家安全是核心原则,认为俄罗斯联邦北极地区的军事、经济、文化、环境和社会及人道主义安全,对于确保俄罗斯的北极主权和经济社会发展具有战略意义.[28]同时,美国政府对北极高度重视,向北极倾注更多外交和军事资源,如增强美国在北极地区的军事存在,并将“美国优先”政策适用于北极的经济治理议题,表现出利己排他的价值取向,[29]强调“美国在北极地区有着独特的关键性利益”.大国的北极战略转向反映出各大国愈发重视北极地区巨大的战略价值,也展现了各大国确保本国在北极治理中权益最大化的决心.

　　二是北极国家间的利益冲突较为明显.以北极航道的治理理念分歧为例.北极航道主要由两条航道构成,分别是大部分航段位于俄罗斯北部沿海的东北航道(俄称北方海航道)和大部分航段位于加拿大北极群岛水域的西北航道,西北航道是大西洋和太平洋之间最短的航道,但航行与港口条件不如东北航道.加拿大1973年起宣称西北航道所属的北极群岛水域属于加拿大的内水,并于1985年划定了直线基线,此后,加拿大政府反复重申对西北航道拥有主权.而美国与欧盟对此极力反对,主张西北航道是国际海路,各国享有航行自由的权利.同时,俄罗斯对北方海航道开发也有着复杂的心态,一方面囿于资金能力有限,需要中国等国的资金参与,另一方面又不愿失去其在北方海航道开发的主导权,要求在北极地区开发中必须占据主导地位.治理主体的理念意愿差异,尤其是主要大国间的权利分歧是北极治理合作的一大障碍.

　　三是域外国家仍缺乏北极治理话语权.本质上北极治理就是全球性治理,域外国家参与北极事务是承担国际责任的表现,并且域外国家在北极没有主权权利争议,没有复杂的利益纠葛,更能提出具有普遍代表性的治理理念.但北极主要大国不愿意域外国家充分参与到北极治理进程中,通过设定各种规则进行额外限制,如明确观察员国的主要作用就是观察北极理事会的工作,主要在工作组一级参与相关的项目,而项目的发起和领导者只能是北极国家或永久参与者,此外,为了防止域外国家通过财政资助控制项目,理事会还特别规定观察员对任何特定项目的财政捐助不得超过北极国家提供的资金额. 总体看,域外国家的北极治理话语权受到严格限制,对北极治理的贡献潜能无法得到释放.全球性治理中最突出的矛盾问题就是国家利益和全球利益之间的冲突问题,而利益冲突严重影响治理理念和意愿的整合,这会使全球性治理陷入集体行动的困境.[30]

　　(三)能力手段不足成为北极治理最大掣肘

　　治理是对资源的配置.对北极治理来说,需要投入的资源十分巨大,虽然各国都重视北极治理的重要意义,但参与北极治理需要足够的财力资源和科研能力作保证,当前的北极治理在能力和手段上都存在较大不足.

　　一是北极特殊环境带来的治理困难.以北极科研和开发为例.由于北极位于浮冰上,难以设置固定永久的科研设施设备,建立科研浮冰站成了不二选择,但这既困难又昂贵,前期规划筹备时间长、建站物资和设备复杂繁多,还要建立后勤基地,投资额可见一斑.而开发北极资源代价更大,一年中可以施工的工期很短,开发时间以十年计,还必须克服在冻土或冰面上竖架挖井的难题,此外现代化的生活设施和劳动力高工资也是巨大负担.据计算,在北冰洋的波弗特海上钻探一口油井是墨西哥湾相似井成本的50倍以上.[31]

　　二是治理项目林立,推高治理成本.北极治理议题都是系统性、综合性程度高,问题紧密耦合的领域.维护北极生物多样性是北极治理的重要工作,由于北极地区拥有多种多样的海洋、淡水和陆地生境,所有这些生态系统都受到不断变化的北极环境的影响,因而北极生物多样性监测包括海洋生态系统计划、淡水生态系统计划、陆地生态系统计划和沿海海岸生态系统计划等,每一个计划又包括各子项目, 这些项目都必须得到源源不断的资金支持才能长期进行下去.

　　三是北极治理资源与力量供应不足.现有的北极知识与数据不足以呈现北极环境改变的全息图, 为了增进对北极环境变化的了解,有必要改进研究方法、采用新兴技术、利用好当地传统知识、提高工作协调性并增加取样,这需要投入更多的资源.在现有机制下,所有治理项目和倡议都由一个或多个北极国家赞助,域外国家对北极治理的投入受到严格限制,但域内国家对北极治理的投入毕竟是有限的,这样的供应机制无疑会带来严重的困境.改变目前北极治理力量供应不足的状况,亟需改革现有体制规章屏障,只有接纳有实力的国家深度参与,才能有效解决北极治理中的能力和资源缺口问题.

　　三 、破解北极治理“内卷化”的中国应对

　　在全球气候变暖和全球化深入发展的背景下,北极问题具有全球意义和国际影响.中国参与北极治理合法性毋庸置疑.首先中国是“近北极国家”,是北极事务的重要利益攸关方,北极的环境变化对中国的气候系统和生态环境有直接影响,并关系到农林牧副渔等各领域的经济利益.其次,中国是世界第二大经济体和重要的贸易大国,在资金、市场、航运等方面具有优势,同时中国也是科技大国,在极地科研的技术、设备、知识和经验等方面都有较强实力,可以为北极治理发挥重要作用.第三,中国是联合国安理会常任理事国,在维护世界和平与安全、促进国际社会共同利益方面承担着重大的责任,中国积极参与治理北极,维护北极和平稳定与可持续发展,是中国作为负责任大国承担国际义务的生动体现.但中国作为北极域外国家在北极不享有领土主权,未来应本着“尊重、合作、共赢、可持续”的基本原则,着力提升北极治理的话语权重,着力夯实北极科研能力,并不断探索保护与开发相统一的治理新路径.

　　(一)进一步提升在北极治理中的话语权重

　　北极是世界的北极,实现北极地区的良好治理事关全球的共同利益.一方面,部分北极地区事务虽然是地区性的,但其影响是全球性的,例如北极地区的生态保护和气候变化都深刻影响全人类的福祉. 另一方面,有些北极事务本身就是全球性的,比如,虽然北极地区的领土主权分属8个北极国家,且北冰洋沿岸国还拥有相关管辖海域,但北冰洋也有公海和国际海底区域,依据«联合国海洋法公约»等国际条约,公海海域和国际海底区域对所有国家开放,不论其为沿海国或内陆国,另外,根据«斯瓦尔巴条约», 所有缔约国公民可以自由进出斯瓦尔巴群岛,进行任何不违反挪威政府法律的行为.可见,对北极国际公海等区域的保护、开发、利用是全球各国共同分担的事权,涉及全球的共同利益.但是中国目前在北极治理中的话语权还十分有限,亟需进一步提升话语权重.

　　一是要提供科学理念,提高话语影响力.当前北极治理面临许多问题与挑战,深层次矛盾日益暴露,面对当前的治理难题与困境,亟需建立新的发展观、利益观和治理观,创新治理理念.中国提出的构建人类命运共同体思想深刻回答了“世界怎么了”“人类怎么办”的时代课题,为人类的发展提供新的理念选择,既是破解世界对中国疑虑的中国智慧,也是为人类更好解决治理难题的中国方案.在北极治理中,人类命运共同体思想对于整合国家间的治理理念与意愿、化解国家间利益冲突、实现利益共生和合作共赢具有巨大的理论和现实意义,中国应在北极治理实践中不断宣传、阐释和践行人类命运共同体理念,增强国际社会的认同,使人类命运共同体思想成为北极治理中高度的理念自觉.

　　二是要依托有效平台,增强话语传播力.传播方式决定着我国北极政策的理念、文本内容等能否得到有效传播.[32]增强话语传播力首先要利用好现有多边和双边交流方式,有效开展国际对话.在举办多边论坛方面,2005年中国成功承办北极科学高峰周活动,开亚洲国家承办之先河;在开展双边对话方面,中、美2010年就建立了海洋法和极地事务年度对话机制;与域内外国家合作方面,中国与冰岛在2012年签署了北极合作框架协议,这是中国首次与北极国家缔结北极领域专门协议.此外,中国与日本、韩国在2016年启动北极事务高级别对话,同英国、法国也开展双边海洋法和极地事务对话.通过这些平台,中国得以有效地交流分享相关政策理念和实践经验,提升了中国北极事务的话语权重,应总结好的经验做法,不断增强中国话语传播力.未来还可以通过公共外交渠道开展交流,如支持和鼓励科研机构与外国智库、学术机构开展交流和对话,宣介中国智慧和方案.

　　(二)进一步提升在北极治理中的能力建设

　　中国作为北极事务的积极参与者、建设者,也是北极治理的贡献者,中国不仅应为北极治理贡献中国智慧,也要提供丰富的公共产品和资源.北极具有重要的科研价值,科考既是当前中国在北极治理中最为关切的利益之一,同时也是中国有效介入北极事务的最佳方式.[33]但是,中国参与北极科考事务的程度和广度还是比较欠缺,比如在北极理事会机制下,中国目前仅参与了北极候鸟倡议、维持北极观测网络及2013G2021年北极生物多样性行动三个项目,资源贡献量与中国的国家实力和国际地位不匹配. 探索和认知北极是北极问题的重点领域,中国对北极科研的投入力度还有很大的深化空间.

　　一是要着力提高北极科学考察和研究能力.自1996年中国成为国际北极科学委员会成员国以来, 中国的北极科研活动日趋活跃.2004年,中国在斯匹次卑尔根群岛的新奥尔松地区建成拥有全球极地科考中规模最大的空间物理观测点的“中国北极黄河站”.截至2019年底,中国已成功进行10次北极海洋综合科学考察和16次北极黄河站科学考察,实现了对北极观测、调查和科研的常规化.得益于极地科考船站平台,中国在北极地区已逐步建立起海洋、冰雪、大气、生物、地质等多学科观测体系.由于技术装备是认知、利用和保护北极的基础,[8]未来,应加强北极科考站点和科考船舶等科研和保障平台的建设与维护并提升其功能,推进新一代极地科学考察破冰船的建造工作,进一步提升中国在北极科考和研究的能力.

　　二是要着力培养北极专业人才和科研团队.长期以来,我国极地研究偏向以南极科考为重,因而北极科研存在队伍规模过小、年龄结构不合理等问题,这已成为制约中国提升北极科技竞争力的主要障碍因素.因此,提升北极科研的能力和水平,要重视北极科研人才队伍建设.首先,要依托高校和科研机构培养北极自然科学方面的人才.2018年,由北京师范大学等25所国内高校共建的中国高校极地联合研究中心成立,这对于加强极地科研能力、提高我国极地科学与教育水平具有重大战略意义.接下来,可以进一步整合全国高校的北极科研力量和协同创新能力,完善北极科教体系和应用平台建设,加强北极科研人才的国际交流.其次,要大力培养社会科学领域的专业人才.加强包括北极政治、经济、法律、社会、历史、文化以及北极活动管理等方面的北极社会科学研究,培养造就一批高水平人文领域专家学者.此外,还要做好科普教育工作.引导全社会关注北极、了解北极,提高公民的北极意识和北极科研兴趣.

　　(三)在北极治理中坚持保护与开发的统一

　　传统的北极治理路径有很多不合理之处.一方面治理规则不民主,在规则的制定、解释、适用全过程都体现出西方强国的意志和利益,大国利己主义表现得淋漓尽致,倾向于“丛林法则”的思维;另一方面具有明显的二元对立价值观,将保护与开发对立,将治理与发展对立,将效率与公平对立,倾向于“休克疗法”的思维.北极治理“内卷化”反映的是北极治理进程中深层次的矛盾和挑战,破解北极治理“内卷化”需要立足于治理实践、着眼于国际合作、致力于路径创新.可持续是中国参与北极事务的根本目标,可持续就是要在北极推动环境保护、资源开发利用和人类活动的可持续性,致力于北极的永续发展.[8]实现可持续就是要在北极治理中坚持保护与开发的有机统一.

　　一是要依据国际法保护好北极.北极极端特殊的自然条件要求国际社会将生态环境保护放在北极治理的首要地位.北极地区是地球生态安全的重要屏障,也是人类文化多样化的保护地,因此,保护北极一直是中国重要的北极政策目标和主要政策主张,这也是中国认真履行有关国际条约的义务、承担保护北极责任的体现.未来,中国在积极参与北极国际治理进程中,要坚持维护以«联合国宪章»和«联合国海洋法公约»为核心的现行北极国际治理体系,[8]以支持和参与北极理事会等治理机制的工作为主要路径,为保护好北极的自然环境和生态系统做出贡献.

　　二是要依法合理开发北极资源.开发利用北极资源是实现北极保护可持续的根本举措,也是确保实现北极可持续发展的主要途径.北极地区资源丰富,主要有油气和矿产资源、渔业资源、旅游资源和航道资源等,受到北极自然条件以及人类现有技术和装备水平的制约,当前大规模商业开发北极资源的可能性不大.现阶段主要是做好北极开发的中远期规划和可行性研究工作,要明确企业在开发利用北极资源方面,须遵循相关国际法和国际条约、尊重北极国家法律法规、尊重北极原住民的利益和合理关切,在保护北极生态环境的前提下,以可持续的方式进行,并鼓励有实力企业利用自身的资金、技术和国内市场优势进行小规模商业开发试探,积累开发经验,做好技术储备.此外,针对国际社会对于中国北极开发上的疑虑和担忧,中国政府有必要进一步阐发北极开发的原则立场和政策主张.

　　四、结语

　　当前的北极治理正处于危与机并存的大环境中,一方面,在和平与发展的时代主题下,北极治理得以在较稳定的背景下开展,另一方面,在世界面临百年未有之大变局下,北极治理进程中长期积累的矛盾与新出现的问题叠加,形成了北极治理既取得巨大成绩又出现治理“内卷化”日益凸显的复杂局面. 在推进北极治理国际合作的进程中,要尊重北极国家对北极大陆和岛屿的领土主权以及对专属经济区和大陆架等海域的管辖权和相关主权权利,尊重北极原住民的传统、文化和发展权.同时也要看到北极治理与全人类命运与共,各国应从全人类长远利益而非狭隘的国家短期利益出发,应该秉持共商、共建、共享新治理观,而摒弃“丛林法则”等不合理思维,加深对北极治理的认知、整合北极治理理念和意愿,扩充北极治理的资源手段,切实提高北极治理能力,着力破解当前存在的北极治理“内卷化”.而中国作为近北极大国,与北极治理利益攸关,未来中国要牢牢抓住北极发展的历史机遇,妥善破解北极治理“内卷化”,努力为北极地区的和平稳定与可持续发展提供中国方案、贡献中国智慧、展示中国经验.