优化营商环境视野下公众参与重大行政决策研究

　　摘 要院本文以优化营商环境为主线，首先总结了我国公众参与重大行政决策的制度演变历程，即准备阶段(2005要 2015 年)尧形成阶段(2016要2019 年)和制度完善阶段(2019 年要 )。 随后从优化透明可预期的决策环境尧实现开展民主可讨论的决策过程和获得科学可操作的决策结果三个方面，阐述了公众参与重大行政决策对优化营商环境的制度优势。但是本文在研究平。县发布的叶关于撤销野落实私房产权通知书冶的决定曳这一典型事例后发现，公众参与重大行政决策在实践层面仍面临诸多问题。最后，本文从以下四个方面提出优化公众参与重大行政决策制度的建议院深入推进公众参与重大行政决策制度尧明确公众参与重大行政决策事项的范围尧合理遴选重大行政决策公众参与人尧完善公众参与重大行政决策的救济途径。

　　本文源自湖北经济学院学报(人文社会科学版) 发表时间：2021-03-05《湖北经济学院学报》 是全国百强社科学报，中国人文社科学报核心期刊，双月刊，四开四版综合类报纸，旬刊，每月逢5、15、25日出版， 节假日和寒暑假休刊，国内外公开发行。办刊宗旨是以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和三个代表重要思想为指导， 宣传党的方针政策，反映市场经济条件下政治、经济、文化、法律等领域的最新研究成果，成为我校教学、科研的主要阵地和对外宣传的重要窗口。秉承关注校园、服务师生的宗旨，依靠学生力量办报的基本原则，力争在学院与师生之间搭起沟通的桥梁，在师生之间构筑交流的平台。

　　关键词院优化营商环境曰公众参与曰重大行政决策

　　一、引言

　　优化营商环境是实现我国经济高质量发展的必由之路，而法治是最好的营商环境。营商环境，野是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。 冶淤营商环境的优劣直接影响生产要素的聚散尧市场主体的兴衰尧发展动力的强弱。 改革开放四十年以来，我国经济发展正由高速增长阶段向高质量发展阶段转变，而良好的营商环境能够推动转变经济发展方式尧优化产业结构尧提供经济发展动力。从立法目的来看，国务院通过的叶优化营商环境条例曳就是野为了持续优化营商环境，不断解放和发展社会生产力，加快建设现代化经济体系，推动高质量发展。 冶于叶优化营商环境条例曳紧紧围绕法治政府建设，着重解决法治政府建设过程中出现的突出问题。公众参与重大行政决策就是优化营商环境法治保障的重要内容盂。 学界对公众参与重大行政决策研究成果丰富，但少有学者以优化营商环境来观察这一问题。 故而，本文将以优化营商环境为主线，对公众参与重大行政决策展开研究。

　　二、公众参与重大行政决策的制度演变

　　“行政决策是行政活动的中心环节，一切有效的行政活动都需要科学决策的指引” 冶[1]近年来，野由原来政府在公共决策过程中耶唱独角戏爷的决策模式转向政府尧专家尧大众在决策过程中的耶合唱爷模式。 冶[2]这一转变正是体现了我国行政决策制度正逐步走向成熟，反映了我国法治政府建设迈向新的台阶。就公众参与重大行政决策而言，其制度演变主要分为以下三个阶段院

　　一第一阶段院制度准备阶段(2004要2015 年)

　　第一阶段阶段是公众参与重大行政决策制度的发轫阶段。

　　2004 年国务院在叶关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知曳中首次提出了公众参与重大行政决策的初步构想院在涉及面广以及与公民利益密切相关的决策事项，应当通过举行座谈会尧听证会或论证会等形式广泛听取意见。 2008 年国务院在叶关于加强市县政府依法行政的决定曳较为系统地提出了重大行政决策听证制，要求扩大听证事项范围尧规范听证程序尧科学遴选听证代表以及听证意见反馈等。 2010 年国务院在叶关于加强法治政府建设的意见曳要求将听证意见作为重大行政决策的重要参考。 2011 年中共中央尧国务院在叶关于深化政务公开加强政务服务的意见曳 首次提出了重大行政决策的范围院涉及群众切身利益的重要改革方案尧重大政策措施尧重点工程项目曰并要求将公众参与作为重大行政决策的必经程序。 同年， 国家意识到必须建立系统的重大行政决策制度体系，开始探索建设重大行政决策程序化机制。 2014 年，中共中央在十八届四中全会中提出了 叶关于全面推进依法治国若干重大问题的决定曳，并要求健全依法决策机制，将重大行政决策的法治化作为全面推进依法治国的重要内容。 2015 年中共中央尧国务院在叶法治政府建设实施纲要(2015要2020 年)曳中强调重大行政决策中公众参与的实际效果提出了更高的要求曰系统地提出了野公众冶的范围院包括利害关系人尧人大代表尧政协委员尧人民团体尧基层组织尧社会组织曰推行文化教育尧医疗卫生尧资源开发尧环境保护尧公用事业等重大民生决策事项民意调查制度。

　　从第一阶段的公众参与重大行政决策的制度发展脉络可以总结出这一阶段的发展点点院首先，提出了较多的制度性构想。其次，国家逐步开始认识到公众参与重大行政决策的重要性。再次，不断丰富公众参与重大行政决策的内容。最后，但是这一阶段还属于公众参与重大行政决策的制度探索阶段，一方面许多制度设想还不成熟，呈现出碎片化的特点曰另一方面并未意识到优化营商环境与公众参与重大行政决策之间的关系。

　　(二)第二阶段院制度形成阶段(2016要2019 年)

　　第二阶段逐步开始建成公众参与重大行政决策制度，形成了较为完备的公众参与重大行政决策体系。

　　2016 年中共中央国务院在叶关于全面推进政务公开工作的意见曳 中指出， 要求将公众参与作为重大行政决策法定程序，并提出了公众参与的方式院听证座谈尧调查研究尧咨询协商尧媒体沟通等方式。随后 2017 年中共中央国务院就在叶关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见曳 中要求健全企业家参与涉企政策制定机制。 2019 年公众参与重大行政决策制度建设进入高潮。 国务院先后出台叶关于制定行政法规规章行政规范性文件过程中听取企业和行业协会商会意见的通知曳尧叶重大行政决策暂行条例曳和叶优化营商环境条例曳等行政法规和规范性文件，正式建立公众参与重大行政决策制度。

　　这一阶段主要表现为以下几个方面特征院首先，随着我国经济的转型发展，对经济的发展质量提出了更高的要求，国家逐步重视公众参与重大行政决策对优化营商环境的作用。其次，提出了体系化的制度性安排。 最后，规范效力等级不断提升。 先前推动公众参与重大行政决策主要以行政规范性文件为主，但是 2019 年国务院先后出台了两部行政法规，大力推动市场主体尧行业协会商会等参与重大行政决策的制定。

　　(三)第三阶段院制度完善阶段(2019 年要 )

　　尽管在国家层面已经建立了公众参与重大行政决策制度，但是国家也意识到这一制度需向基层推进，才能真正推动法治政府建设和优化营商环境。因此，第三阶段要求公众参与重大行政决策制度向基层政府推进，完善公众参与重大行政决策制度。 因此，国务院在 2019 年和 2020 年分别出台叶关于全面推进基层政务公开标准化规范化工作的指导意见曳叶关于印发 2020 年政务公开工作要点的通知曳两个规范性文件，要求将公众参与重大行政决策基层推进，完善基层行政决策公众参与机制， 并明确划定时间线， 要求按照有关文件于 2020 年底前编制完成基层政务公开事项标准目录，确保权力运行到哪里，公开和监督就延伸到哪里。

　　从总体上看，我国公众参与重大行政决策制度演变与我国法治政府建设与经济发展转型保持同一节奏。但是也出现规范效力层级不高的问题。 具体体现在规定公众参与重大行政决策制度的最高效力文件是国务院出台的两部行政法规，还未有法律对这一制度进行规定。 这势必不能满足公众参与重大行政决策的现实需求。

　　三尧公众参与重大行政决策对优化营商环境的制度优势

　　优化营商环境，弘扬企业家精神，发挥企业家作用，不仅需要市场的作用，而且需要发挥政府的作用。这就要求政府提供优质高效的服务。 其中，公众参与重大行政决策就是其中重要的一环。 所谓参与原则是指行政机关在作出行政行为过程中，除法律有特别规定外，应当尽可能为行政相对人提供参与行政行为过程的条件和机会，从而确保相对人实现行政程序权益，也可以是行政行为更加符合社会公共利益。其内容包括获得通知权尧陈述权尧抗辩权与申请权[3]。 换言之，公众参与重大行政决策是公众的一种行政程序性权利。这种程序性权利对优化营商环境来说，主要有以下三点优势院

　　第一，优化透明可预期的决策环境。长期以来，我国对行政机关决策的监督主要是来自行政机关内部的层级监督，不重视来自企业等市场主体的社会监督，由此导致行政决策过程的不透明。 野不确定是市场经济的特征，而我国市场环境的不确定性还有一部分原因来自政府的经济政策。冶[4]不透明的涉企重大行政决策，一方面促使企业等市场主体追求短期利益，缺乏长远规划曰另一方面降低企业等市场主体对市场发展前景的预期以及投资未来的信心。因此，公共参与重大行政决策有利于优化透明可预期的决策环境。 国家也意识到这一问题，出台相应的规范性文件，推动重大行政决策过程公开透明化。 例如国务院办公厅在 2019 年发布专门的规范性文件要求基层政府野对涉及人民群众切身利益尧需要社会广泛知晓的公共政策措施尧公共建设项目，要采取座谈会尧听证会尧实地走访尧向社会公开征求意见尧问卷调查尧民意调查等多种方式，充分听取公众意见，扩大公众参与度，提高决策透明度，冶榆以此来降低企业对政策调整的担忧，让企业能够安心自主经营。

　　第二，实现开展民主可讨论的决策过程。现代经济更加尊重市场的主体地位，更加强调企业等市场主体的利益需求。随着我国社会的转型，传统行政决策形式民主已经难以适应我国市场主体利益多元化的现实。 因此，野在利益多元化的社会条件下， 政府决策形成方式的转型关键在于为政府决策注入建立在说服基础之上的权威，这就需要抛弃旧有过程封闭尧结果反响输出的行政意志支配决策模式，代之以过程透明尧利益代表充分参与的以理性尧平等对话为基础的公共意志形成模式。 冶[5]这种公共意志形成模式正是体现了实质民主的决策路径。在公众参与重大行政决策的过程中，充分尊重企业等市场主体的利益需求，审慎考虑企业等市场主体的意见。这是势必影响行政机关重大行政决策的形成，有效地制约了行政机关裁量权的恣意妄为， 同时也使重大行政决策获得了公众的广泛认同，尽可能实现社会公共利益的最大化。

　　第三，获得科学可操作的决策结果。作出一个科学可操作的重大行政决策，就必须获取完整的公众需求信息。进言之，野信息越真实尧越全面尧越准确尧越及时，行政决策过程中主体思维的广度和深度也就越大，决策的科学性就越强，准确性就越高，成功率就越大。 冶[6]行政机关由于其公益性的公法特征，不能参与市场经营管理，单凭自身难以把握复杂的市场情况，难以发现现行制度中出现的漏洞和问题，其提出的改革政策也有可能面临不切实际的风险。然而企业等市场主体野最接地气冶，对现行制度的把握最为精确，能够正确地指出市场经营过程中面临的问题。与此同时，企业等市场主体也可以质疑行政机关等提出的解决方案，并提出可操作的建议。野公众参与的核心在于其有效性， 通常表现为参与者的心理上的 耶成就感爷和参与者对政策的实际影响。 冶[7]因此，公众参与重大行政决策过程，就是一个交换信息，充分讨论的过程。在这一过程中， 能够极大地解决重大行政决策制定面临的信息不对称与操作性不强的问题， 实现重大行政决策科学可操作的决策结果，并用政策优势推动企业抓住市场机遇，占据市场先机，实现健康可持续的发展。

　　四尧公众参与重大行政决策的实践评估

　　近日，中国经营报一则以叶古城平。经租房风波曳为题的新闻引发社会各界的关注。通过文献整理，将这一事件发展脉络梳理如下院新中国成立后，国家承认和保护私房。 1958 年山西省以野经租房冶虞的方式完成城市私房的社会主义改造。 20 世纪 80 年代国家开始落实私房政策。 1986 年山西省政府决定退还部分经租房。 2009 年平。县政府陆续发出叶落实私房产权通知书曳， 以货币置换的方式退回了 200 多户经租房。 2019 年下半年，在不知情的情况下，古城平。的 224 户房主陆续收到平。县人民政府下发的叶关于撤销野落实私房产权通知书野的决定曳(下称叶决定曳)。 该叶决定曳要求这些房主在收到决定书之日起 15 日内腾退房屋，并交出房屋所有权证。 由于该事件正好处于优化营商环境与公众参与重大行政决策的制度交汇点上，具有一定的典型性，故本文将以该事件为例，对公众参与重大行政决策展开实践评估。

　　(一)公众参与重大行政决策在平。县的落实情况

　　本文在野北大法宝冶上检索野平。县冶以及在野平。县政府冶网站上野决策冶的结果显示，并没有发现平。县政府对公众参与重大行政决策作出规定。在平。县所属的晋中市和山西省的文献搜索中发现， 晋中市和山西省公众参与重大行政决策有所规定院2007 年 叶晋中市人民政府关于印发晋中市人民政府工作规则的通知曳尧2008 年叶晋中市人民政府关于进一步加强依法行政工作的意见曳叶山西省人民政府关于进一步加强市县政府依法行政的意见曳和 2016 年叶关于印发山西省人民政府健全重大行政决策机制实施细则的通知曳。尽管山西省政府在 2016 年发布了叶关于印发山西省人民政府健全重大行政决策机制实施细则的通知曳，建立起了全省范围的公众参与重大行政决策制度，但是就平。县而言缺乏具体的实施方案，难以操作。况且就晋中市来说，晋中市发布的两个文件对公众参与重大行政决策的规定较为宽泛，且年份较为久远，与我国公众参与重大行政决策制度演变的第一阶段特征相似。由此，可以得出这样一个结论院公众参与重大行政决策在平。县落实并不到位。

　　(二)224 户房主是否应当参与叶决定曳的作出过程

　　第一，叶决定曳的内容应当列入平。县重大行政决策事项。目前，晋中市并未发布重大行政决策事项目录。但是根据叶山西省人民政府健全重大行政决策机制实施细则曳第 2 条规定，制定或者涉及住房或全省社会稳定或与公民尧法人尧其他组织利益密切相关的重大措施或政策，应当列入省人民政府重大行政决策范围。愚按照类推解释的方法，首先叶决定曳针对到平。古城 224 户居民房产，涉及人员较多且牵扯公民住房问题，可能会对社会稳定产生一定影响曰其次，这 224 户居民持有合法的房屋所有权证，收回房主私房的行政行为涉及公民尧法人的切身利益，对公民法人的权利产生重大影响曰最后，由于平。古城以旅游业为支柱产业，这 224 户房主将其私房改造称旅店尧商店尧小工厂等，叶决定曳可能对平。县的旅游产业及营商环境产生不利影响。因此，叶决定曳应当列入平。县政府重大行政决策事项。

　　第二，根据叶山西省人民政府健全重大行政决策机制实施细则曳第 13 条规定，涉及重大公共利益或涉及人民群众切身利益的，决策事项承办部门应当举行听证会舆。在这一事件中，叶决定曳 内容影响到了平。县旅游产业发展及营商环境建设，涉及平。县重大公共利益。与此同时，叶决定曳要求 224 户房主在收到决定书之日起十五日内腾退房屋并上交房屋所有权证，涉及人民群众的切身利益。 因此，224 户房主有权以听证会的形式参与平。县叶决定曳的作出过程。

　　(三)224 户房主参与权的救济途径

　　目前，对于 224 户参与权收到侵犯的房主来说，尚无有效的救济途径。首先，就行政救济来说，叶山西省人民政府健全重大行政决策机制实施细则曳第 50 条规定，对重大行政决策严重失误造成重大损失尧恶劣影响的，应当依法追究决策机关负有责任的领导人员和相关责任人员的法律责任余。同时，叶山西省优化营商环境条例曳第 58 条规定，各级人民政府和有关部门的工作人员在优化营商环境工作中滥用职权的， 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分俞。而两个条文意在追究责任人的行政责任，并未规定 224 为房主参与权受侵害的行政救济途径。故而，对于参与权及私人产权受到极大侵犯的房主来说， 选择行政救济仍不能取得较为公正的结果。其次，就司法救济来说，公民参与权作为一项重要的程序性权利，但是这项权利不属于野合法权益冶的范围， [8]故而难以纳入行政诉讼的受案范围。因此，司法救济对于 224 户参权受到侵犯的房主来说，亦难以发挥作用。

　　综上所述，从实践层面来说，公众参与重大行政决策制度主要面临以下几个方面问题院第一，在中央层面基本建立公众参与重大行政决策制度的背景下，基层政府在这一问题上推进缓慢。 与此同时，地方政府在落实国务院叶关于制定行政法规规章行政规范性文件过程中听取企业和行业协会商会意见的通知曳的情况上，在省级政府中有 13 个制定了相关的实施方案， 而在市县乡三级政府中只有广州市制定了相关的实施方案逾。 因此，有必要坚持将公众参与重大行政决策制度向基层推进。第二，重大行政决策事项目录主动公开程度不高。 全国野仅有一家省级政府尧12 家较大的市政府尧12 家县(市尧区)政府门户网站公开了 2019 年度重大行政决策事项目录，其中，仅有 3 家较大的市政府和 1 家县政府(市尧区)政府的重大行政决策实现目录要素完整尧列明了决策事项尧承办部门尧决策时间及是否听证的信息。冶[9]第三，若公民参加重大行政决策程序后，如何遴选公众参与人。 第四，公众参与重大行政决策的救济途径缺失。因此，在公众参与重大行政决策的制度优化上，当务之急应当先解决以上四个方面问题。

　　五尧公众参与重大行政决策制度的优化路径

　　(一)深入推进公众参与重大行政决策制度

　　就国家层面来说，应当结合实践发展需求，尽快出台保障公众参与重大行政决策的法律。就基层政府来说，基层政府法治政府建设直接关系到我国全面推进依法治国的进程。这是由于野在国家行政体制中，各级政府的地位和性质不同，承担任务不同，管理方法和方式亦有所区别噎噎县尧市尧区等基层政府的主要功能在于对法律尧法规尧规章尧规范性文件等的具体落实和执行噎噎基层政府的日常工作就是直接面对管理相对方，不仅接触面广泛，而且接触面广，其每一个决定或命令，往往都与管理相对方的切身利益有着直接的关系。冶[10]因此，在中央和省级政府建立健全公众参与重大行政决策制度的背景下，各个基层政府应当尽快出台相应的规范性文件，推进该地区重大行政决策制度，将公众参与作为重大行政决策的法定程序，切实保障公民的参与权。

　　(二)明确公众参与重大行政决策事项的范围

　　野信息公开是公众参与的必要前提，只有知悉足够的信息，公众才能真正参与决策并充分发挥表达其意见及利益诉求，决策机构才能获取所需的决策信息。冶[11]因此，必须明确公众参与重大行政决策事项的范围。现阶段，尽管我国已经建立了公众参与重大行政决策制度， 但是未明确公众参与哪些类型的行政决策，而各地探索规定也不相同。以重大行政决策可以召开听证会的条件为例，江苏省规定决策事项直接涉及公民尧法人或者其他组织切身利益或者存在较大分歧的，可以召开听证会輥輯訛。 而重庆市规定公民尧法人尧其他组织对决策草案有较大分歧的或可能影响社会稳定的或直接涉及公民尧法人尧其他组织切身利益的或涉及重大公共利益的，可以举行听证会輥輰訛。

　　本文认为，界定公众参与行政决策事项的范围，应当以社会公共利益和影响相对人利益程度为实质性标准。只要一项重大行政决策内容涉及社会公共利益或者较大程度地影响了相对人利益，就当让公众参与该项重大行政决策程序当中。

　　(三)合理遴选重大行政决策公众参与人

　　有学者按照公众参与重大行政决策的形式，提出遴选公众参与人的标准。如野公众参与型如以正式听证的方式听取意见，确定参加人可以采用报名尧抽签等规则曰如采取非正式听证，及公布拟定的耶草案爷征求公众意见，原则上不得限定参加人的范围，即凡是愿意参加者都可以陈述自己对耶草案爷的意见[12]。 有学者从公众参与人的结构角度，提出遴选公众参与人的方案， 如 野边际效益的情况下， 确保尽量多的公众代表参加冶，野应当确保各方面利益主体的均衡冶，以及野各个层次的主体都能有自己的代表冶等[13]。 也有学者提出野利益相关者冶的标准来遴选公众参与人。利益相关者主要是指野那些积极参加到重大行政决策中来的任何个人或组织，或者利益可能受到重大行政决策执行影响的任何人，以及可能对重大行政决策的目标和结果施加影响的尧对重大行政决策有兴趣的任何人。

　　本文基本认同野利益相关者冶的观点，并认为合理遴选重大行政决策公众参与人应当分为两种情况院第一种情况，对于涉及社会公共利益的重大行政决策事项，利益相关者应当分为密切和一般两个层次， 其遴选方法分别对应主动申请和被动遴选。假设某省正在制定野民用无人机管理办法冶，该事项涉及了该省民用无人机市场发展，故公众应当参与该野民用无人机管理办法冶的制度过程，则密切利益相关者包括民用无人机的生产商尧经销商和使用者等，应当采取主动申请的方式参与该政策的制定。而对民用无人机无直接关系的一般公众则采取被动遴选的方式参与该政策制定。第二种情况，对于可能影响一定范围内的相对人利益的重大行政决策事项来说， 应当采取相对人自行推举代表人的方式参与该决策的制定程序。本文第三部分提及的叶关于撤销野落实私房产权通知书野的决定曳这一事件就适用第二种情况。

　　(四)完善公众参与重大行政决策的救济途径

　　有权利就有救济，这是我国法治政府建设的必然要求。现阶段，对于公众参与重大行政决策的救济途径还处于探索阶段， 各个地方政府可以先采取阻力较少的方法来完善对公众参与权的救济。就司法救济来说，有学者认为公众可以不经复议直接提起行政诉讼，原因在于公众可以以程序违法为由，对行政机关不履行满足其参与权义务的行为提起行政诉讼[15]。但结合我国现行行政诉讼制度看， 这一观点的可操作性有待考量。 也有学者认为应当建立行政决策失误的国家赔偿制度 [16]。 这一观点仍不可行，原因在于对于损害社会公众利益的重大行政决策，作者尚未说明清楚国家赔偿款应当向谁赔偿的问题。相对于司法救济和国家赔偿，行政申诉对公民参与权的行政救济来说，似乎更具可操作性。地方行政机关可以在立法中规定，对于决策机关违法公众参与重大行政决策程序，损害社会公共利益或者相对人权益的，利益相关者可以向决策机关的上一级行政主管机关申诉，若情况属实，上一级主管机关应当责令作出重大行政决策的行政机关改正或者重做。

　　六、结语

　　在全面推进依法治国和法治政府建设的进程中，构建民主科学的行政决策制度， 尤其是推进公众参与重大行政决策是不能回避的重要环节。 与此同时， 在当下转变经济发展模式尧优化营商环节的时代背景下，继续推动公众参与重大行政决策制度发展则更具现实意义。我国在建立公众参与重大行政决策制度的基础之上，应当将该制度继续向基层政府推进，明确公众参与重大行政决策事项的范围， 界定重大行政决策公众参与人的标准，完善公民参与权的救济途径。但公众参与重大行政决策制度建设不能孤立存在，正如钱穆所言院野任何一制度，也必与其他制度发生交互影响。 故凡一制度之设立，也绝非此项制度可以单独成立的。 冶[17]因此，在完善公众参与重大行政决策制度的同时，也必须及时跟进相关配套措施，例如信息公开制度尧听证制度等。如此才能真正完善公众参与重大行政决策制度，推动我国法治建设和持续优化营商环境。