食品安全监管体制法学期刊征稿

　　本文结合行政法知识，通过对食品安全及食品安全监管的内涵解读，从食品安全监管法律体系、部门分工以及执法工作三个角度，分析我国食品安全监管体制的现状与缺陷，并对此提出完善法律体系、部门分工、执法工作以及设立社会参与机制等改善建议。

　　《江苏调味副食品》是集调味品、食品、营养保健品和酿造等行业的新产品、新技术、新工艺和新方法于一体的重要科技期刊。本刊内容新颖，适用性强。创刊20多年来始终坚持“开拓、创新、实用、服务”的办刊方针。

　　民以食为天，食品安全关系到每一个社会成员的切身利益。近年来，食品安全事件频繁发生，加强食品安全监管，维护社会公共利益，保障每一个公民的生命健康安全，是政府应尽之责。对食品安全监管体制，需要提高重视、健全完善，重点在合法合规、分工明确、执法高效。

　　一、基本概念及其内涵

　　(一)食品安全定义

　　食品安全是一个综合性的概念，涵盖了食品卫生、食品质量、食品营养等方面和食品(食物)种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等环节。依据2009年颁布的《食品安全法》第99条规定，食品安全是指“食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。”更多侧重于特定食品对人体的影响。学界则分别从食品学、管理学、经济学和法学进行了定义，内容涵盖食品的卫生、质量、营养和可获得性，形成了包括生产安全和经营安全、过程安全和结果安全、现在安全和未来安全在内的几大分类。基于此认知，可以将食品安全的概念定义为：食品(食物)的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。

　　(二)食品安全监管定义

　　世界卫生组织(WHO)和联合国粮农组织对食品安全监管的定义是：“由国家或地方政府机构实施的强制性管理活动，旨在为消费者提供保护，确保从生产、处理、储存、加工直到销售的过程中食品安全、完整并适用于人类食用，同时按照法律规定诚实而准确地贴上标签。”结合该定义可以认为：食品安全监管，主体是国家各级政府机构;对象是食品及其生产、处理、储存、加工、流通的企业;依据是食品安全法律法规与相应国家标准;监管的方式主要有行政许可、行政指导和行政处罚等。

　　食品安全监管行为主要包括了立法、执法、司法三个部分。具体如下：

　　1.立法部分。政府设立相应的法律法规和国家标准，对食品的生产、加工、包装、贮藏、运输、销售与消费安全设立规范化标准，明确食品市场准入和经营的安全要求，以及对触犯法律法规、造成食品安全事件的组织和个人的处罚方式。

　　2.执法部分。政府通过对食品质量的检测和检查，对问题食品及其生产、加工、运输、流通厂家进行行政处罚和行政裁决，对食品安全进行管理。

　　3.司法部分。政府联合司法机关，对食品安全事件中构成违法犯罪的组织和个人，进行责任追究，依情节进行相应的民事赔偿、行政处罚和刑事处罚。

　　(三)食品安全监管的意义

　　1.维护公共利益，保障公民生命健康权。食品安全与每一个公民的生命与健康息息相关，获得安全的食品和免于饥饿同属基本人权。随着生活水平的提高，人们逐步摆脱了食品数量不足的问题，对食品质量的关注也日益提高。当前频发的食品安全事件，不仅对受害者本人造成了一系列伤害，如劣质食品损害生命健康、医疗抢救造成财产损失，而且还重创了社会心理，造成社会恐慌，严重威胁到社会公共利益。因此，加强食品安全监管，也就是保障了全社会公民的生命健康权，维护了社会公共利益。

　　2.防范市场失灵，加大违法乱纪成本。作为理性人，生产、加工、销售食品的企业和个人，存在为逐利而损害食品安全的动机，如为节省成本采用劣质原料、滥用添加剂、非安全包装、不按规定消毒等。普遍的违法乱纪还将严重破坏食品市场的秩序，影响社会稳定。这类情况依靠市场自我修复成效缓慢，只有通过食品安全监管，对违规操作行为给予处分，对责任主体进行追究，构成犯罪的还要移送司法机关追究刑事责任，加大其违法违规成本，才能遏制乃至消除影响食品安全的行为。

　　二、我国食品安全监管体制的现状与缺陷

　　(一)我国食品安全监管法律体系现状与缺陷

　　当前，我国虽已初步建立以《食品安全法》为主导，《产品质量法》《标准化法》《农产品质量法》及其他单行法为主体，《消费者权益保护法》《刑法》等为保障的食品安全监管法律体系。然而，面对现实中复杂严峻的食品安全问题，食品安全监管法律体系仍存在系列缺陷，亟待进一步完善。

　　1.《食品安全法》缺乏配套法律法规。《食品安全法》对食品生产、加工、流通做出了一系列原则性规定，但仍需细化各环节法律法规，明确具体要求，强化操作性。但当前若干重要法律仍然先于《食品安全法》之前颁布实施，与《食品安全法》的立法理念、原则和操作要求并不吻合。

　　2.相关法律法规并未覆盖食品产销全程。针对食品安全的立法，发达国家提出的“从农田到餐桌”全覆盖理念，与我国实践仍有相当差距，具体表现为：(1)《食品安全法》作为核心法，具体条文设计并未遵照食品生产、加工、流通的过程进行设计;(2)部分单行法和国标中也并未实现覆盖，为违法行为留下空隙。

　　3.各项立法之间缺乏协调。我国当前食品安全监管法律采用分段立法方式，法律颁布于不同时期，跨度达20多年，缺乏系统性和完整性，尚未形成无缝对接，不同法律之间存在冲突，造成执法依据混乱。以如何处理未经检疫的肉类产品为例，《动物防疫法》第38条和《食品安全法》第85条便存在明显的矛盾。

　　4.相关国家标准依然落后。具体表现在：(1)某些日常食品依然缺乏国家标准，如2012年11月的酒鬼酒塑化剂超标事件就暴露出国标在塑化剂检测和判定上的不足;(2)即使存在国标，也存在细节界定不清的问题，如2012年8月方便面荧光粉超标事件，国标对方便面包装桶的内外层区分不明;(3)即使存在国标，且细节界定清楚，仍有部分国标与发达国家同类国标差距较大。

　　5.法律法规和国家标准的制定存在严重滞后性。当前我国食品安全监管法律依然缺乏超前意识，部分立法仍在食品安全事件出现后才匆忙制定，未能摆脱“头痛医头、脚痛医脚”的窠臼。

　　(二)我国食品安全监管部门分工现状与缺陷

　　三鹿奶粉事件后，我国食品安全监管格局可概括为“地方政府负总责、监管部门各负其责”的模式，以分段管理为主、分类管理为辅，落实全程管理。该模式通过地方政府负责、各部门结合自身专业监管，具有科学性和合理性。但在具体操作中，暴露出如下问题。

　　1.职权分配存在模糊性，出现多头主体。由于涉及部门较多，职权尚未完全明晰，协调上存在着困难。以猪肉为例，在今年3月之前，生猪的养殖和饲料供应主要由农业部负责;生猪屠宰加工过程涉及质检、卫生和商务部门;猪肉销售主要由工商部门负责;猪肉的餐饮流通又复归卫生部管理。参与部门过多，职权界定存在难度。

　　2.引发执法冲突。多头管理带来的执法冲突，主要表现为积极冲突和消极冲突。前者是指多部门同时对同一食品的安全问题进行监管、执法和处理。如广东即出现过10家执法部门同期检查月饼。这既造成了行政资源浪费，也侵害了食品经营者的合法权益。后者是指无部门对食品安全进行监管。如“瘦肉精”事件中，《动物防疫法》《生猪屠宰条例》明文规定的负责部门都存在监督缺位、推诿扯皮的现象。

　　3.存在权力博弈。从横向来看，参与食品安全监管的各个部门，权力配置交叉，造成权力博弈。从纵向来看，地方食品安全监管权力归属不清，出现了三种不同的划分：(1)由本级政府领导，人事权、财政权归该级政府，如农业和卫生部门;(2)由上级部门垂直领导，如质检总局管理的国家出入境管理局;(3)省级部门受省政府领导，省级以下对应部门受省局而非当地政府领导，如工商和质检。权力分配模式不一，加大了部门之间相互掣肘、权利博弈的概率。

　　对于这些问题，新的改革也已开始启动。依据2013年3月公布的《国务院机构改革方案》，新设立国家食品药品监督管理总局对生产、流通、消费环节的食品安全实施统一监管，新组建国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和标准制定。卫生部门承担相关法规起草和综合协调职责，质检部门和工商部门分别负责生产加工和流通环节的监管，农业部门负责农产品质量安全的监管。将商务部原先对生猪定点屠宰的监管职责划入农业部。这对整合监管力量，促进统一管理具有着积极意义，但实践效果依然有待检验。

　　(三)我国食品安全监管执法工作现状及其缺陷

　　近年来，我国政府在食品安全监管的执法力度、广度、深度上均有所加强，但依然存在一定的缺陷。主要包括：

　　1.执法工作仍待严格化。当前，我国食品安全事件发生后，有关部门在进行原因排查、责任认定、企业整改、处分赔偿等方面，依然存在执法不严的情况，具体表现在：(1)缺乏对食品安全的日常检查，部分检查甚至形同虚设;(2)对问题食品缺乏强制召回机制，企业缺乏自我召回的动机，需要政府强制执行，但近年食品安全事件发生后，鲜有问题食品被强制召回;(3)责任认定不明确，如近年多次发生食品内出现异物的案例，当地政府却未充分公布质检结果;(4)责任处理缺乏威慑性，政府责任追究存在落实不到位的情况，降低了违法成本;(5)执法存在选择性，往往对社会影响大的食品安全事件予以集中办理，社会影响小的则关注不够，埋下小事件演变为“大风波”的隐患。

　　2.政府自我改进不足。有效的执法，是事中有效处理和事后反思总结的结合。当前，部分政府机关在处理食品安全事件中仍然缺乏自我改进的意识和行为，具体表现在：(1)行政条例和国家标准缺乏更新优化，导致了许多食品安全事件重复发生而无法处理，如“活虫门”在各大乳业中“滚动上演”、白酒业发现塑化剂后17个月仍无国标出台;(2)自我查处力度不严，对食品安全监管人员可能存在的渎职、贪腐等问题缺乏自查，或者自查之后，待事态平息，被查处人员又“带病上岗”;(3)部分行政执法人员言行不到位，激化事态矛盾;(4)依然存在地方保护主义、官商勾结、权钱交易等不良现象。

　　3.执法工作缺乏社会参与。食品安全关系到每一个社会成员的切身利益。合理有序的社会参与，对政府执法而言，既是一种监督，也是一种激励。前者在于能够监督政府将食品安全监管工作落到实处，切实维护人民利益;后者在于能够发动广泛的社会力量，参与到食品安全监管中，弥补行政资源有限的不足。当前食品安全监管执法不严、缺乏社会参与主要表现在处理政府与媒体、专家、群众的关系上仍存在缺陷，信息发布不及时、舆论引导不到位、社会参与渠道不畅通。

　　三、我国食品安全监管体制的改善建议

　　(一)完善食品安全监管法律体系

　　1.完善《食品安全法》，巩固其在食品安全监管中的核心地位。根据实践中暴露的不足，对《食品安全法》加以如下完善：(1)依据食品生产、加工、流通、餐饮服务各个流程，实现《食品安全法》各环节无缝对接、全流程管理;(2)细化处罚条例，对现有处罚规定存在区间过宽的情况(如“二千元到十万元罚款”)，建议进一步细化，缩小区间，提高法律可操作性;(3)结合发达国家所强调的食品安全法律原则和制度，如整体性原则、预防性原则、风险分析原则、科学原则、可追溯制度、召回制度等，对《食品安全法》进行相应完善，理清其立法意向。

　　2.调整相关法律法规，完善食品安全法律体系。对食品安全法律法规，进行检查和整理，一方面调整其间矛盾之处，确保各法律法规与《食品安全法》对接，另一方面根据实际需要设立新法，形成一套完备的食品安全监管法律体系。

　　3.完善国家标准，不断向发达国家国标靠拢。针对当前食品质量的国家标准良莠不齐状况，可在参考联合国、世贸组织、世卫组织有关规定和国际食品法典委员会标准的前提下，采取以下方法：(1)组织专家会商，清理当前国标空白、残缺之处，划定时间表，逐次予以完善;(2)对于已有国家标准，比照发达国家相关标准，确定是否需要完善;(3)设立定期完善机制，国际食品安全标准修改周期一般是三至五年，而我国标龄超过五年甚至十年的不在少数，应当依照食品的种类，设立定期完善机制，规定国家标准修改周期，保证国家标准的与时俱进。

　　(二)完善食品安全监管部门分工

　　1.实现食品安全监管权力的合理配置。权力配置，包括了横向配置和纵向配置。前者即各部门权力划分，后者即中央到各级地方政府权力划分，相关权利包括创制权、决定权、命令权、执法权、强制权、处罚权、监督权。权力配置上应做好以下几方面工作：(1)发挥食药监管总局作用，形成和巩固以其为统领的食品安全监管行政体系;(2)发展食药监管总局在各地方政府的直属部门，联系各地方其他相关部门，在食品安全事件中发挥应有的协调作用;(3)理清各部职能，将生产、加工、流通环节中的监管权力集中到相应职能部门中，避免任何环节出现多头管理的情况，在市级以下可只设立一到两个相应部门，全权负责当地食品安全监管的全部事务。

　　2.加强食品安全监管各部门合作。具体工作包括：(1)设立各部门信息平台，各部门针对食品安全事件，自行进行责任归属研判，如非本部门管辖权限事务，通过信息平台及时知会相关部门;(2)协调与统领部门，如食品安全委员会、省级政府，对出现部门推诿扯皮情况，应及时进行协调，明确各部门具体责任;(3)各级政府组织相关部门进行定期会议，总结各部合作情况，不断加以改进。

　　(三)完善食品安全监管执法工作

　　1.建立健全相关预案。当前部分地方政府暴露出应对食品安全事件预案设计和执行上的缺陷，应针对本地实际状况，参考历年食品安全事件处理经验教训，结合事故调查、危害控制、医疗救治、监测评估和新闻宣传各环节，完善食品安全突发事件处理预案，并定期进行演习，检验其操作性。

　　2.加强执法工作专业化。食品安全事件涉及相应的农、林、医、化知识，在执法中需强调专业化，具体工作包括：(1)聘请招募专业人员，参与对食品的抽查、检验和成分分析;(2)添置技术设备，加强质量检测的精确和效率。

　　3.完善责任监督、考核和追究机制。包括对问题食品生产加工企业的监督以及政府内部的行政监督，确保责任落实和追究到位。尤其应加强对相应监管部门的问责制度和主要领导负责制，实现权责统一，督促行政执法人员严格执法。

　　4.加强与司法部门的联络。对于食品安全事件中涉及违法行为的，应提供渠道，便于司法部门介入，依法共同处理，通过立案、批捕、审判等方式，坚决查处食品安全事件及与之相关的地方保护主义和权力寻租行为，从而提高违法成本，起到震慑效果。

　　(四)建立食品安全监管社会参与机制

　　1.完善食品安全信息公开机制。政府在信息资源的掌握上，远远超过其他社会部门，而食品安全又关系到每一个人的切身利益。因此，政府应发挥自己的信息优势，充分运用报纸、广播、电视和网络，主动发布相关信息，使群众了解食品安全事件严重程度，做好相应的应对准备。政府公开信息应包括：(1)食品安全事件的事故原因、涉事企业和影响范围;(2)主管部门;(3)相应法律法规和国家标准;(4)责任认定和处理意见;(5)可替代食品信息。

　　2.建立食品安全外部监督机制。针对政府内部监督可能出现的徇私包庇情况，应设立相应的食品安全监督体制。主要内容包括：(1)发挥各级人大作用，加强立法机关监督，将食品安全事件的处理纳入人大监督政府工作的环节之内;(2)发挥司法机关作用，进行司法监督，对食品安全事件受害者提供司法救济，建立食品安全监管公益行政诉讼制度;(3)发挥专业民间组织作用，动员如消费者协会、行业协会等相关民间组织，共同参与食品安全的监管上;(4)鼓励媒体监督，支持媒体对问题食品的调查、采访和报道，而非封锁消息;(5)设立有奖举报制度，鼓励广大群众监督协查，配合政府处理食品安全事件。