长城遗产的法律保护体系研究

　　摘要：长城遗迹亟待法律保护。明确长城法律保护的对象是指长城遗产构成的全部内容，主要由长城物质文化遗产、长城相关非物质文化遗产和长城传统文化以及长城遗迹所依托的自然环境三部分组成。通过对现行长城保护立法体系的解构，提出长城遗产法律保护的纾困之策，包括强化立法统一保护，增强长城执法力量，弥补法律责任上的不足，健全长城遗产保护公益诉讼制度和加强长城非物质文化遗产保护法制宣传和教育，提高国民自觉保护长城的法律意识。

　　关键词：长城遗产;长城非物质文化遗产保护;长城传统文化;法律保护

　　唐芳; 王纬法制博览2021-12-05

　　长城遗产的法律保护是指对于长城的物质文化遗产、非物质文化遗产、长城传统文化以及与之依存的周边环境运用法律手段，从立法、执法、司法和公众参与等方面进行整体性保护，从而达到最大限度地保存长城遗产目的的过程。对于中华民族而言，长城物质文化遗产与非物质文化遗产共同承载着中华文明的辉煌成就，对它们的保护相辅相成，缺一不可，它们共同构成长城文化遗产的整体形态。我们必须充分利用好法律的手段，既要对长城文化带的遗址遗迹进行妥善保护，又要将长城精神、长城魂延续下去。

　　一、长城遗产法律保护的对象

　　长城遗产法律保护的对象是指长城遗产构成的全部要素，包括长城物质文化遗产、长城相关非物质文化遗产和长城传统文化以及长城遗迹所依托的自然环境。

　　(一)长城物质文化遗产

　　长城物质文化遗产是指长城物质方面的遗迹遗存，内容丰富，主要由四部分组成，包括长城本体、军事防御体系、烽传与驿传系统和其他长城相关遗址遗存。其中长城本体包括边墙、敌台、墙台、墩台、站台和关隘等;军事防御体系包括马面、角楼、瓮城、罗城和军事堡寨等;烽传与驿传系统包括烽火台(又称烟墩、狼烟墩、烽燧、烽堠、墩台、亭)、驿站和急递铺等;相关遗址遗存包括长城边塞地区文书，长城文化带石窟壁画、雕塑和长城抗战遗址遗迹等。

　　(二)长城非物质文化遗产和长城传统文化

　　长城积淀和凝聚了深刻的文化内涵，长城非物质文化遗产主要是指统一多民族国家形成和发展过程中，长城周边重要关口和边塞城镇的军户百姓在长期生活中产生的文化活动以及坚韧不屈、奋发图强的长城传统文化精神。主要包括：传统手工艺，如西北、华北地区的剪纸、雕刻艺术;表演技艺，如西北地区道情戏等戏剧表演、北京和华北地区的长城打铁花表演;民风民俗，如走西口、姜女庙庙会;民间文学、神话传说，如八达岭长城传说、孟姜女传说、定城砖;以及诗歌艺术。

　　(三)长城周边生态环境

　　长城位置和走向的选择是基于对周边地理环境的综合考察，而长城砌筑方法、结构构造、修筑材料更是建立在对周边环境场地的理解上，是 “以地选型，因地施材”的典型，[1]展现出古人高超的战略思想。古人在修筑长城时充分考虑到建筑体与所在区域自然地理环境具有不可分割的紧密联系，今天，对长城周边自然环境的良好保持也有利于长城自身本体的保存，因此对长城遗产的有效保护应同时兼顾保护长城周边的生态环境，这是长城遗产保护的重要内容之一。

　　二、建立健全长城遗产保护的法律法规体系

　　目前长城保护的立法体系已经比较健全，对长城遗产的保护是由诸多部门法和国际公约、宪章协作完成的，基本形成了具有中国特色的长城保护法律体系。

　　现代长城保护的立法体系①主要有以下几部分组成。1.法律、法规、规章和司法解释。《中华人民共和国文物保护法》(全国人大常委会 2017 年)、《中华人民共和国非物质文化遗产保护法》(全国人大常委会 2011 年)、《中华人民共和国文物保护法实施条例》(国务院 2017 年)、《长城保护条例》(国务院 2006 年)、《世界文化遗产保护管理办法》(文化部 2006 年)、《甘肃省长城保护条例》(甘肃省人大常委会 2019 年)、《河北省长城保护条例》(河北省人大常委会 2021 年)、《包头市长城保护条例》(包头市人大常委会 2017 年)、《秦皇岛市长城保护条例》(秦皇岛人大常委会 2018 年)、《北京市长城保护管理办法》(北京市人民政府 2003 年)、《河北省长城保护办法》(河北省人民政府 2017 年)、《山西省长城保护办法》(山西省人民政府 2021 年)、《忻州市长城保护条例》(忻州市人大常委会、山西省人大常委会 2021 年)、《八达岭长城景区破坏文物惩戒办法》(北京市延庆区八达岭特区办事处 2020 年)、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理妨碍文物管理等刑事案件适用法律若干问题的解释》(最高人民法院 / 最高人民检察院 2015 年)。2.国际公约、宪章。《保护世界文化和自然遗产公约》(联合国教科文组织 1972 年)、《实施〈世界遗产公约〉操作指南》(联合国教科文组织 2015 年)等。 3.政策性文件。《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》(中共中央办公厅、国务院办公厅 2019 年)、《长城保护总体规划》(国家文化和旅游部、国家文物局 2019 年)、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(党的十九届五中全会 2020 年)等。4.行业标准、规范性文件。《中国文物古迹保护准则》(国际古迹遗址理事会中国国家委员会2015年)、《文物保护工程管理办法》(文化部 2003 年)、《文物保护单位游客承载量评估规范》(国家文物局 2017 年)、《古建筑修缮项目施工规程(试行)》(国家文物局 2018 年)等。 5.专业行业标准、规范性文件。《长城资源要素分类、代码与图式》(国家文物局 2010 年)、《长城四有工作指导意见》(国家文物局 2014 年)、《长城保护维修工作指导意见》(国家文物局 2014 年)、《长城执法巡查办法》(国家文物局 2016 年)、《长城保护员管理办法》(国家文物局 2016 年)、《长城保护规划编制指导意见(试行)》(国家文物局 2016 年)、《长城执法巡查实施细则》(辽宁省文化厅 2016 年)、《八达岭长城景区破坏文物行为惩戒办法》(北京市延庆区八达岭特区办事处 2020 年)。6.其他相关文件。国家文物局发布的关于各省(区、市)长城认定的批复文件及附件(国家文物局2012年)、《中国长城保护报告》(国家文物局 2016 年)。

　　三、长城遗产法律保护的纾困之策(一)强化立法统一保护

　　长城作为大型线性文化遗产，面对艰巨的管理和保护工作，必须通过立法为长城保护工作提供强有力的法律保障。

　　1.通过制定统一的长城保护专项法律，整合长城保护立法资源，建议制定专项《中华人民共和国长城保护法》

　　从法律建设层面而言，现行只有《长城保护条例》一部专项行政法规，自该条例实施之日起，其在长城保护上发挥了重要作用。但是，长城是线性文化遗产，跨越众多行政区域及不同的自然地理环境，《长城保护条例》在调整各种关系、保护责任主体、具体保护措施及法律责任方面均受到一定程度的限制。因此，建议从国家层面对条例中存在的问题进行修订，抑或是提升条例的立法层级，制定专项《中华人民共和国长城保护法》。在制定完成《长城保护法》之下，颁布实施《长城保护法实施条例》(行政法规)、《长城保护法实施办法》(地方性法规)。相关省份应深化长城文化遗产保护问题的研究及立法论证，强化区域协同立法协商论证机制，不断制定和完善保护线性文化遗产的各项规章制度，通过制定统一的长城保护专项法律，整合长城保护立法资源，使得线性文化遗产区域内的法律制度能够实现有机连接，推动“保护、传承、利用”协调推进理念入法入规。

　　2.进一步完善条例内容

　　第一，我国《长城保护条例》(以下简称《条例》)在保护原则的规定方面需要进一步完善。《条例》第三条规定了长城保护应当贯彻文物工作方针，坚持科学规划、原状保护的原则。这一规定层次分明，不足之处是仍在沿用以前惯用的“原状保护”的表述，建议依照《世界遗产公约》的要求修改为“确保世界文化和自然遗产的真实性和完整性”。第二，仔细分析《条例》的内容、结构可以发现，从第五条到第二十三条内容的排序并不十分合理。按照一般排列顺序，总体规划应放在本部分的首要位置，接着规定保护范围、建设控制地带，然后按一定规律规定其他保护制度和办法。具体讲，条例中该部分内容应按总体规划制度、保护专项经费制度、专家咨询制度、保护义务以及鼓励公众参与和奖励、调查及认定和核定公布、长城档案、长城特殊段落的保护、长城修缮、工程建设、从事活动和长城遭受损害报告的处置顺序来排列上述十一个方面的内容。[2]

　　(二)增强长城执法力量

　　从现在长城保护的实际状况出发，长城执法工作不仅要对长城本体进行保养维护，还要加强对长城整体环境的监测和对破坏长城行为的查处和警戒，因此，应不断提高长城行政执法水平和科学技术水平，建立长城监测预警机制，细化长城执法巡查方式。长城多分布在崇山峻岭等人迹罕至地区，监管难度大。为确保长城安全，要充分利用现代科技手段，采取预警监测等多种方式加强监管，强化责任。同时，执法部门也要及时回应网友举报，弥补执法力量存在的不足与盲区。

　　(三)弥补法律责任上的不足，加大处罚力度

　　长城遗产是不可再生资源，既是无价之宝，又是会说话的历史见证者。长城的保护工作必须把依法保护提高到一个新的水平，只有通过严格的法律约束，对破坏长城的违法行为作出更为全面和精准的法律规定，才能使长城世界文化遗产得到真正意义上的依法保护。

　　我国《长城保护条例》第十八条规定了禁止在长城上从事的行为，第二十五条、第二十六条和第二十七条分别对第十八条列举的行为(除刻画、涂污以外)进行了规制。但是对长城的“微破坏”行为并没有作出明确的处罚规定。因此，在制定或修订保护长城遗产的具体法律规定时，应当针对破坏长城行为的特点和特殊性，在法律责任方面进行补充和完善。另外，需要加大处罚力度。在此可以借鉴西方发达国家的做法。例如，游客在德国的旅游景点上随意涂鸦，会被罚几百甚至几十万欧元;而在意大利，破坏旅游景点会受到控告，外带巨额罚款，故意损坏文物者甚至可能破产。此外，建议支持在全国范围内建立长城景区管理联网及黑名单共享机制，为遏制破坏长城行为提供新思路。

　　(四)健全长城遗产保护公益诉讼制度

　　长城遗产是民族的共同财富，对其保护和利用属于公共利益的范畴，需要检察机关通过公益诉讼来促进长城保护的深入。长城遗产公益诉讼的核心价值是将长城这种特殊的公共资源以及长城所代表的特殊公共利益以司法救济的方式进行权利保障。检察机关可以对破坏长城的行为进行起诉、对行政不当行为或行政不作为行为进行监督，形成对长城保护的长效追责机制，以规避行政单轨制管理的弊端。具体来讲，在出现地方政府疏于宣传管理、保护监管措施滞后致使长城遭到人为破坏等问题时，检察机关可以依法发出诉前检察建议书，要求地方政府对长城墩台设置保护标识界碑、按程序申报修缮、制定具体保护措施，对周边村民进行长城保护宣传教育，对境内所有长城遗址进行全面排查，对发现的问题隐患制定保护措施并公告施行，确保长城得到常态化保护。推动开展长城保护公益诉讼工作，检察院机关将进一步加强对损毁长城违法犯罪行为的惩治力度，严厉打击蓄意损毁长城的行为，并通过支持、督促具有长城保护监管职责的行政机关依法履职，提高保护长城的能力和水平。通过完善诉前程序，规范案源确立与区分机制，确认制度理念，明确受案标准和确定举证责任等措施，不断促成长城保护的新格局。

　　(五)加强长城非遗保护法制宣传和教育，提高国民自觉保护长城的法律意识

　　一是要认真开展长城非物质文化遗产资料的搜集整理工作，对长城非物质文化遗产进行登记、开发和宣传，使其内容系统化和完善化。二是加大力度培养长城非遗技艺传承人，运用法律手段充分保护好非遗传承人的各项权益，使非遗真正得到保护并永续流传下去。三是搞好每个文化遗产日的庆祝活动，举办长城非物质文化遗产论坛等。四是在长城国家文化公园制度框架下，建设长城非遗展示长廊，将长城非物质文化遗产与旅游发展相结合，让长城沿线的旅游地成为长城文化的载体，游客在游玩欣赏的过程中吸取长城的精神内涵和增强长城保护的法律意识。加强长城非遗内容的法律保护与知识宣传有利于扩大长城保护工作的社会影响力，使得长城保护意识突破高层性与学术性，真正成为一种社会共识。