南疆深度贫困地区扶贫立法中免于贫困权利的保障

　　摘要：

　　免于贫困权利的保障不足是贫困问题尚未得到有效解决的主要原因。南疆深度贫困地区是新疆全区脱贫攻坚的主战场，应集中力量推进脱贫攻坚工作。目前，新疆为打赢“南疆深度贫困地区”脱贫攻坚战制定并颁布了在保障免于贫困权利方面具有一定理论合理性和实际进步性的地方性扶贫法规，有效保障了相关权利。但是，为了更好地保障免于贫困的权利，仍需积极探索中央和地方相结合的扶贫立法， 及时推动保障免于贫困权利的综合性扶贫立法及制定免于贫困权利保障的操作性程序。

　　关键词：乡村振兴;南疆;深度贫困地区;扶贫立法;权利

　　本文源自《西南政法大学学报》 2020年2期

　　近年来，围绕减少贫困的方法，学术界形成了看待反贫困问题的权利进路。①也即，解决贫困问题与免于贫困权利之间存在着内在的关联性。因为在精准扶贫中，以人权来审视免于贫困权利，可以弥补此前工作存在的局限和疏漏。②但是，在国家层面尚未制定《反贫困法》的情况下，具有一定立法权的地方国家机关，在关键时期，可以制定适合本地区的扶贫开发条例，这对以免于贫困权利为核心的法律体系的建构具有重要的价值与意义。

　　一、任重道远的南疆深度贫困地区扶贫

　　(一)精准扶贫背景下对贫困的再认识

　　对于事物的描绘和阐述，除了深受人们所持的学科立场和角度的影响之外，其所处的时代也会给它以新的内涵。贫困的界定自然也是如此。早先对贫困界定的关键词是“匮乏”，即“贫困是指因没有足够的资源，某些人或某些家庭没能获得生活必需品和机会”。1990年，阿玛蒂亚·森提出“能力贫困”概念。同时，《1990年世界发展报告》吸收了这一概念并指出，贫困就是“达到最低生活水准能力的缺少。”

　　世界银行：《1990年世界发展报告》，中国财政经济出版社1990年版，第19页。“能力”被作为界定贫困的关键词。而作为对贫困概念的进一步探索，联合国开发计划署则以“剥夺或排斥”为关键词去界定贫困，即“贫困不仅限于收入的缺乏，人类发展的机遇或选择的权利的剥夺也是一种贫困”

　　杨国涛、周慧洁、李芸霞：《贫困概念的内涵、演进与发展述评》，载《宁夏大学学报》2012年第6期，第141页。。“穷人被多方剥夺最终被生活所压垮。”

　　这些被剥夺的多方面应该是根据联合国开发计划署为此而建构的“人类贫困指数”。其由寿命剥夺、知识剥夺和生活水平剥夺三个指标组成。参见郭熙保、罗知：《论贫困概念的演进》，载《江西社会科学》2005年第2期，第41页。随着学界对贫困概念的深入探究发现，“阶层地位”对贫困重要性，也就是说“一个人的社会地位和所处的地理位置是造成贫困的最直接因素”

　　纳拉扬：《谁倾听我们的声音》，中国人民大学出版社2003年版，第36页。。其概念中的关键词是“地位或文化”。纵观贫困问题的上述认识，可以看出，研究者对“贫困”的多层次和多维度诠释是以不同的立场和背景下提出的，其中就包含了收入贫困、能力贫困、健康贫困、知识贫困和权利贫困等。

　　当前除提升农民经济收入和促进农村产业发展作为精准扶贫的硬指标之外，还需要全面提升农村社会、生态、文化和公共服务等农村软环境，使农村贫困人群在“共建共享发展中有更多获得感”。那么，贫困人群产生“获得感”的前提是什么?本文认为，要想真正解决贫困问题，必须从权利视角下审视贫困问题，即贫困人群产生“获得感”的前提是贫困人群“免于贫困的权利”得到保障。所谓免于贫困的权利是指“个体和集体获得减贫机会后，通过参与、促进减贫的积极行为取得维持体面生活所需的物质、文化资料的一项权利”

　　汪习根：《免于贫困的权利及其法律保障机制》，载《法学研究》2012年第1期，第202页。。免于贫困的权利是在物质资料匮乏和生存权受限中产生的。因为此时贫困者都會产生摆脱贫困和免受贫困带来苦难的强烈愿望，所以免于贫困的权利隐含着排除权、请求权和形成等三层含义。

　　排除权是主体可以要求外界尤其是政府不实施导致或维持贫困的行为，请求权是主体可以要求外界尤其是政府实施有助于摆脱自身贫困的行为，形成权是主体拥有采取直接行为以便脱贫致富的选择自由和资格。参见汪习根：《免于贫困的权利及其法律保障机制》，载《法学研究》2012年第1期，第202页。然而，现行权利规范体系中尚未明确规定免于贫困的权利，这项权利的缺失就是贫困问题尚未得到有效解决的主要原因。因此，必须加强对免于贫困权利的保障，使扶贫开发工作更具有实效性。

　　(二)南疆深度贫困地区精准扶贫形势

　　作为南疆深度贫困地区的南疆四地州(和田地区、喀什地区、阿克苏地区和克孜勒苏柯尔克孜自治州)是国家确定的深度扶贫“三区三洲”之一。南疆深度贫困地区是新疆脱贫攻坚的主战场，也是全疆脱贫攻坚的难中之难。2014年-2017年，全区累计实现46.98万户184.83万贫困人口脱贫，1617个贫困村退出，10个贫困县摘帽。

　　《同心协力 精准施策：新疆脱贫攻坚不让任何贫困户掉队》，载国务院网站2018年10月23日， http：//www.gov.cn/xinwen/2018-10/23/content_5333905.htm。截至2018年底，全区1537个未退出的贫困村、22个未摘帽贫困县，全部集中在南疆四地州，可以说这里都是最难啃的“硬骨头”。

　　《中共新疆维吾尔自治区委员会关于脱贫攻坚专项巡视整改进展情况的通报》，载新疆托克逊县人民政府网站2019年5月21日，http：//www.tkx.gov.cn/tkxxw/tkxfw/2019/24254.htm。

　　《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》中扶贫工作的方针是 “鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困”。同时，2019年是打赢脱贫攻坚战三年行动承上启下的关键一年，新疆要确保12个深度贫困县摘帽、976个村退出、60.61万人脱贫，因此补齐南疆深度贫困地区的短板是打赢脱贫攻坚的关键。为了打赢脱贫攻坚战，新疆除了专门制定《南疆四地州深度贫困地区脱贫攻坚实施方案(2018—2020年)》推动脱贫攻坚方案体系落地之外，还研究制定了《自治区党委、自治区人民政府贯彻落实〈中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见〉的实施意见》，进一步明确全区三年脱贫攻坚的总体要求、任务目标、攻坚举措、支撑保障。同时，南疆各深度贫困地区也制定了适合本地区的脱贫攻坚举措和支撑保障。例如，和田地区坚持脱贫攻坚目标和现行扶贫标准，提高脱贫质量，坚决防止返贫;克孜勒苏柯尔克孜自治州通过进一步加大政策倾斜和涉农资金整合力度，加快巩固提升基础设施建设;喀什地区将组建贫困县摘帽工作组，明确任务书、时间表、路线图，推进脱贫摘帽工作。

　　《中共新疆维吾尔自治区委员会关于脱贫攻坚专项巡视整改进展情况的通报》，载新疆托克逊县人民政府网站2019年5月21日，http：//www.tkx.gov.cn/tkxxw/tkxfw/2019/24254.htm。

　　恶劣的自然条件是制约南疆深度贫困地区发展和贫困人口生产生活改善的重要因素。同时南疆四地州产业结构处于初级阶段，经济发展水平不高。以和田地区为例，2018年农民人均纯收入为8756元，其中第一产业人均纯收入为4410.36元，占人均纯收入的50%。

　　《和田区2018年国民经济和社会发展统计公报》，载新疆和田地区人民政府网站2019年4月3日， https：//www.xjht.gov.cn/article/show.php?itemid=266915。但是，作为第一产业的农业依旧是粗放式经营，龙头企业少规模小，农业产业化程度低，产品市场开拓力弱。2018年全区农村居民人均可支配收入虽达到了11975元，

　　《新疆维吾尔自治区2018年国民经济和社会发展统计公报》，载新疆统计信息网2019年3月27日，http：//www.xjtj.gov.cn/tpxw/201903/t20190327_564480.html。但比起13066元的2018年全国农村居民人均可支配收入之间仍存在1091元的差距。

　　《2018年国民经济和社会发展统计公报》，载国家统计局网站2019年2月28日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html。2018年全国贫困地区农村居民人均可支配收入为10371元，

　　《2018年国民经济和社会发展统计公报》，载国家统计局网站2019年2月28日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html。其仍然高于南疆四地州2018年农村居民人均可支配收入。例如，和田地区2018年农村居民人均可支配收入8088元;《和田区2018年国民经济和社会发展统计公报》，载新疆和田地区人民政府网站2019年4月3日，https：//www.xjht.gov.cn/article/show.php?itemid=266915。喀什地区2018年农村居民人均可支配收入8565元。

　　《喀什地区2018年国民经济和社会发展统计公报》，载新疆喀什地区人民政府网2019年4月30日，http：//www.kashi.gov.cn/Item/47217.aspx。南疆四地州农村居民可支配收入水平的低下使得此地区贫困发生率高于全国水平。2018年新疆南疆四地州深度贫困地区实现48.62万人脱贫、444个贫困村退出，贫困发生率由2017年底的22.28%降至12.71%，

　　《新疆：2018年48.62万人脱贫 贫困发生率降低近10个百分点 深度贫困地区脱贫攻坚首战告捷》，载国务院网站2019年2月16日，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-02/16/content_5366219.htm。但仍是2018年全国农村贫困发生率1.7%的7.4倍。《2018年国民经济和社会发展统计公报》，载国家统计局网站2019年2月28日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html。

　　總之，精准扶贫、脱贫攻坚是新疆的第一民生工程。南疆四地州深度贫困地区是全区脱贫攻坚的主战场，应集中力量推进脱贫攻坚工作。其中，脱贫质量在南疆深度贫困地区精准扶贫中应被摆在更加突出的位置;紧盯“两不愁、三保障、一高于、一接近”的标准，把扶贫工作中的“缺、短、弱”部分补足、补齐、补强;南疆深度贫困地区扶贫工作要坚持“六个精准”， 在精准施策上下功夫，因人因户因村施策，精准推进、精准落地，多管齐下提高脱贫质量。

　　二、南疆深度贫困地区扶贫立法中免于贫困权利保障的合理性与进步性

　　借鉴国外的成功经验不难发现，通过立法保障贫困者获得发展的机会和必要的资源是各国普遍的做法。但是，就我国国内立法而言，在国家层面《反贫困法》尚未制定的情况下，亟待具有地方立法权的国家机关因地制宜地制定出以免于贫困的权利为核心的适合本地区的扶贫开发条例。

　　(一)免于贫困权利保障的理论合理性

　　1.精准扶贫中免于贫困权利的保障需要立法。为把我国建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国，党的十九大报告提出了新时代中国特色社会主义发展战略安排。同时，为了实现这一目标，乡村振兴战略成了一项重大战略举措。然而，乡村振兴战略是系统工程，精准扶贫、精准脱贫是其优先任务。新疆维吾尔自治区乡村振兴战略规划(2018-2022年)中也明确提出，精准扶贫是新疆实施乡村振兴战略的基础。而立法是精准扶贫中免于贫困权利保障的必要途径。

　　免除贫困的权利实际上隐含着一层含义，即主体可以要求外界尤其是政府实施有助于摆脱自身贫困的行为。参加汪习根：《免于贫困的权利及其法律保障机制》，载《法学研究》2012年第1期，第202页。而法治是保障主体此项请求权的最佳方式。首先，为了使免于贫困权利得到保障，扶贫对象、手段和方法必须具有针对性。其中，扶贫对象必须要有明确的识别标准，需要从立法层面进行规范和解决。我国从1986年开始一直在对扶贫瞄准机制进行矫正与调整，使扶贫对象逐步细化并最终锁定在每个贫困户和每个人上。由于缺乏法律的规范和调整，扶贫对象的识别标准呈现出了一定的随意性，出现了扶贫信息被过滤和失真的现象。同理，扶贫手段和方法也缺乏明确的法律规范和调整，出现了扶贫手段和方法失去针对性的现象。故必须通过立法明确扶贫对象的识别标准、方法和手段，使扶贫对象享受免于贫困的权利。其次，为了使免于贫困权利得到保障，扶贫必须具有效益性。扶贫社会经济效益的提升需要科学合理的扶贫制度，“有效益的社会制度，就是那些能够最大化社会福利或效用的制度”。这样看来，对于一个国而言，资源始终是有限的，国家必须实现资源的最大化生产性利用。立法是有效率的制度，都是“基于它创立福利最大化激励机制的能力之上。”

　　[美]杰克·奈特：《制度与社会冲突》，周伟林译，上海人民出版社2010年版，第30-36页。扶贫亦不例外，降低扶贫行为的随意性、提供扶贫的长期性和稳定性、提升扶贫的效益性是免于贫困权利保障的目标，必须从立法上统一起来。

　　2.免于贫困的权利中的实体权利和程序权利的保障需要立法。现代社会贫困问题的本质是什么?从社会的立场出发，齐美尔曾经说过：“需求者的权利可视为整个穷人救济的基础。”

　　[德]齐美尔：《齐美尔社会文学选·贫穷社会学》，林荣远译，广西师范大学出版社，2002年版，第376页。可见，权利的缺失才是贫困的本质。具体到精准扶贫下的贫困问题，我国现阶段贫困的本质也是“免于贫困的权利的缺失”，实体性权利和程序性权利的缺失是其具体表现形式。前者包括医疗救助权、教育辅助权和资金扶持权，后者包括项目的知情权、监督权、参与权和救济权。

　　胡永平、龚战梅：《精准扶贫战略中免于贫困权利的法律保障面向》，载《河北法学》2019年第8期，第131页。党的十九大报告提出，“要不断促进人的全面发展。”因此，在精准扶贫过程中应当注意贫困人群的全面发展。例如，身体健康、知识技能和资金支持等是贫困人群全面发展所必须的几个因素。所以，劳动就业权、平等受教育权、医疗保障权等应视为贫困人群的实体权利。近几年由于对贫困人群权利保护的重视，在上述权利中得到了一定程度的保障。如2018-2020年新疆维吾尔自治区“三区三州”教育脱贫攻坚项目投资6.6亿元，

　　《和田地区以优先保障义务教育为核心着力阻断贫困代际传递》，载新疆维吾尔自治区扶贫开发办公室网站2019年5月22日，http：//www.xjfp.gov.cn/fpjb/158685.jhtml。22个深度贫困县贫困人口参保率达到98.02%。《自治区人社厅明确重点细化措施扎实推进人社扶贫工作落实》，载新疆维吾尔自治区扶贫开发办公室网站2019年5月13日，http：//www.xjfp.gov.cn/fpjb/158010.jhtml。但是，如果通过立法明确贫困人群上述权利的保护，则为贫困人群提供了双层的保护机制。扶贫项目知情权、监督权、参与决策权和权益受损时的救济权是贫困人群应当享有的程序性权利。程序正义的满足是实体正义满足的前提，扶贫领域也不例外。在精准扶贫过程中如果缺乏程序性权利，其直接后果就是贫困人群无法参与扶贫项目的决策，扶贫的进度必然受到影响。长此以往，必然损害贫困人群的劳动参与积极性，减损扶贫效益。

　　(二)南疆深度贫困地区扶贫立法中免于贫困权利保障的实际进步性

　　新疆深度贫困地区的精准扶贫工作已经进入关键冲刺时期。但是，由于脱贫攻坚工作的复杂性决定了需要立法来规范扶贫工作有序和持久地进行。因为国家层面上尚未出台《反贫困法》，所以根据《立法法》的授权，自治区可以制定适用于本地区的地方性扶贫立法。为此，新疆维吾尔自治区制定并颁布了《新疆维吾尔自治区农村扶贫开发条例》(以下简称《条例》)。该《条例》调整所有自治区行政区域内开展的扶贫开发及相关活动，并在保障免于贫困权利方面折射出了一定的现实进步性。

　　1.立法持续性地保障了免于贫困权利。首先，经济增长有利于免于贫困权利的保障，但是经济增长不能以破坏环境为代价而取得。因此，免于贫困权利的保障与生态环境之间有着千丝万缕的关系。所以，为了保障免于贫困的权利，生态扶贫理念应被《条例》所吸纳。例如，《条例》第27条规定，“县级以上的人民政府应建立多元化生态补偿机制，加大各类生态环境的修复，利用生态资源发展绿色经济，促进贫困人口增收。”其次，传统扶贫手段短期內集中了大量的政策、人力、资金和项目，的确使相当一部分贫困人口享受了免于贫困的权利并脱离了贫困。但是，缺技术、缺门路使这些脱贫群众又重新致贫。因此，免于贫困权利的保障还需要文化方面的帮扶，以便于斩断“贫”根。所以，《条例》吸纳文化扶贫理念，以法律规范的形式明确扶贫工作应坚持“扶贫与扶志、扶智相结合”。最后，为了使免于贫困的权利更好的得到保障，对扶贫开发模式进行了改变和明确，即在《条例》第5条扶贫开发工作遵循的原则中，以法律的形式明确了南疆深度贫困地区的扶贫开发模式是“坚持开发式扶贫与保障式扶贫相结合”。

　　2.立法使免于贫困权利的保障更加法治化。首先，为了保障免于贫困的权利，扶贫开发中的重大决策程序被法律所规制。南疆深度贫困地区的精准扶贫工作涉及面广，其包括了产业扶贫、异地搬迁、企业合作等多项工作。这些复杂和疑难的工作都离不开科学决策。如果上述工作没有透明的程序，专断决策必然会对扶贫工作和深度贫困地区的群众利益造成不同程度的损害，最终不利于免于贫困权利的保障。鉴于此，扶贫决策程序主动被新疆维吾尔自治区纳入到了法治轨道。例如，《条例》第22条明确规定：“县级人民政府应当建立扶贫开发重大事项决策机制，完善公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序”。其次、为了保障免于贫困的权利，扶贫资金的管理需被法律所规制。扶贫资金是贫困群众的“保命钱”，它对精准扶贫中免于贫困权利的保障作用不可替代。因此，《条例》以法律规范的形式明确为资金的使用提供法律保障。例如，《条例》第42条明确规定：“……财政专项扶贫资金列入本级年度预算……建立扶贫开发资金增长机制，确保资金投入与脱贫攻坚、扶贫开发目标任务相适应”。第43条明确规定：“使用援疆扶贫开发资金的，受援方应当与援疆省(市)充分沟通，协商一致”。

　　3.立法为夯实免于贫困权利的保障确定

　　了扶贫监督机制。扶贫工作中免于贫困权利的保障需要监督机制。然而，监督除了需要加强内部监督之外，还要充分利用社会监督。但是，

　　当前监督中缺乏社会监督的，是自上而下的内部监督。如果仅仅依靠政府自上而下的内部监督，那么监督就失去了有效性，就不能遏制扶贫资金使用和管理方面出现的违规违法行为，其最终结果就是精准扶贫中保障免于贫困权利的目标偏离正轨。除此之外，扶贫工作监督体系的不健全，又会导致监督主体范围狭窄，特别是贫困户不仅是精准扶贫工作的受益者，也理应成为扶贫工作的监督者。但是实践中贫困户的监督主体尚未确立，其作用没有发挥出来。所以，《条例》在此方面做出了一定的明文规定。例如，《条例》第52条规定：“公民、法人或者其他组织对违反本条例的行为，有权进行批评、举报、投诉。”该条在扩大扶贫工作的监督主体范围的同时，也将贫困户包含在内。

　　三、完善南疆深度贫困地区扶贫立法中免于贫困权利保障的路径

　　毋庸置疑，法律的重要性在南疆深度贫困地区精准扶贫、精准脱贫中免于贫困权利保障方面不可替代。为了更好地为免于贫困权利提供法治保障，建议重点做好以下几个方面：

　　(一)积极探索中央和地方相结合的扶贫立法

　　聚焦世界各国的扶贫历程，立法是各国开展扶贫工作的利器。例如，美国、英国、日本等都制定了国家层面的扶贫立法，使扶贫工作进入到法治轨道，实现了一定范围贫困人群的脱贫。

　　有关消除贫困的立法，各国制定适合本国的扶贫立法，如美国颁布的《地区再开发法》，日本制定的《北海道开发法》等。就我国而言，《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》提出“加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道。” 中共中央国务院印发网《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》再次强调，“乡村振兴需要法治保障。”虽然全国14个集中连片深度贫困地区为了脱贫攻坚，因地制宜地制定了适用于本地区的具有地域性的扶贫立法。但是，不同的深度贫困地区地方性扶贫立法的规定存在差异。例如，农村贫困地区是否建立建设项目贫困影响评价和扶助补偿制度，《云南省农村扶贫开发条例》第18条规定：“县级以上人民政府应当建立农村贫困地区的大中型建设项目贫困影响评价和扶助补偿制度。”然而

　　《条例》尚未规定该项内容。又如，《云南省农村扶贫开发条例》第3条规定：“农村扶贫开发应当坚持开发式扶贫方针。”但是《条例》第5条则规定：“扶贫开发模式是坚持开发式扶贫与保障式扶贫相结合”。诚然，各地区有自己的特点，因地制宜的地方性立法具有一定的科学性，都在落实着《中国农村扶贫开发规划》提出的战略目标。这些地方性立法也是各地方在结合本地区实际情况、规范扶贫活动、增强扶贫实效方面所进行的探索。但扶贫脱贫中的免于贫困的权利只通过地方性扶贫立法仍难以满足和适应，所以国家层面的扶贫立法仍应要提速。首先，打赢脱贫攻坚战、建成小康社会能有效保障绝对贫困中的免于贫困的权利，但“相对贫困中免于贫困权利的保障问题，因我国区域或城乡发展不平衡，将长期存在于多元化、差异性的经济社会空间内。”

　　凌经球：《乡村振兴战略背景下中国贫困治理战略转型探析》，载《中央民族大学学报》2019年第3期，第6页。2017年初，习近平同志指出， “多给贫困群众培养可持续發展的机制和动力。”《习近平春节前夕赴河北张家口看望慰问基层干部群众》，载新华网2017年1月24日，www.xinhuanet.com/politics/2017-01/24/C_1120377384.htm。所以，2020年后“低保兜底”、异地搬迁安置、遭遇风险冲击的贫困人口的免于贫困权利的保障仍是我们所关注的对象。如果2020年后“低保兜底”政策“一刀切”地退出，开发式扶贫不持续，异地搬迁贫困人口未能稳定融入城市而成为新的城市贫困者，那么缓解相对贫困中的免于贫困权利保障目标就是失败了。故这些目标的完成需要稳定的制度保障，亟待国家层面通过立法确保目标任务的完成。其次，政策的短期时效性，不利于改变贫困地区免于贫困权利保障长期落后的面貌。虽然党中央国务院近年来出台的诸多脱贫政策足以反映重视程度，但是脱贫对象的发展能力和抵御风险的能力可能依然薄弱，容易返贫。若能加快推进国家层面上的扶贫立法，可保障贫困群体的综合性、长期性权益，推动脱贫事业常态化发展。再次，为了保障免于贫困的权利，各地区之间达成共识需要法治的保障。脱贫攻坚涉及区域均衡发展问题，援疆政策就是东部南部一些省份与西部不发达省份之间形成的一对一的帮扶。例如，“十三五”对口援疆工作开展以来，广东省在新疆开展了民生援疆、产业援疆和智力援疆等援疆工作。仅2016至2017年，广东省直接投向民生领域的援疆资金达到32.41亿元，产业援疆投入援疆资金9.6亿元，为了智力援疆累计选派591名医务人员入疆工作，自2010年上海对口支援泽普县以来，先后实施援疆项目169个，援疆资金累计18亿元。截止2018年底，山东、上海、广东和深圳市对喀什地区的对口援建资金到位率100%(援建项目342个，援助到位资金60.25亿元)。《广东援疆：民生为重让百姓安居乐业》，载天山网2017年1月25日， http：//news.ts.cn/system/2018/11/01/035441296.shtml;《产业援疆助推新疆产业发展》，载新疆维吾尔自治区人民政府网站2018年9月14日. http：//egov.xinjiang.gov.cn/2018/09/14/151569.html。为开展这些援疆工作的前提，就是处理好中央、东南部省份和不发达省份之间的关系。然而，法治化和制度化则是各个不同地方之间达成共识的最强有力的办法。最后，在依法治国的大背景下，为了使免于贫困权利有法治保障，应将法治理念、法治思维和法治方式运用到精准脱贫中免于贫困权利保障的实践当中。因此，做好扶贫工作必须与法有据，要从政策推动向法律推动转变。

　　李保平：《以法治理念推进扶贫开发工作》，载《宁夏日报》2016年3月31日，第4版。毫无疑问，中央和地方相结合的扶贫立法是一种科学的制度安排，能够保证扶贫事业的稳定、长久的发展。

　　(二)及时推动保障免于贫困权利的综合性扶贫立法

　　虽然美国颁布的《地区再开发法》、日本制定的《北海道开发法》在反贫困方面发挥了一定作用，但是，上述立法的目的并非是为了解决农村贫困问题，而是通过法律来保证落后地区开发的顺利进行。其中，这些落后地区除了农村之外，还有城镇。党的十九大报告指出在我国“发展不平衡不充分的一些突出问题尚未解决，民生领域还有不少短板，城乡区域发展和收入分配差距依然较大”。例如，喀什地区全年城镇居民人均可支配收入25631元;

　　《喀什地区2018年国民经济和社会发展统计公报》，载新疆喀什地区人民政府网站2019年4月30日，http：//www.kashi.gov.cn/Item/47217.aspx。和田地区全年城镇居民人均可支配收入28610元;《和田区2018年国民经济和社会发展统计公报》，载新疆和田地区人民政府网站2019年4月3日，https：//www.xjht.gov.cn/article/show.php?itemid=266915。全疆城镇居民人均可支配收入32764元《新疆维吾尔自治区2018年国民经济和社会发展统计公报》，载新疆统计信息网站2019年3月27日，http：//www.xjtj.gov.cn/tpxw/201903/t20190327_564480.html。;全国城镇居民人均可支配收入中位数36413元。《2018年国民经济和社会发展统计公报》，载国家统计信息局网站2019年2月28日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html。“群众在就业教育、医疗、居住、养老等方面仍面临着不少困难”的情况下，不能武断地作出免于贫困权利的保障问题只在南疆深度贫困地区农村存在的约论，城镇不能人为的排除。首先，《条例》第1条明确规定：“为加快农村贫困人口脱贫致富……逐步实现贫困地区农业农村基本现代化……制定本条例”。具体来讲，《条例》锁定的是农村具有劳动能力的农户。同时，《开发条例》第5条规定扶贫工作应遵循“坚持开发式扶贫与保障式扶贫相结合。”这就说明新疆的扶贫工作是综合扶贫。所谓综合扶贫是一种多角度，全方位的扶贫机制。它是集社会政策、行业扶贫、区域政策于一体，以扶贫开发为重要方式，社会保障托住底，以社会扶贫为重要补充的综合治理格局。”

　　张静：《精准扶贫与地方扶贫立法创新思路》，载《人民论坛》2015年第9期，第105页。因此，社会性就是综合扶贫的本质特征，即社会成员不分性别、民族、城乡、农村、职业等一律是免于贫困权利保障的对象。其次，长期以来，城镇居民和农村人口在公共服务和社会福利领域内的区别待遇是客观存在的。但是，要把我国建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国，这就需要城镇和农村的协调发展。南疆深度贫困地区城镇居民和农村人口在人均可支配收入之间存在一定差距，这导致了农村和城镇的生活成本之间存在一定的差别。例如，2018年喀什地区城镇居民人均可支配收入25631元，农村居民人均可支配收入8565元;城镇居民人均消费支出16591元，农村居民人均消费支出8144元。《喀什地区2018年国民经济和社会发展统计公报》，载新疆喀什地区人民政府網站2019年4月30日，http：//www.kashi.gov.cn/Item/47217.aspx。以居民和农民的身份差别来把城镇居民排除在精准扶贫之外显然不合适。因此，将来必然以贫困人员所在地区的生活成本与实际需求为标准来保障免于贫困权利的综合性扶贫立法。

　　(三)制定免于贫困权利保障的操作性程序

　　精准扶贫中免于贫困权利的保障是南疆深度贫困地区扶贫工作中的聚焦点或瞄准点。法律对社会生活具有持续构建作用并具有效率性，所以在作为一项系统工程的精准扶贫中，免于贫困权利的保障离不开法律手段。当前南疆深度贫困地区的扶贫已经进入到攻坚克难时期，必须打通最后一公里。因此，必须坚持“六个精准”， 在精准推进上下实功夫，必须让扶贫立法聚焦和瞄准在南疆深度贫困地区扶贫问题中的疑难之处上，由此提供正确的方向和最佳路径来指引南疆深度贫困地区脱贫攻坚。第一，进一步强化社会保障的法治水平。推进脱贫攻坚工作社会保障的作用不可忽视。贫困的发生原因多样，除了地理环境和自然条件造成贫困之外，疾病或者其他生活负担较重等也是导致贫困的原因，而后者就与社会保障之间有着密切的关系。因此，社会保障在南疆深度贫困地区精准扶贫中持续发力着。例如，自治区人社厅制定了《2019年人社扶贫重点工作责任分解方案》大力推进社保扶贫。22个深度贫困县贫困人口参保率达到98.02%，精准推进贫困人口参保缴费，推动贫困人口人人持卡，计划全年增发社会保障卡60万张。《自治区人社厅明确重点细化措施扎实推进人社扶贫工作落实》，载新疆维吾尔自治区扶贫开发办公室网站2019年5月13日， http：//www.xjfp.gov.cn/fpjb/158010.jhtml。我国在疾病保险和慈善、公益等方面都有立法，充分说明了我国在社会保障建设方面法治水平的强化。这些都与脱贫攻坚工作有联系，对脱贫攻坚工作会产生实际促进作用。所以，在南疆深度贫困地区脱贫攻坚关键期，必须根据本地区客观实际情况，坚持全覆盖，精准立法，助推脱贫攻坚工作。第二，成效考核需要一套法治体系支撑。

　　《条例》第56条规定，“对减贫成效、精准识别、精准帮扶、扶贫资金绩效等方面的扶贫开发工作实行最严格的考核”。《条例》对此项工作作出了概括性规定，其具体的程序问题需要制定更明确的法律法规。

　　结语

　　当前南疆深度贫困地区的扶贫工作已经进入攻坚期、关键期。要如期实现脱贫攻坚目标，必须集中力量推进精准扶贫工作。南疆深度贫困地区的扶贫工作的艰巨性和复杂性，特别是贫困人口免于贫困权利保障的必要性，其应被纳入法治轨道，通过立法科学指引才能确保贫困人口免于贫困权利保障目标的实现。