反思三十年工商行政管理职能作用

　　刚刚结束的党的十七大报告明确提出。科学发展观是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。重新反思改革开放三十年以来工商行政管理的职能作用，把科学发展观的理念转化为工商行政管理改革与发展的思路和措施，是我们当前和今后相当长一个历史时期的中心任务。

　　《吉林工商学院学报》(双月刊)创刊于1985年，是由吉林工商学院主办的刊物。本刊以质量选稿,特别欢迎具有前瞻性、创见性、对实践有指导意义的理论研究成果。

　　一、以科学发展观指导处理好“四个统一”的内部关系

　　国家工商总局周伯华局长提出了监管与发展、与服务、与维权、与执法“四个统一”的工商行政管理的目标和基本任务。同时提出在贯彻落实“四个统一”过程中要注重解决带根本性、全局性的重大问题。可以说，这是科学发展观在工商行政管理上的具体化。贯彻落实科学发展观。实现“四个统一”首要是弄明白、搞清楚“四个统一”相互之间的关系，才能从思想认识上适应科学发展观的要求。昨天是今天的历史。今天是明天的历史，以史为鉴，才能更好地开创未来。笔者认为。从改革开放以来工商行政管理三十年的历史经验看，“四个统一”的定位应该是：从工商行政管理的法定监管职能着眼，“服务是宗旨、执法是手段、维权是责任、发展是目的”。

　　(一)服务是宗旨

　　为人民服务本应是共产党政府及其组成机构的唯一宗旨。改革开放初期，工商行政管理工作正是适应了服务于市场、服务于人民生活、服务于社会经济发展，才得到了各级政府的重视，赢得了本身职能作用的加强。

　　十七大要求今后五年“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，各级政府要由传统管理型向现代服务型转变，同时明确指出：“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能。形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”工商行政管理部门的基本职能是市场监管，服务要寓于监管之中，监管职能到位，规范好市场秩序就能促进经济社会又好又快发展，这就是立足法定职能的服务，这一认识无疑是正确的。但是，放在现在新时期建设服务型政府的大背景下来认识，又明显不够全面。工商行政管理部门在充分发挥市场监管职能怍用的同时还应该借助自身的优势资源，为社会提供直接的服务产品，拓展社会服务职能。例如，在信息化社会的大背景下，工商行政管理部门的资源优势到底是什么?是信息。我们拥有的商事主体、市场行为信息无论是作用的基础性、内容的广泛性、数量的丰富性和信息采集的及时性。都是独一无二的。在信息化社会，信息服务是大服务。无论是社会公众。还是各级政府对我们信息资源的需求都在不断提高。将我们多年积累的信息加以整合、分析，并向社会公示，将信息资源优势转化为社会服务优势，不仅可以产生巨大的社会经济效益。而且还有助于提高我们的监管效能。试想：如果企业信用信息得到广泛传播，使市场机制的约束作用得到极大强化，何愁规范市场秩序的治本之策不能起到巨大作用。

　　(二)执法是手段

　　何为执法，顾名思义应该是全面贯彻执行国家法律规范。它应该是工商行政管理法定监管职能的履行手段，既不是目的。更不是宗旨。

　　落实科学发展观、构建和谐社会。必须围绕国家建立“行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与”市场监管体系的总体要求，综合考虑行政执法与其他三方面的统一，形成整体合力。改变以往工商行政管理部门重执法，轻视行业自律、舆论监督、群众参与以及部分人员在执法中存在的“监管就是执法，执法就是处罚，处罚就是罚款”。以罚代管、重罚轻管的现象。确立执法为民，以人为本的执法理念。

　　国务院《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的要求。正确理解合理行政的内涵对于贯彻以人为本的执法理念具有重要意义。合理行政不仅要求必须在法律规定的条件、种类、幅度下实施行政行为，而且要求行政行为要体现法律的立法宗旨、目的、内在精神。准确适用法律。合理行政。不仅要正确行使自由裁量权。而且要求实施行政行为的手段和措施要适当。实施行政处罚时，面对多种行政手段、措施和自由裁量权、应按照必要性、适当性的要求。进行合理选择。

　　对危害市场秩序但无明确法律规定或无相应罚则的行为。决不能熟视无睹，应通过行政指导方式加以纠正。对违法主观故意性强。社会危害严重，屡教屡犯的违法行为，要采取法定幅度内的高档处罚标准，从重处罚。对主观恶意小、社会危害小、初犯、偶犯、违法情节轻微的违法行为。则贯彻以教育为主的方针。以警告、限改为主要方式，促使行政相对人自觉纠正不当行为。这样。有利于使行政相对人体会到工商行政管理部门的人性化管理，化解执法矛盾，也有利于集中执法力量打击严重危害市场经济秩序的少数害群之马。当前。在认识上特别要转变重罚才是加大执法力度的错误认识，明确人性化管理不仅有利于和谐社会的发展，而且有利于提高管理效能。对违法者处罚并不是目的。是为了纠正违法状态，促使当事人引以为戒。维护良好市场秩序。促进社会经济全面发展才是执法的真正目的。

　　(三)维权是责任

　　维护消费者合法权益是工商行政管理机关基于法定市场监管职能的重要责任。何谓“消费者”?消费者实质上是人民群众经济学意义上的代名词。换句话说，维护消费者合法权益就是维护人民群众市场交易的权益。我们现在需要搞清的是，工商行政管理机关应如何“履责”?这是作为个体消费者的个别的、具体的合法权益与消费者整体的合法权益，在我们履责时，如何摆正关系的问题。作为运用公权力，维护市场公共秩序的政府机关，工商行政管理部门首位的责任应该是维护好涉及消费者整体权益的普遍性问题，其次才是在可能的情况下，去做好个别消费者的具体、特定的消费纠纷的调解。而不应该本末倒置，在辖区市场秩序混乱的状态下。将主要精力放在后者。同时。以公共的行政权力去解决个体的民事纠纷，这不仅会带来行政资源的极大浪费。而且也难免会造成行政法律关系侵权民事裁判权，造成法律救济渠道的紊乱，也是目前我国以市场体制为导向的法律体系所无法支持的。但是，这并不等于说。工商行政管理机关对个体消费者的投诉就可以置之不理。除在可能的情况下予以调解外。更为重要的是。我们可以通过12315投诉举报系统将个别、零星、分散的消费者投诉汇总、整合、分析、研究。排列出实施监管的轻重缓急，及时向社会发布消费提示、警报，对违法违规的经营者予以告诫、惩处。只有这样，才能最大限度地维护消费者整体和长远利益。

　　(四)发展是目的

　　胡锦涛总书记在十七大报告中明确指出：“科学发展观。第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”近年来，工商行政管理部门进行了许多卓有成效的监管方式的改革，也收到了巨大效果。但一定要认清的是：监管方式的改革一定不能替代监管目的的实现。我们改革监管方式，提高队伍素质，是为了更好地履行监管职能。但更好地履行监管职能又是为了什么?只能是为了社会经济更好更快的发展。

　　回顾国家工商行政管理三十年的发展历程，改革开放初期为什么我们的工作在人员素质不那么高、管理方式不那么科学的情况下受到重视?就是因为顺应了“以经济建设为中心”，把促进以市场为导向的社会经济发展作为管理的目的。围绕社会经济发展中的热点、难点，如：面对农村联产承包责任制后的富余农产品的出路问题、城市居民生活“几难”和知青就业等问题，大力发展、培育了被称之为“中国市场经济萌芽和胚胎”的集市贸易和个体经济，顺应了“以市场为导向”的经济体制改革方向，同时也在实践中了解、熟悉、学习、提高了对市场机制的把握，成为中国改革开放中最早熟悉市场调节规律的先行者，并锤炼、锻造了今天这支队伍。中国的市场经济改革是史无前例的。同样。今天、以至未来中国的工商行政管理也只能是以社会经济科学、发展为目的，在服务于中国改革开放的实践探索中发展。

　　二、斯的历史时期，有针对性地解决社会经济发展的热点、难点问题。是落实科学发展观的具体措施

　　工商行政管理在落实科学发展观的新的历史征程中，一定要围绕履行法定监管职能，有针对性地解决社会经济发展的热点、难点问题，为政府解忧、为群众解难，才会在今后的行政管理体制改革中找到自己的恰当位置。政府机构改革中工商行政管理机关职能定位谁说了算?当然是党和政府领导说了算。但上海交大仰书纲教授认为，实际上最终是市场说了算。纵观新中国工商行政管理几起几落的历史。凡是国家放开搞活市场，就本能地需要对市场监督管理。特别是改革开放三十年来，在发展社会主义市场经济的新的历史时期，政府把全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能作为行政管理体制改革的重点，从我国基本国情和实际情况出发，是把行政管理体制改革放在特定时代的政治、经济和社会大背景下来整体把握和整体推动的。

　　北京市有位领导说过：不“总揽全局、审时度势”。宽严皆误。周伯华局长在提出“四个统一”的工商行政管理改革与发展指导思想时，也要求注重解决带根本性、全局性的重大问题。工商行政管理机关在总结改革开放三十年历史经验，落实科学发展观的新的历史转折关头。从大局出发。立足法定市场监管职能。到底工作重点应放在哪里?笔者认为还是应该立足于解决社会经济发展中突出的“热点、难点”问题，“有为才能有位”。这是为工商行政管理在改革开放三十年历史中的经验所印证了的真理。

　　(一)面对政府忧虑、百姓难以承受的房价过高、医疗和教育费用飞涨，工商行政管理部门应该充分发挥职能作用强化市场监管

　　近年来，面对房价过高、医疗和教育费用飞涨带来的三大“民生”问题，工商行政管理机关整顿投资公司、房地产公司，查处医药商业贿赂、治理出国留学中介，不能说没有发挥作用。但是，在落实科学发展观中。反思一下。与改革开放初期整顿市场物价、清整公司相比，是否力度小了点?当然，时过境迁有些政策法规存在争议。不那么好用了。有人开玩笑说。历史上工商局用放大镜找“投机倒把”，把寻找商业机会的长途贩运当成“投机倒把”处理，而今天真正的“投机倒把”明目张胆地在房地产市场上兴风作浪。又说没有“投机倒把”了。仅以人称新三座大山之一的“住房”问题为例，上世纪九十年代初，北京市就曾出现过以“倒卖公房使用权”为特征的投机风潮，工商局通过查市场主体资格、严打交易行为。在有关部门密切配合下，及时地制止了这次投机风潮。世界上没有哪个真正竞争有序的市场，会听任操纵市场、过度投机等严重扰乱市场经济秩序的行为存在。当前我国房地产市场。囤积土地、房源，操纵市场价格的开发商有之;发布虚假信息，坐地倒买倒卖二手房产权的不法中介有之：为新开盘的商品房当“房托”，造成房价虚高的黑经纪有之;为国际“热钱”违规流入，当掮客、开地下黑钱庄炒房的也不在少数……。所有这桩桩件件，哪个不是市场监管失灵的表现?当社会经济发展障碍、百姓危难之际，需要我们的时候，我们的市场监管职能真正到位了吗?

　　近年来，北京市工商局克服重重困难，在流通领域商品质量监管职权范围内，以奥运食品安全为突破口，改革监管方式、创新食品市场监管模式，收到了成效，得到了北京市政府和老百姓的认可，职能得到加强、装备得到改善、地位随之也有所提高。因此，履行市场监管职能。迎着困难。发挥“甘当主力、甘当苦力”的奋进精神。有针对性地解决社会经济发展中的热点、难点问题。既是落实十七大科学发展观的具体措施，也是面对工商行政管理恢复三十年，处于新的转折时期工商行政管理部门重振雄风的重大机遇。

　　(二)面对新一轮新农村建谩、城乡一体化改革。工商行政管理部门应该象改革开放初期对待农村联产承包责任制那样具有大局意识和政治敏感性，有所作为

　　在建设和谐社会、落实科学发展观中。目前最大的不和谐在于贫富差距扩大、城乡差距扩大。贫富差距扩大，工商行政管理的着力点应是防止市场过度投机助长的财富向少数市场操纵者聚集;城乡差距扩大。工商行政管理的着力点应是我国农业经济组织化程度过低问题。不能设想，在一个分散的、以小农经济为主体的国度里。能顺利建成现代化农业。实现现代市场经济。因此，不解决以农村联产承包责任制为基本制度的“三农”问题，我国的现代市场经济改革就难以为继。要提高我国农业经济组织化程度，采取墨西哥式的土地向少数农场主集中，绝大部分失地农民涌向大城市，形成围绕首都墨西哥城的蔚为壮观的贫民区，那将是中国社会的灾难。

　　改革开放初期，国家工商总局简报中曾经介绍过北欧的合作社;1998年笔者参加《海峡两岸农产品批发市场学术交流会》时，顺便考察了台湾支撑现代化批发市场的农产品专业合作社。反思我国五十年代的农业合作化运动。应该承认其方向是正确的。问题出在从初级社向高级社，以至后来的人民公社的冒进式强迫过渡。几十年后的今天，《合作社法》的颁布，为解决农业组织化程度过低与现代市场经济无法衔接的矛盾提供了契机。因此，无论是重庆、成都的国家“城乡统筹”综合配套改革试验区，还是普遍开展的新农村建设，工商行政管理部门都应该将支持农村合作组织的健康发展作为落实科学发展观的着力点来重点突破。并且在此基础上运用登记、商标、广告、合同、市场管理等等诸多职能资源。从整体上为解决“三农”问题再展当年发展集贸市场的雄风。为八亿农民奔小康服务。为全面推进国家经济建设作出贡献。