我国公共维修基金制度的困境与完善

　　我国公共维修基金制度已施行20年，然而随着物质水平的提高，制度与政策的弊端逐渐显现。本文通过对公共维修基金的问题梳理，对管理主体，使用规则等提出新的构建机制，切实保障广大业主的利益。

　　《公共管理学报》(季刊)创刊于2004年，是由哈尔滨工业大学管理学院主办的学术刊物。主要栏目有：公共管理理论论坛、公共政策论坛、公共管理现实焦点问题、政府治理案例分析、国外公共部门改革评介、信息技术与电子政务、经济全球化中的政府治理、公共项目管理、公共人力资源管理、公共管理教育等。

　　一、问题的提出

　　住房专项公共维修基金是指依照2008年2月实施的《住宅专项维修基金管理办法》 规定的，为了保障住宅共用部位公用设施正常使用和维护的专项基金。据2015年住建部公布文件，我国公共维修基金已过1.4万亿，然而各地使用率仍不足百分之一。事实上，如何对维修基金的管理使用模式做出有效的改变早已是老生常谈。早在2008年，在我国的超一线城市虽有人质疑公维提取使用率低下，但当时矛盾并未过度凸显。而现在，我国公共维修基金的主要矛盾是否发生改变，政策导向是否应当做出新的调整。本文拟对公共维修基金的诸多问题做出探讨。

　　二、公共维修基金管理中存在的问题

　　如表1所示，通过对青岛市82个不同时间开盘的小区走访调研后，我们大致了解了在不同小区青岛市市民对于公共维修基金申报使用的了解情况。在近600个采访样本中，完全不了解公共维修基金的样本数量占总数的10%左右，在多数新建小区中，年轻人对于公共维修基金的收缴有较大异议，其数量达到总样本比的23%。在总样本比中，占样本份额比重最大是申报使用困难这一选项，占比达到59%，其中包括业主大会无法形成决议以及在申报审核中得不到报批等情况。而真正可以正常使用的仅占8%。我们在上述问题中不难看出，公共维修基金使用率低下的最主要的因素有三点：一是小区公共维修基金申报使用困难，得不到批复。很大一部分在于小区缺少业主大会，物业也无法召集业主牵头成立。即便有业主大会的小区，业主大会行使自身权力的过程中也是步履维艰。二是有相当多资金紧张，信息接受度相对较强的年轻人认为公共维修基金收缴有失偏颇。三是在很多老住房小区，业主对于公共维修基金意识淡薄甚至于根本不了解公共维修基金是什么，只是交存而并没有行使使用和管理的权力。

　　(一)公共维修基金申报使用困难

　　公共维修基金的申报使用需要历经繁复的手续，首先是小区的公共维修基金比例要达到条例所规定的首期存续额度的百分之三十，若达不到则需要先行补交才能申请使用。在很多老小区中，由于业主大多数是老人或是租户，房屋所有权人往往和占有人分离，这就导致了急需公共维修基金却找不到交缴主体。再者部分业主不愿续缴，特别是二手房业主，而物业单方面收缴相当困难。其次是《住宅专项维修基金管理办法》所规定的，在申报使用中，必须经资金列支范围内专有部分占总建面三分之二以上业主且总人数占三分之二以上业主通过使用建议。这就导致了在相当多比例业主在非必需的情形下不愿意签字。更重要的一点是，在调研中我们发现为了应对签字難的现象很多小区签字比例都有虚报，甚至通过强制要求和代签等方式来进行操作。

　　(二)公共维修基金收缴公平失衡

　　依照《住宅专项维修基金管理办法》，我国现行的商品住宅首期公共维修基金基金交存数额应按照当地住宅建筑安装工程每平方米造价的5%至8%确定。然而这种缴存方式虽然方便却有显著地不合理性存在。公共维修基金的服务对象是建筑与公共设施设备，然而并不是所有建筑与公共设施都需要进行维护。同一幢楼房，因其楼层的不同建安费每平米的价格可以差出几百元。以青岛市北区某小区来说，按照交存比例，24楼住户比2楼住户建安费每平米多出1000元，以140平计算则其公共维修基金需要多交存7000元，而现实情况是高层维修部分面积损耗应小于低层维修面积损耗。

　　(三)公共维修基金的收益型损失

　　依据条例第26条，公共维修基金的保值增值在满足当前使用的情况下可以用于购买商业银行的国债。但据住建部2015年统计数据，当前公共维修基金使用率不足百分之一。由《住宅专项维修资金管理办法》第十条，十一条规定 可推测，在2008年制定条例时公共维修基金最主要最紧迫的任务是保证资金的使用安全性。诚然在当时起到了立竿见影的效果，但是经过十余年的发展，公共维修基金使用最主要的问题已经从资金的安全性问题转移到资金的使用效率与收益率问题。目前，政府代管所建立的活期账户年收益率为0.72%，住房公积金保守年增值率为1.9%。

　　在考虑通货膨胀因素下，以目前年3%至4%的通货膨胀率计算，三年时间资金面临着10%以上的贬值 。

　　三、公共维修基金制度完善对策

　　(一)明确管理主体，确定业主大会的法人资格

　　业主大会应当以法人的形式作为公共维修基金的管理主体。业主大会获得法人资格就意味着业主大会内部矛盾的相对弱化以及业主大会与外部的矛盾可以通过法定程序救济。以2013年青岛市某高档住宅小区发生因部分业主不满业主委员会对公共维修基金使用，认为业主委员会的决定不能代表全体业主的意见，并向当地区政府提交申请请求召开业主大会撤销现有业主委员会及其决定。与此相反，业主委员会及其物业管理公司代表表示其行为是严格依据《业主大会和业主委员会指导规则》章程而来的，有关主管政府部门也称业主委员会的选举是在政府的指导下进行的，程序合法、公开，不应当撤销。避免上述类型纠纷最有效的途径就是确立业主大会的法人资格。在法国以及我国香港特别行政区早已将业主大会归于法人。对外，业主大会以本身名义进行契约行为，直接承担权利义务，使法律关系相对更加明确。对内，使每一个单一个体的求偿权更易被保障。在德国以及我国台湾地区，业主大会并未被赋予法人资格，其认为业主自治机构是住宅所有权人共同体，不具备权利能力，因而不具法人人格，且该共同体的形成并非法律强制成立，而由住宅所有权人通过契约予以确定 。但是，在当地法律的具体适用中，虽然业主大会没有被赋予法人资格，然而相对于自然人而言，其法律地位是相对独立的，最典型的代表既是业主大会拥有法定程序上的诉讼权利能力。正如卡尔·拉伦茨所言：“无权利能力社团与有权利能力社团的法律地位越来越近”。其次业主大会在我国物权法上的地位，江平先生主编的物权法解释中业主大会属于 《民事诉讼法》第 49条规定的 “其他组织 ”，具有诉讼权利能力 ，可以以自己的名义起诉 ，同时 ，业主委员会在最高人民法院批复规定的情形下也可以作为原告。 这其实是物权法从侧面肯定了业主大会与业主委员会拥有诉讼主体地位，这为业主大会的法人资格的赋予提供了可行的法律基础，并且在以后的法律解释以及法律适用中留下余地。从近年来我国业主大会的改革趋势中也可证明这一点，自2013年我国第一批业主大会试点获得法人资格以来，越来越多的小区业主认同了这种独立的财务和人员管理制度。

　　(二)规避行政风险，明确行政机关权力范围

　　目前我国公共维修基金因各个地区经济发展水平的差异，尚且缺乏全国性的统一标准规定。划转程序与使用程序的繁琐，房地产管理部门审批时间延后是公维目前最为凸显的问题。这个问题的关键在于动用维修基金的紧迫性与相关部门所承担风险性成反比例趋势，甚至于为了规避行政风险就主动提高了业主们的时间成本。一种模式是可以借鉴新加坡的引入第三方专业鉴定机构审批评估，联合安监质检部门对后续维修调整进行追踪，从银行方面控制资金流流向。这种操作模式一方面可以将无直接利害关系的第三方专业机构的能动作用最大化，另一方面规避了公共维修基金使用中的道德与行政风险。另一种模式则是由政府建立一个专门的集验审，评为一体的专门机构，将三者的进行顺序由纵向变为横向并建立强制维修标准。在现有公共维修基金规章基础上，统一细化认定规则。

　　(三)促进业主自身能动性，加强行政监督与自主监督相结合

　　“个人是本身利益的最好的和唯一的裁判者。除非社会感到自己被个人的行为侵害或者必须要求个人协助，社会无权干涉个人的行动。”事实上，只有当行为人意识到自己的权益被侵犯，而且明知有一种切实可行的救济途径时，行为人才会真正意义上成为权利的主人。从管理的角度看，要激发业主自身的能动性，可提高公共维修基金的最低限制额度，但在额度外给予业主高度的自治权。

　　从制度制定角度來讲，公共维修基金的双重属性相对应的正应当是其制度的双重属性的反映。公共维修基金作为一种私人性利益，其基金属性应当对应制度中业主对其自主处分收益的权利，自然在业主大会内部需要进行自主监督。而作为一种准公共物品资源，政府的行政监督又势在必行。就目前来讲，我国的政府监督将自主监督的能动性大大降低。近年来，国际上很多组织实现了完全的自主监督，这一理念的可行性在于用较低的成本鼓励了内部成员相互监督的积极性，也增强了业主对于业主大会乃至于房地产主管部门这种公权力的信任度。最后在促进业主自身能动性方面，应当对维修区域和非维修区域进行适当划分，尽量避免将建筑面积作为唯一定量的囫囵吞枣模式。

　　徒法不足以自行，法律的生命体现在法律的适用。我们应当在现行法律体制框架内做出创新，保障居民的合法权益，促进公共维修基金制度的完善发展，给予业主们安定有序的和谐生活。

　　注释：

　　中华人民共和国建设部中华人民共和国财政部令 第165号 《住宅专项维修资金管理办法》已经2007年10月30日建设部第142次常务会议讨论通过，经财政部联合签署，现予发布，自2008年2月1日起施行。

　　《住宅专项维修资金管理办法》第十一条，业主大会成立前，已售公有住房住宅专项维修资金，由物业所在地直辖市、市、县人民政府财政部门或者建设(房地产)主管部门负责管理。

　　通过价格指数的增长率来计算通货膨胀率，价格指数可以分别采用消费者价格指数(CPI)、生产者价格指数(PPI)、GNP折算价格指数。

　　陈华彬.现代建筑物区分所有权制度研究.法律出版社.1995.236.