契约主义视角下国家性质与政府功能的探析

　　契约主义视角为认识国家的性质以及确定政府的基本职能提供了一个基本分析框架, 不仅可以从起源学上挖掘国家和政府的本质, 而且可以通过演化过程揭示国体和政体多样化的现实形态, 进而可以系统剖析在不同时空下政府应该和实际承担的功能。显然, 以公共选择学派为代表的流行契约主义国家观采用了个体主义分析思维和理性经济人分析框架, 从而得出了与新自由主义经济学一致的政府失败论, 并由此规定了政府的“守夜人”地位。但从本体论而言, 契约主义并不否定政府对社会经济发展的积极功能, 只是强调政府对契约规则的遵守;相应地, 如何确保政府做该做并且做好该做的事需要建立一整套相对完善的宪法政治体系。因此, 基于本体论的契约主义, 我们发现政府其实是一种宪法政治意义的有限政府或曰信托论的有为政府, 而决非自由放任的最小政府。在不同社会环境下, 政府应承担的职能的内容以及职能的实现方式都存在显着不同, 政府需要因地制宜地承担起应有的职能, 由此便导向了真正的“有为政府”。

　　《地方政府管理》坚持以邓小平理论为指导，从理论和实践的结合上，反映地方政府管理经验，开展行政管理理论研讨，交流地方政府管理信息，普及行政管理基础知，为政府工作服务和为社会主义现代化建设服务。主要读者对象：政府管理理论和实际工作者。

　　一、问题的提出

　　由林毅夫的新结构经济学的激发, 目前经济学界以及社会实务界围绕产业政策和政府的作用界限展开激烈争论:绝大多数新自由主义经济学人坚持有限政府, 众多非主流经济学人则倡导有为政府。新自由主义经济学人坚持有限政府的基本原因在于它根基于理性论的契约主义:一方面, 将契约主体设定为理性经济人, 其逐利行为可以导向社会利益最大化;另一方面, 将政府视为由经济人或利益集团组成的稻草人, 利用权力最大化个人利益的行为将损害社会。那么, 契约主义的国家观果真只能导向有限政府吗?其实在很大程度上, 这种契约主义的国家和政府观根基于非常片面的理性假说, 并且适用于政府主要承担统治职能的早期社会。相反, 如果深入社会契约的本体可以发现, 国家根本上是一个集中民众自愿转让的个人自由和权利同时提供相应安全保护的有机组织, 政府则是国家共同体为服务于全体公民而成立的功能性机构。由此, 基于契约主义视角的分析同样可以导向有为政府, 但关键是需要建立一套保证政府及其代理人“尽其职”的规则和机制。有鉴于此, 本文致力于对各种契约主义的国家观作一系统梳理和比较, 一方面深刻考察流行的理性论契约主义及其所导向的有限政府观, 另一方面深入剖析本体论的契约主义进而为有为政府夯实理论基础。基于从本质到现象的研究路线, 对国家和政府的本质、现状以及成因展开全面而系统的梳理和剖析, 不仅有助于我们更好地界分有为政府、有限政府和最小政府的内涵, 更有助于构建合理的契约组织以及社会行动应该依据的规则, 从而有助于提高政府有为作用的效果。

　　二、基于契约主义视角理解的国家性质

　　一般地, 对国家性质和政府功能的认识可以基于: (1) 保守主义, 看重现存的规则, 从现实状态中理解国家的性质和功能; (2) 演化主义, 重视规则的变迁, 从历史演化中理解国家的性质和功能; (3) 契约主义, 关注规则的形成, 由共同体的个体参与者推导国家的性质和功能。显然, 基于契约主义视角分析国家的好处是: (1) 有助于从起源学角度探究国家和政府的本体, 因为在探究国家这种组织形式何时开始出现、满足了人们的何种需求、在什么原则上建立, 从而集中关注国家成立的原初目的的同时, 也有助于探究国家的内在本质; (2) 有助于广泛探究国内外最为流行的国家学说, 其中既包括提出公民契约的启蒙学者如格劳秀斯、霍布斯、洛克、普芬道夫、卢梭、孟德斯鸠、康德以及穆勒等, 也包括关注宪法政治契约和道德契约的现代学者布坎南、哈耶克、罗尔斯、德沃金、柯亨、哈萨尼以及高蒂尔等。

　　自格劳秀斯出版《战争与和平》一书以后, 学者们大多偏爱“自愿的服从契约”。不过, 流行的社会契约论也存在明显的局限:它以平等的自然主体为基础, 而自然主体基于理性和自利的考虑是怎样通过一纸契约一劳永逸地解决问题。同时, 不同学者所持的社会契约观之所以存在差异, 主要体现在对契约权威性的理解不同。实际上, 如果考虑契约的主体特性以及契约的内容范围, 可以大大拓展契约主义思维的分析功效。一方面, 就契约方地位而言, 这涉及对社会主体的特性认知, 是同质平等还是异质不平等;另一方面, 就契约权内容而言, 这涉及对不同权利属性的认知, 是可转让的还是不可转让的。很大程度上, 也正是由于这两方面的特征存在明显差异, 因而有了迥异的国家观和政府说流行于世。为此, 基于契约主义视角并区分契约的不同形态 (包括契约程序、契约内容以及契约主体等) , 可以深层次地挖掘国家的性质以及政府的功能, 进而根据环境变动界定市场和政府在不同时空下的功能承担和作用范围。

　　契约主义往往从起源学上探究国家性质。在社会形成之初, 理性的孤立个体为了维护自身的安全而让渡一些权利, 组成一个互惠协作的共同体, 即国家的形成源于成员间更好地维护自身利益的原初目的。这规定了国家的本质:国家是在一定领土范围内集中了人们所自愿转让的个人自由和权利并提供相应安全保护的组织, 而不是独立于成员个体存在的有机体。公共选择理论由此认为, 国家的性质以及其他全部的规范性价值都需要从个体角度进行定位, 而没有自己独立的目标和行动。[1]基于契约主义的理解, 政府的基本功能体现为国家共同体为服务于全体公民而成立的功能性机构, 其主要职能是单方面执行公民基于契约达成的规则。卢梭指出:“政府就是臣民和主权者之间所建立的一个中间体, 以便两者得以互相适合, 它负责执行法律并维持社会的以及政治的自由。”这个中间体以前是国王, 现在则是总统、首相等, “他们仅仅是主权者的官吏, 是以主权者的名义在行使着主权者所托付给他们的权力, 而且只要主权者高兴, 它就可以限制、改变和收回这种权力。”[2]

　　然而按照契约主义所理解的国家的内在本质和政府的应有功能是一回事, 现实世界的具体表现又是另一回事。例如, 大众直接参与公共决策的自治城邦可以视为契约主义国家的一种典型, 但后来共同体之间的征伐和战争使国家的规模不断扩大, 不仅被征服者共同体中的成员失去作为公民的地位, 即使征服者共同体中的绝大多数成员也失去了公共决策的权力。按照霍布斯流派的契约主义观点, 当越来越多的个人权利被转让给国家之后, 国家及其政府机构便逐渐累积起越来越大的力量, 进而衍生出独立发展的目标和轨迹, 变成一个个孤立个体所无法影响而只能屈从的怪兽“利维坦”, 这即是国家的异化。相应地, 在现实世界中, 政府及其代理人获得权力后也会逐渐摆脱订约者的约束, 并反过来压迫、剥夺订约者的自由和利益。

　　因此, 基于契约主义以及异化观的思维, 我们不妨对国家下一个简单定义:国家是规模巨大的一群人在一定领土范围内为实现其共同目的而结成的利益共同体或协作系统, 同时现实世界中又因为被一小撮强力团体所占有和支配而蜕变成主权者。这个定义给出了国家的两大特点: (1) 涵盖了国家的本质特征和现实呈现; (2) 暗示了国家形态的演变过程和发展趋势。相应地, 政府也可以被定义为:国家组织为实现订约者的某种共同目的而创设的一种功能性机构, 同时在现实世界中又往往会脱变为少数人攫取私利的工具和暴力机关。基于这一分析框架, 可以从起源学上挖掘国家和政府的本质, 通过演化过程揭示国体和政体多样化的现实形态, 这不仅可以剖析国家和政府的现实形态与其内在本质背离的根源, 而且可以解释各种流行的国家观, 审视政府的功能, 并促使其变革与完善。

　　首先, 学术史上尽管有很多学者基于契约主义视角认识国家, 但为何他们的国家观会表现出某种对立呢?这个问题涉及对达成契约时的状态的设定。一方面, 如果设定契约各方的原初地位具有明显的不平等, 个人权利的受让对象便是处于强势地位的自然主体, 此时, 受让方转化成一个最高政治和法律权威的实体, 从而使国家具有主权者的性质。另一方面, 如果设定契约各方的原初地位具有大致的平等, 个人权利的受让对象便是一个新成立的社会组织, 这将导向裁判型国家, 此时并不存在一个最高政治和法律权威的实体, 而是存在一系列相互制衡的权力中心。相应地, 正是基于对自然状态下人类地位的不同假设, 人们对国家的性质也存在两种截然不同的理解: (1) 裁判型国家被视为“善”的化身, 是为全体人民服务的, 传统儒家便持这种国家观; (2) 主权型国家被视为“恶”的渊薮, 是特定群体谋取私利的工具, 西方社会大致持这种国家观。显然, 基于权利受让方地位这一维度, 可以进一步区分主权型和裁判型两类不同的国家, 并通过对这两类国家性质及其演变的分析, 了解和考察政府的本质功能及其在社会经济发展中的实际行为。[3]

　　其次, 既然国家是基于社会契约形成的, 个人为了保障和维护其在契约中的权利进而同意建立政府和其他公共机构, 但现实生活中为何政府及其代理人却往往反过来控制人们的行为呢?这便涉及组织的异化问题。事实上, 人们在授权给政府的同时, 也需要建立相应的制约机制, 但是, 这种契约是不完全的, 因而制约机制会缺乏效率。在这种情况下, “一旦建立起掌握着统治权的政府, 它有可能不愿意把自己的权力局限在当初授权的范围内”;而且, 政府及其代理人为了追求自己的私利, 还会“采取独立行动修改或改变个人拥有的权力。”[4]我们容易发现有关国家观的两种悖像: (1) 尽管儒家将国家视为“善”的, 但在现实生活中却明显形成“官”“民”的二元社会阶层, 国家成为“官”对“民”进行专制的工具; (2) 尽管西方社会将国家视为“恶”的, 但在现实生活中却明显形成相互制衡的政权结构, “民”可以对“官”进行强力监督。当然, 要真正理解这两种背反现象, 需要对两类国家权力结构的变化进行了解, 并由此分析它对国家演化的影响。

　　最后, 人类历史上通过契约达成国家组织的例子非常少, 国家的形成与契约主义学说似乎没有多少关系。一方面, 从历史的经验看, 几乎所有的国家都起源于暴力、征服以及剥削过程而非自由契约的结果。事实上, 现代契约论者基本上也没有人假定人类社会是起源于一个原始契约的社会, 或者认为现代社会仍然是由契约维系的。另一方面, 即使社会契约存在, 它所约束的也应该仅仅是原始订约人, 而不能延伸到作为后辈的第三方。事实上, 每一代人都拥有续签或者拒签契约的权利, 这导致基于契约组成的国家和制定的规则不是固定不变的, 而是由时代不断修订的。既然如此, 契约主义国家观又有何意义呢?高蒂尔认为, “契约论本身所关注的是人与人之间、社会与其成员之间社会关系的基本理据, 而不是这些关系的原因。要证明权利与义务、制度与实践的合理性, 就必须把这些关系看成是契约性的并证明这些假象的契约性基础的合理性。”[5]所以很大程度上社会契约更应该被视为一个理想之物而非历史事件, 但这种理想之物为社会组织和制度的假设提供了参照。罗尔斯认为, 正是基于一种假设的契约所订立的社会规范体系, 人们“都能够认为他们的社会安排满足了他们在一种最初状态中将接受的那些规定, 那种最初状态体现了在选择原则问题上那些被广泛接受的合理限制。”[6]

　　可见, 从契约主义视角审视国家具有重要意义: (1) 为观察现实的国家形态和社会制度提供了一个参照系; (2) 为改进现实的国家形态和社会制度提供了一个标准。关于这两点, 布坎南的说明是: (1) 以契约主义规定的规范和规则审视所观察到的现存国家, 可以对其合法性进行批判并加以改进。按照契约主义观点, 包括对人身权利的规定在内的政治秩序的规则, 只能从作为政治组织成员的个人之间所达成的协议中合法地推导出来, 但是, 现实世界中, 个人权利往往由政府界定, 甚至政府及其代理人的行为会篡改个人权利, 这显然违反了契约精神。同时, 无论是罗尔斯的公平正义论, 还是德沃金的“资源平等观”, 抑或柯亨的“福利机遇平等观”, 都是基于特定状态下推出的契约主义结论, 这些论断也成为我们审视和改进现实制度的重要依据。 (2) 以基于契约主义达成的社会价值和规范审视现存的规则, 可以对其合法性进行批判并加以改进。按照契约主义的观点, 规则的制定需要遵循一致同意原则, 这不仅需要花费巨大的契约成本, 而且还会遇到阿罗困境 (阿罗不可能定理) , 因而现行规则不是基于契约达成的。同时, 由于国家及其政府在发展中异化, 使个人权利在现有规则中并没有得到充分体现。在此情况下, 如果政府能够“仿佛”以契约的方式进行改进, 便可以获得合法性, 这即为建构性宪法政治改革。实际上, 卢梭等人也强调, 如果存在某个拥有法律权威的政治秩序, 那么社会契约即是它的支撑物。

　　三、理性论的契约主义国家观和政府失败论

　　基于契约主义的国家观将政治权威的合法性建立在成员对它认可的基础上, 假定个人意志的一致性同意为权威提供了一个切实可行的依据。相应地, 契约主义国家观也采取个体主义分析思维, 其基本分析单位为选择者、行动者和行为人。也即, 在契约主义国家观中, 政府不再被视为一个在民众之前高高在上的神话般的机构, 而是一个由政治家和民众等组成的共同体, 这个共同体的成员也在追寻一些相互冲突的个人目标。正是基于契约主义的视角, 布坎南发展了公共选择理论, 并称为“政治过程的个人主义理论”或者“一种个人主义的政治理论”。[7]那么, 个体间究竟是如何达成一致同意的呢?这里, 公共选择视角下的契约主义国家观又假定人们的选择遵循某种明确的线路, 这就是新古典经济学的理性选择分析框架。每个成员根据自身偏好并基于最大化原则达成契约, 构成国家的基本形态以及政府的政策基础, 因而被称为理性论的契约主义国家观。

　　首先, 很大程度上, 流行的契约主义国家观是理性选择分析框架从经济学延伸到政治学所产生的结果。在经济学帝国主义的指引下, 现代主流经济学逐渐将经济学思维和方法从传统经济领域拓展到社会政治领域, 试图以理性选择理论重构政治学的分析基础, 不仅以理性选择理论分析和解释各种市场行为, 而且以理性互动理论对法律等社会制度进行设计和完善。但经济学帝国主义在政治领域的拓展之所以比在其他社会文化领域的拓展都更为顺利和成功, 其原因主要在于经济学和政治学的研究对象具有相似的特性。 (1) 两者都研究冲突、竞争和斗争的关系。其中, 经济学研究经济领域的竞争和冲突, 政治学研究政治领域的竞争和斗争;相应地, 两者都采用工具理性思维, 运用和发展理性选择学说。 (2) 两者都研究由众多人数参与的大数规律。其中, 经济领域的市场行为可以看成相互独立的, 政治领域的投票行为对其他人的影响也是同等的;相应地, 两者都遵循匿名而独立的行为原则, 且根基于冷淡的经济人假设。鲍尔斯和金蒂斯认为:“经济学和政治学措置选择者, 但对意志的形成缺乏关切;社会学、人类学和心理学措置处于意志形成过程中的学习者, 这个过程居于选择的逻辑之外。或许正是出于这个原因, 经济学的极大化模型立即受到政治科学的欢迎, 但尚未大举侵入其他社会科学。”[8]

　　基于个体主义分析思维, 新古典经济学倾向于将个人权利置于公共利益之上, 进而基于阿罗不可能定理等, 认为孤立和自利的个体无法形成共同的目标;相应地, 一个公正的社会不应促进任何特定的目的, 而应保障每个个体追逐其自己的目的。同时, 基于经济人假设和理性选择思维, 新古典经济学将政府及其代理人定性为“恶棍”, 会利用一切资源追求特殊个体或集团的利益;相应地, 一个良性的社会不应该赋予政府及其代理人太多的权力, 反而应该时刻提防政府对人民的潜在危害。进一步地, 基于个体主义和理性分析相结合的思维, 新古典经济学“将无形的手”的原理精炼化:如果放任个体追逐他们的利益, 将会导向社会普遍的善。至于现实世界中暴露出来的市场失灵, 新古典经济学归咎于信息不完全等市场客体缺陷, 而这种缺陷可以通过信息机制的建设和完善予以解决, 并成为现代政府的主要职能。承袭这一思维, 流行的契约主义观认为, 政府只不过是一个无意识、无偏好的稻草人, 却由经济人或利益集团组成, 所以为政府做决策的政治家和官僚追求的只是自身利益, 因而会产生官僚主义的弊端。

　　其次, 基于个体主义方法论和理性选择思维, 流行的契约主义论者大多承袭了新古典经济学的政府失败论。事实上, 新古典经济学反对政府干预市场经济和市场行为, 认为政府的经济干预通常基于特定的目的, 从而注定是有害的。这种观点很大程度上为流行的契约主义国家观所承袭。契约主义先驱卢梭承认“尽管政府这个人为共同体是另一个人为共同体 (国家) 的产物, 而且在某种方式上还只不过具有一种假借的和附属的生命;但是……政府虽不直接脱离其创制的目的, 却可能依照它本身建制的方式而或多或少地偏离这个目的。”[9]相应地, 无论是米塞斯、哈耶克、罗斯巴德、诺齐克、弗里德曼、卢卡斯还是国内的一些新古典自由主义者都积极主张“最小政府”, 并将其职能大致局限在: (1) 建立军队以保卫公民不受外国的侵犯; (2) 建立警察以保护公民不受其他公民的伤害; (3) 建立整套法律体系和司法机关以确保契约履行。布坎南从公共选择视角进一步发展出立宪主义经济学, 其基本思想在于政府应该尽可能地不干涉公民的事务和经济活动, 而对个人自愿选择的生活和行动应该提供支持、保障, 包括: (1) 建立有效的法治体系, 保障法律面前人人平等, 国家不干涉公民的基本权利, 也不可用强制手段迫使一些公民帮助另一些公民; (2) 建立自由的市场经济秩序, 个人在这种制度下追求自己的经济利益, 而不受国家和社会的干涉, 国家不能以强制手段禁止人们从事推进自身利益或自我保护的活动。

　　事实上, 边沁的功利主义国家观强调政府需要基于社会福利最大化原则进行行动和改革, 而现代契约主义经济学和宪法主义经济学的国家观却强调政府的守夜人角色, 从而导向了最小政府。一方面, 阿罗和森等人的社会选择理论发现, 个人理性选择汇总将会产生悖论, 从而进一步强化政府失败的思想。例如, 阿罗不可能定理表明政府无法提供一个社会福利函数以符合所有人的利益, 边沁功利主义原则当然也无法得到贯彻。另一方面, 布坎南等人的公共选择理论也认定, 庞大的政府和官僚机构必然被特殊利益集团操纵。布坎南等人曾质问:什么东西能够保证政府做出的决策恰好符合集体偏好的结构?即便这些决策是好的, 有什么东西能够保证政府行动的结果符合立法者的初衷?因此, 基于契约主义视角的公共选择提出了一种“政府失败理论”, 这一理论完全比得上产生自20世纪30年代和40年代的福利经济学中提到的“市场失败理论”。在较为早期的探索中人们就发现, 当根据理想化的标准检验市场在资源配置和分配上的效率时, 以私人所有权为基础的市场体制在某些方面显现为“失败”的;在后期的探索中, 人们通过公共选择理论看到, 当依据理想化的标准检验政府工作的效率和公平性是否令人满意时, 政府和政治组织在某些方面也显现为“失败”的。[10]

　　可见, 不同于功利主义思维, 流行的契约主义基于相同的经济人假设和理性选择分析框架, 对政府行为、规则和宪法政治的分析都得出了与新古典经济学基本一致的结论。事实上, 诺齐克在论述国家的诞生时便运用“无形的手”进行隐喻, 而“无形的手”与主流“契约”均来自市场经济。诺齐克对此强调, “任何比最低限度国家具有更多职能的国家都无法得到证明。”[11]问题是:政府在现代社会经济活动中果真只能扮演消极的守夜人 (nightwatchman) 角色吗?只能承担防止暴力、偷窃、欺骗和强制履行契约等少数功能吗?事实上, 新古典经济学及其派生学说之所以力主限制国家和政府的作用, 主要源于两方面历史背景: (1) 早期的国家和政府主要承担统治功能而非经济功能; (2) 财政转移支付的主要对象是统治阶级而非弱势群体。正是基于这一实然现状, 新古典经济学及其派生学说不仅将国家视为一个主权者, 而且将国家主权者视为追求自身利益最大化的“恶棍”。但现代国家及其政府的实然性质已经发生巨大改变, 政府所承担的职能远非前现代所能比。同时, 流行的契约主义国家观之所以反对政府对经济的干预基于两方面的哲学观: (1) 承袭西方社会的伦理自然主义取向, 将所有的社会关系视为似乎 (as if) 是契约性的, 让社会契约论通过一种理想的、非真实的解释从而使社会关系的存在合理性化, 但正如高蒂尔所指出的, 这种“社会契约论将不再是一个理论框架, 而是他们作为社会思想和实践的意识基础”, 即作为意识形态而存在。[12] (2) 将个体及其独特的人类特征视为优先于社会的, 政府行为则根基于所攫取的强权而不是基于契约达成的规则;同时认为“强力并不构成权利, 而人们只是对合法的权力才有服从的义务”, “约定才可以称为人间一切合法维权的基础”。[13]显然现代社会中任何政府的权力都必然受到某种约束和限制, 从而可以保障它做该做的事。

　　四、本体论的契约主义国家观及其政府功能

　　流行的理性论契约主义往往得出政府失败的结论, 问题在于这一结论合理吗?这需要回到本体论上进行分析。本体论视角的契约主义表明, 国家本质上并不是利益享有主体, 而是一种为增进所有成员利益而达成的公共机构。因此, 国家本质上没有“性恶”和“性善”之说, 相应的政府也不是所谓“恶棍”, 反之, 它是国家组织服务于全体成员的一系列功能的承担者和执行者。按照高蒂尔的看法, 自然状态可被定义为“当且仅当其中的任何两个人都按照各自选择的行为准则采取行动这样一种情形”, 社会则是指“当且仅当其中的任何两个人都按照共同选择的行为准则采取行动这样一种情形”。[14]从根本上而言, 契约主义所强调的是人民通过某种程序达成共同行动的规则, 这些规则由国家或相应的政府机关监督执行。也即, 按照契约主义的思维, 应该从个人权利和社会价值出发探究政府的作用, 探究政府可以提供哪些属于由个人难以自我满足的需要, 而不是先验地将政府及其代理人定性为“恶棍”, 并将其功能局限在最小范围内。相应地, 在目前各种纷扰的对立学说中, 将政府和市场之间进行功能划界, 需要从起源学角度挖掘国家的本质, 并由此对政府的性质和功能进行界定, 然后根据社会环境的演化探索不同时期的政府功能。

　　首先, 基于契约主义的实质精神, 政府确实应该承担广泛的经济和社会功能, 而不只是扮演“守夜人”角色, 例如, 赖纳特对国家作用的规定是: (1) 最广泛意义上, 国家是制度的提供者, 从而为社会和市场竞争提供一个公平的规则环境; (2) 履行收入分配的职能并作为一家“保险公司”发挥作用, 从而实现分配正义和补偿正义; (3) 促进经济增长, 从而不断提升人们的福利水平。[15]事实上, 斯密意义上的政府功能远非局限于“最小政府”, 但基于人们需要的轻重缓急以及社会发展的阶段差异, 政府对社会经济功能的承担存有主次和轻重之分, 其主要职能是: (1) 政府最基本的功能在于维持社会秩序, 主要体现为保护公民安全、维护自由市场和完善法律秩序, 这也是现代主流经济学所强调的“守夜人角色”; (2) 政府进一步的功能体现为保护和促进人们需要的满足, 主要包括基础设施建设、公共品供给和收入再分配等, 这是市场机制通常失灵的地方; (3) 政府更进一步的功能在于保障社会经济安全, 主要体现为控制相当一部分的国有企业或公共资本以此为民生保障和宏观经济调控提供充足的资金支持, 而这一功能是维护社会正义和分配正义的需要。同时, 政府的上述职能在不同时代的重要性也存在不同, 一般而言, 上述三个层次的职能会随着社会发展逐渐拓展。

　　不幸的是, 由于政府的异化以及受现代主流经济学的影响, 在一些基本的“守夜人”功能 (如维护社会大众的安全和制定公平正义的规则) 尚未得到有效承担的情况下, 一些地方政府却拿着纳税人的钱到处搞产业园区开发、房地产投资、企业控股等, 导致政府职能颠倒。正是由于政府存在“乱为”, 成了新古典经济学人极力反对政府干预经济的重要依据。

　　其次, 本体论的契约主义国家观在承认和倡导政府承担广泛社会经济功能的同时, 并不妨碍契约者对政府机构及其代理人行为的监督和约束。事实上, 只有在受到监督的前提下, 政府机关及其代理人才会更好地承担其应尽的职责, 才能尽量避免“好心办错事”, 从以下两方面可加以说明: (1) 由于认知能力的有限性、激励机制的不完善以及信息机制的不对称和不完全, 政府在执行其功能时有可能偏离社会目标或者无法顺利实现社会目标, 尤其是在政府直接主导国有经济运营过程中往往会因父爱主义而产生软约束问题。 (2) 现实世界中的国家和政府已经不是原初的国家和政府, 也不是理想状态的契约主义国家和政府, 而是被严重异化了的国家和政府;相应地, 现实社会中的绝大多数规则, 无论是在制定还是执行方面都没有经过成员的一致同意这一过程, 只是由日益独立的政府机构及其少数代理人负责制定, 而这些代理人往往有其自身利益。

　　基于上述原因, 政府行为同样存在失灵的问题, 有时甚至比市场失灵更为严重, 这已经为新古典经济学、奥地利学派以及新制度经济学等所详尽刻画。不过, 问题的关键是, 我们不能由此否定政府应有的功能, 相反, 需要做的是采取措施抑制和缓和这些政府失灵, 促使政府做它该做的事, 并且做好该做的事。一般而言, 这需要一整套规则的监督和制约, 其中最根本的是建立一整套宪法政治体系。布伦南和布坎南认为“所有的立宪规则, 都可以被解释为对潜在的权力的限制。”[16]在很大程度上, 弗莱堡学派的主要功绩在于采用立宪和规则、原则型构了一种有效的竞争秩序。而推进宪法政治体系的完善、成熟, 需要权力平衡和制衡体系的社会基础, 权力制衡体系不仅有利于平衡民主与自由之间的关系, 而且可以更好地贯彻社会共同治理机制。从这一意义上, 法律和宪法政治体系的建立并不是先验地规定政府的守夜人角色, 而是为了保障政府的真正有为而不是乱为和不为。

　　其三, 本体论的契约主义国家观之所以主张政府承担更为积极的经济功能和社会功能, 是以政府及其代理人的活动遵循社会契约为前提的。一般而言, 基于社会契约达成的规则即为法律制度以及宪法政治体系等正式制度安排, 这既是对公共活动范围的界定, 也是对政府职能和责任的规定, 更是对政府及其代理人行为的制约。即使原始的由全体人民参与的社会契约已经为现代专门的立法机构所代替, 按照契约主义精神, 设计宪法政治或法律制度的根本目的也在于防止掌握公权力的人的潜在机会主义行为。鉴于此, 需要深入考察人性中“恶”的因素及其可能产生的破坏行为, 尤其是因权力集中而潜含的破坏作用。布伦南和布坎南认为:“霍布斯的论点的意义在于, 在设计制度时应当把‘经济人’牢记在心, 对于利他主义, 就像良好的风俗一样, 可以赞赏, 却决不可当作‘假设的基础’”, “唯有从‘经济人’推导出来的社会冲突与合作模型, 才适合于我们的宪政主义思考。”[17]

　　很大程度上, 将经济人分析框架作为制度设计的理论基础也是笔者与布坎南等人共同的看法:制度设计需要以经济人分析框架为基础。事实上, 如果政府及其代理人在任何时候都能够无私地、完美地行动, 那么就不存在对政府施以宪法政治限制的逻辑基础。[18]只不过, 与布坎南等人不同的是, 笔者强调, 经济人内涵的核心应该在于“自利”, 凸显每一个人的“为己”本能;但是, 这种“自利”更多地体现为“以义生利”, 而非“见利忘义”, 即注重通过增进而非损害他人或社会利益的方式以最大化自己的利益, 这是市场经济得以发展的根本基础, 也是当初斯密提出的“自利人”的根本内涵。从这个意义上, 我们又不能将经济人分析转化为“恶棍”假说并以此舍像对政府的信任和期待。相反, 受过良好现代教育的政府官员也具有很强的亲社会性, 他们大多希望在公共领域实现自身的抱负。至于后来滋生的大量贪腐行为, 根本就是权力逐渐膨胀并且缺乏有效制约的结果。显然, 一个组织良善的社会需要将政府官员的功能承担和行为监督结合起来, 从而使“为己利他”的行为机理得以真正贯彻。

　　最后, 本体论的契约主义国家观强调政府的功能承担, 但绝不倡导所谓的无限政府和统制经济。因为, 国家和政府仅仅是个人自主行动的补集, 只有个人能力之外的事情才会诉诸于公共权力。同时, 无限政府和统制经济以不切实际的动物人和道德人为基础。其中, 指令接受者是没有能动性和自主性的动物人, 能够严格执行上级下达的命令;指令发布者则是没有个人私利目的的道德人, 能够时刻按照社会利益最大化原则进行决策, 不过很大程度上两者都是不现实的, 从而构成了新古典经济学否定中央计划和统制经济可行性的依据。事实上, 马克思的共产主义构想基于“社会存在决定人们意识”的哲学思维, 它相信通过社会环境的改造能够重塑人性。一方面, 马克思相信, 物质极大丰富的共产主义社会将不再有异化, 因为各种形式的创造性劳动不仅可以改变社会环境, 也可以改造人自身, 从而使人性得到充分的发展, 成为完全自主而且会关爱他人的新人。问题是, 尽管人性具有可塑性, 但是人性的改变却并非易事。分析马克思主义者埃尔斯特认为, 共产主义新人假设忽视了个人的自我实现和集体的自我实现之间的冲突, 忽视了个人之客观的自我实现和主观的幸福感之间的可能冲突, 忽视了个人的全面发展和真正具有创造性的人专心于一种活动这一特点之间的冲突, 忽视了过分冲动的问题, 以及对付这种冲动的人可能导致过于刚强的性格的危险。[19]另一方面, 承袭柏拉图的理想国思想, 马克思倾向于将当政者视为高度理性的哲学王, 不仅具有极高的道德自律, 而且具有无私的奉献精神。由此, 马克思学说在人性设置上发生了“惊人的飞跃”:从传统经济学意义上的自利人转变为甘做人民公仆的道德人。在马克思主义的国家制度构设中, 往往缺乏对当政者的有力监督和约束, 乃至在现实中当政者会化身为控制人民的巨兽“利维坦”;同时, 一旦失去了有效的制度约束, 上位者的行为容易肆无忌惮, 导致整个社会的人性更趋扭曲。

　　事实上, 马克思的道德人假设需要非常高的条件, 而现实世界很难具备。西方马克思主义者奥尔曼指出, “没有类似的证据用这样或那样的方法来证明他 (马克思) 对共产主义中的人的看法……这不是一个人们被特殊环境影响的问题, 而是一个在相当长的一段时间内这种环境如何创造新人的问题。而且在过去的人类历史中, 没有什么事情允许我们根据确定性的程度说明人的习惯来自那些像马克思想象的那种非同寻常的环境。”[20]同时, 人性发展本身是一个漫长的演化过程, 它深深地受制于社会环境及其变化, 如果忽视这种历史性而试图以未来人性创造新社会, 反而欲速不达。西蒙指出“在我们这一个世纪, 我们看到了两个伟大的国家, 中国和苏联, 努力产生‘新人类’, 但结果只是认识到‘旧人类’是自私的, 关切他或她的经济福利或家庭、家族、种族或地区的福利”。[21]有鉴于此, 诺思指出“马克思理论的缺陷正在于:它仰赖于人类行为的一个根本性变化来实现结果, 而我们没有任何理由相信这样的变化会发生 (即使是在社会主义社会有了70年历史后的今天) 。”[22]但同时, 我们也绝不能将所有社会个体都视为由本能驱动并且时刻在追求个人利益最大化的经济人, 相反, 应该认识到人具有亲社会性, 会关注他人和社会的利益。例如, 科姆认为, 民主就是人民管理, 其中假定每一个投票者都知道应该怎么管理他 (她) 的国家, 进而, 投票者不但知道他的政府应该给他做些什么, 而且知道还应该给其他人、其他民族, 乃至后代做些什么, 每个投票者的脑子里都有某种国家利益和一般福利条件要求等概念。为此, 科姆一方面承认许多人将政府仅仅当成服务个人私利或他们阶层利益的工具, 但另一方面却否认这是一个通则。[23]

　　可见, 按照本体论的契约主义国家观, 政府应具有这样的特性: (1) 拥有广泛的社会经济职能, 而不是局限于“守夜人”的最小政府; (2) 承担的功能是有限的, 必须受到法律的规范和大众的约束, 即政府具有双重性。从功能承担的积极角度而言, 可以称为“有为政府”;从行为制约的消极角度而言, 可以称为“有限政府”。而这种“有为”和“有限”相统一的政府同样可以基于个人主义和自利人的分析框架得出。这可以通过两方面展开说明: (1) 因为人是自利的, 这就为政府的存在及其积极功能提供了基础。麦迪逊指出“如果人都是天使, 就不需要任何政府了。如果是天使统治人, 就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时, 最大的困难在于必须首先使政府能够管理被统治者, 然后再使政府管理自身。毫无疑问, 依靠人民是对政府的主要控制, 但是经验教导人们, 必须有辅助性的预防措施。”[24]事实上, 基于契约建立规则的根本目的在于抑制个人的私利行为, 使个人的行为选择符合社会的利益。高蒂尔强调, 社会契约不单纯是一个为了个人利益而做出的承诺, 还是一个认可其他契约方利益的承诺;社会契约不仅增进这个人或那个人的利益, 还增进所有人的利益。因此, 在有效契约条件下, 一个人出于自我利益的考虑会履行承诺的道德义务。从这个角度而言, 无论是早期霍布斯等人的理论还是现代经济学中的人性假设都无法与契约论相容。[25] (2) 正因为人性具有社会性且是不断演进的, 因而需要重新审视流行的静态契约观。流行的契约主义将人类个体视为与社会相分离的并且先于社会而存在的, 即人类的特性不是来自社会存在, 相反, 自然状态为人类行动提供了潜在动机;但是, 作为一个社会化的动物, 人在本性上是社会的产物, 且这一本性在契约不断订立和重订的过程中逐渐得到发展和展现。事实上, 社会契约本身不是一蹴而就的, 而是不断演进的, 也不可能通过各方同时履行各自的承诺实现, 而是需要一连串的行为, 其中还需要有一部分人先行践约。这意味着, 在订立契约过程中个体的特性和行为并不是先验的, 而是相互影响、相互促进的;否则, 如果视人类个体为生来具有社会性, 便不会为形成社会而一起共同订立契约, 也就不能以契约论的术语为社会提供合理辩护。[26]

　　五、尾论:最小政府、有限政府还是有为政府

　　契约主义视角为认识国家的性质以及确定政府的基本职能提供了一个分析框架, 也为国家的改造和治理提供了一个基本思路, 同时还为界定市场和政府之间的作用边界提供了一个有益的依据, 即不能先验地将政府与市场的关系对立起来, 应看到两者的互补性并努力促成两者的共生和演进。按照契约主义的分析进路, 并不必然要求有一个“守夜人”政府, 相反, 政府可以获得个人实现自身利益的能力以外的广泛空间。事实上, 人民之所以通过契约组成国家并设立政府, 关键在于有一些物品依靠私人的自发行为无法提供, 或者没有效率, 譬如, 卫生、医疗、教育和其他基础设施等公共品的提供, 维护社会正义或纠正市场不正义的收入再分配问题, 以及维护社会长期平稳发展的产权界定等无不如此。穆勒指出“在试图列举必要的政府职能时, 我们发现, 必要的政府职能要比大多数人最初想象的多得多……为什么除了利益特别明显的情况外, 政府即人民的集体力量只应保护人们免遭暴力和欺诈, 而不应保护人们免遭其他罪恶, 如果政府只适宜做人们做不了的事, 那么即使对于暴力, 人们也应该以自己的本领和勇气自己保护自己, 或求人或雇人提供这种保护, 就像在政府无力提供保护的地方人们所实际做的那样;对于欺诈, 则各人有各人的高着来加以对付。”[27]而基于一致同意达成的规则也并不必然如布伦南等所主张的单一比例所得税率一样, 相反, 更倾向于尽可能减少运气的影响, 从而实施促进矫正正义和补偿正义的税收政策。事实上, 罗尔斯、德沃金、柯亨等人在“无知之幕”下都得出了类似的社会秩序的结论, 高蒂尔甚至认为理性的人可以通过协商、讨价还价达成道德观点上的一致意见。[28]

　　同时, 由于人们在不同时空下的追求存在不同, 每个人在其追求的目标与能力之间也存在不同程度的脱节, 因而按照契约主义的观点, 不同时空下个体所赋予国家和政府的权力和责任将不同。这意味着, 无论是市场还是政府所承担的功能都不是固定不变的。穆勒指出, “政府的职能不是一成不变的东西, 在不同的社会状态而有所不同”。[29]显然, 这种演进观要求我们必须深入剖析时代特征以便更好地界定市场和政府的作用范围, 摒弃当下盛行的非此即彼的一元主义观。事实上, 顾准很早就指出, “说人类是万物之灵, 说人是由上帝创造出来的, 说人类的终极目的是建立一个地上的天国等等, 那是早期人类的认识, 已经由现在更进步的认识所代替了……一切第一原因、终极目的的设想, 都应该排除掉。而第一原因和终极目的, 则恰好是哲学上一元主义和政治上权威主义的根据。”[30]顾准所针对的是早期社会主义的政治说教, 但这同样适合于现代主流经济学的说教。因为很大程度上, 正是一元主义观的说教给大众的思想打上了先验的烙印, 从而造成目前经济学界各种对立的立场。

　　就现代主流的新古典经济学而言, 它基于先验的经济人分析思维, 认定政府及其代理人倾向于追求个人利益, 必须加以约束和限制, 从而导向了有限政府;进一步的, 在信息不对称以及权力不受监督的前提下, 政府及其代理人有充分的自由追求个人的利益, 所以必然出现政府失败, 从而导向了最小政府。但显然, 新古典经济学的“政府失败论”以及“最小政府”所依据的假设仅仅适合于权力高度集中的主权型国家以及高度专制的政府;相反, 在权力得到制衡和监督的现代社会, 各国政府及其代理人的逐利“自由”都是明显“有限”的。卢梭强调, “行政权力的受任者绝不是人民的主人, 而只是人民的官吏;只要人民愿意就可以委任他们, 也可以撤换他们。”[31]很大程度上, 卢梭重视的公意内含在公共舆论之中, 而公共舆论是未经反思的舆论。显然, 这种原初状态的舆论要上升为社会政策, 需要经历一个批判和争鸣的过程, 再经过一定的程序生成制度, 从而规定和制约政府的行动。因此, 在现实社会中, 政府及其代理人逐利的“自由”往往受制于公共舆论及其衍生而来的制度和规则。布坎南写道:“我们必须重新设计我们的规则, 调整我们对规则的思维方式, 其最终目的是限制政府能够造成的伤害, 同时为政府的有益活动留出空间。……出色的比赛既取决于出色的运动员, 更取决于完善的规则。对于我们大家来说幸福的是, 如果我们首先理解了规则的理由, 那么, 我们就有一套规则取得一致, 这总比我们在谁是我们喜欢的运动员上取得一致更容易一些。”[32]因此, 即使政府及其代理人与普通大众一样具有最大化自身利益的动机, 随着宪法政治体系的建立和成熟以及监督体系的完善, 将促使政府及其代理人的行为符合公众利益。这也是委托-代理理论所主张的。

　　同时, 新古典经济学之所以持“最小政府”信念和主张有两大渊源: (1) 承袭启蒙运动时期的无政府主义以及古典经济学的“利维坦”国家观, 将国家视为一小撮人维护其统治的暴力机关; (2) 对20世纪30年代到70年代人类社会实践的反动, 包括社会主义国家的直接计划经济和凯恩斯主义的相机抉择政策。按照契约主义观点, 国家的形成、政府的组织以及规则的确立都是公意的结果, 体现了人们的共同利益;相应地, 政府及其代理人也应该依据既定的规则进行治理, 而那些违反规则的行为则应该得到约束和限制。因此, 即使像诺齐克这样的自由至上主义者也不会主张废除国家, 而只是反对无政府主义。当然, 承认国家的存在及其承担经济职能的必要性, 并不否定国家及其政府行为也会带来“恶”。康德很早就指出, 一群理性的人往往一方面要求建立扞卫自我以及共同利益的法则, 另一方面又试图使自己成为例外。同样, 阿克顿也曾强调, “权力会产生腐败, 绝对的权力产生绝对的腐败。”[33]因此, 必须关注共同体的权力归属, 建立某种“宪法政治”或制度以制约权力。

　　很大程度上, 马克思经济学和凯恩斯经济学主要关注和重视政府的“应然”职能, 从而相对忽视政府及其代理人的“实然”行为对契约和规则的违反。出于对这一事实的反动, 新古典经济学转而对政府的经济功能持否定态度, 要求政府只能遵守一个稳定乃至不变的规则, 从而导致政府行为与不断变动的社会环境相脱节。问题是, 即使现实世界中出现了严重的政府失灵, 也不应由此简单地否定政府存在的必要性及其应有的功能, 而是应努力健全政府。柏克指出, 在一些人看来, “任何政府, 不管其历史多么悠久, 也不管其管理多么合乎正义、多么仁慈, 只要与他们的这些人权不合, 就别想安稳!在与政府进行论争时, 他们总是在资格问题、名义问题上纠缠不休, 而不是就权力是否滥用问题展开争论”。[34]柏克针对的虽是19世纪末的法国革命者, 但同样适合于当前的市场原教旨主义者。究其原因, 这些市场原教旨主义者不探究权力的滥用以及监督机制的构建问题, 停留在政府有用还是无用的争论上, 从而导致迄今为止的大多数经济政策变得空泛。事实上, 在不同社会环境下, 政府应承担的职能内容以及职能的实现方式都存在显着不同, 而政府必须因地制宜地承担起这些应有的职能, 由此也就导向了真正的“有为政府”。

　　总之, 不能简单地将政府与市场对立起来, 而是应该对政府的基本功能以及政府的作用范围进行系统的认识和界定。尽管在过去的三四十年里, 新古典自由主义以及新古典经济学取得了支配地位, 成为某种主宰性的意识形态, 乃至流行的契约主义也沦为解释市场有效性的一种工具, 但从本体论角度, 当人们通过契约而自愿转让其某些个人权利之时便已赋予了国家和政府相应的社会经济职能, 相应地, 我们致力探索的只是如何保证这些职能得到真正的实现。因此, 从本质上, 契约主义所要求的是一种宪法主义的“有限政府”或信托论的“有为政府”, 而决不是自由放任的“最小政府”;“有限政府”强调政府行为必须受到监督, “有为政府”强调政府要“尽其职、成其事”, 而“最小政府”则主张政府放弃经济职能。显然, 在探究和认识市场、国家以及政府之间的关系时, 不能为基于特定表象的各种噪音所干扰, 而应该以批判理性主义的思维挖掘其本质, 同时需要遵循从本质到现象的研究路线。

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