国家审计防范区域性金融风险的实现机制研究

　　摘要：国家审计必须将防范金融风险、维护金融安全作为当前时期的重要任务。以区域金融风险的主体为标准，将审计机关针对区域金融风险的审计防范工作细分为对地方政府金融风险、金融机构金融风险、国有企业金融风险，从而扩大了审计的覆盖面，将其职能范围内的所有风险因素纳入审计监督。通过综合运用金融审计、绩效审计、经济责任审计等多种审计方式，探索针对不同的风险主体设计建立包含地方政府、金融监管机构、国资委在内的联合审计监管机制的可行性。

　　本文源自杨林， 经营与管理 发表时间：2021-04-02 《经营与管理》杂志，于1983年经国家新闻出版总署批准正式创刊，CN:12-1034/F，本刊在国内外有广泛的覆盖面，题材新颖，信息量大、时效性强的特点，其中主要栏目有：企新战略、经济论坛、现代管理等。

　　关键词：国家审计;区域性金融风险;防范机制

　　一、引言

　　据国家金融与发展实验室的研究，尽管2018年我国实体经济的总杠杆率较2017年略微下降0.3个百分点至243.7%，但其中的国企杠杆率与居民杠杆率仍呈现持续攀升态势，我国当前去杠杆的工作任务仍面临着严峻的挑战。2019年，中国人民银行在成都召开的金融工作稳定会议上指出，防范化解金融领域重大风险仍是2020年金融监管工作的重中之重。

　　由于金融系统固有的脆弱性，如果不能采取及时恰当的措施处置区域性金融风险，单区域的金融风险极易通过信贷、贸易等渠道扩散至其他与本地区经济联系紧密的区域。如果对区域金融风险的处理不及时，金融风险极易脱虚向实，对区域内的实体经济产生冲击乃至破坏性打击。虽然区域金融风险的波及范围比较局限，但其潜在的危害程度不可小觑。因此，我们不能够掉以轻心，必须全力以赴防范、化解区域内的金融风险。

　　国家审计作为国家治理的重要工具，积极开展防范、削弱、化解区域性金融风险的审计工作与相关研究是其职责所在。通过审计的监督评价，可以确保信贷资金与国有资产的安全与完整，并为国家金融体制按既定计划改革保驾护航。

　　二、国家审计防范区域性金融风险的研究现状

　　(一)国家审计参与金融风险防范的动因的相关研究

　　从相关文献来看，学术界已就国家审计尤其是金融审计在防范金融风险、维护金融体系稳定发挥积极作用的必要性上达成了共识。

　　魏尧(2000)、蔡春(2001)分别从审计的独立性以及审计的受托经济责任产生动因角度出发，论证了国家审计机关参与金融风险防范工作的必然性。

　　刘家义(2002)从国家经济安全的大视角下，指出金融审计应当以保障金融安全为指导思想。

　　陈文夏(2009)认为，国家审计机关通过金融审计参与我国的金融监管，是对金融市场不可缺少的独立的金融监督。

　　李瑞峥(2010)指出，通过与审计免疫系统理论相结合，国家审计机关在防范金融风险领域具备不可替代的突出优势。

　　2011年，在审计署的《“十二五”审计工作发展规划》中，“揭示和防范金融风险”被列为金融审计的重要目标之一。审计署金融审计司课题组结合审计免疫系统理论，论证了金融审计防范与化解金融风险的可行性。

　　(二)国家审计防范金融风险审计措施的相关研究

　　在国家治理的角度下，众多专家学者就国家审计如何在防范、化解金融风险中更好地发挥建设性作用的研究，取得众多理论成果。

　　陈文夏(2009)结合我国金融审计当时的发展状况，通过剖析次贷危机的方式研究防范金融风险的对策，并着重强调国家审计应当加强对于金融创新的审计监督。

　　孟焰(2009)、杨京钟(2010)认为，我国当前金融审计的定位与目标无法适应金融发展的时下趋势，国家审计机关应当对金融审计进行重新定位，并拓展相关的研究课题。

　　王家华(2010)提出，国家审计机关应当与金融监管机构通力合作，建立常态化的协作机制。

　　审计署金融审计司课题组(2011)探讨了政府审计维护国家金融安全的作用路径与实现机制。

　　周中胜(2012)、王永海等(2014)分别从金融稳定和金融创新的角度，研究国家审计防范金融风险的对策措施。

　　三、区域性金融风险的成因

　　金融风险的演变过程分为“风险积累—风险爆发—风险扩散”三步。区域金融风险作为波及范围仅限于局部地区的金融风险，是由局部地区金融市场各参与者自身的风险逐步积累、暴发并最终传导至区域整体金融体系而引起的。政府机构与企业是区域金融市场的主要参与者，二者与区域内的金融机构以及金融机构内部之间通过金融交易活动构建了区域内的金融交易关系。因此，从金融风险积累的源头上来看，企业、地方政府以及区域内金融机构是我国区域金融市场风险的重要来源。结合三者主要的金融交易活动，区域内金融风险的产生主要存在以下几类诱因：

　　(一)无序竞争风险

　　区域内金融机构无序竞争，忽视市场风险，过分追求利润、过度投机而可能引发的经营风险。作为金融市场的中介机构，一旦金融机构出现经营风险，势必会导致区域内的金融交易活动受到阻滞，进而影响区域内的政府与企业。

　　(二)地方政府债务风险

　　在传统的经济发展模式下，政府投资既是拉动我国经济增长的重要推动力，也为我国地方政府带来了沉重的债务负担。在当前经济下行压力增大的情况下，地方政府的债务风险不可小觑。地方政府出现债务违约会导致放款的金融机构遭受重创，进而致使区域内的企业也遭受影响。

　　(三)企业债务违约风险

　　经济结构转型大环境下，国有及国有控股大型企业以及区域内大型民营企业因转型升级失败，可能导致经营不可持续进而产生企业债务的违约风险。同政府债务风险类似，企业债务违约也将对放款的金融机构经营安全造成威胁

　　四、国家审计针对区域性金融风险的审计防范

　　金融审计是审计机关介入区域性金融风险防范工作的最佳切入点。但是，由于我国审计发展的局限性，审计机关尚未将维护经济与金融秩序安全纳入审计工作目标。在金融创新日益增多与金融市场规模日益增长的形势下，局限于资产安全性、效益性的金融审计工作，已无法满足防范与化解金融风险的治理需求。因此，审计机关亟待通过内部的审计工作研究与改革，拓展金融审计的工作目标，强化政府审计维护国家经济与金融秩序安全的职能。

　　国家审计机关想要充分发挥审计工作对金融风险的防范作用，必须加强自身的业务能力建设。通过强化审计机关的金融审计工作对于防范金融风险的针对性，完善金融审计对维护金融稳定的保障能力。为了防止个体金融风险的传导效应，审计机关所开展的审计工作与审计研究必须落实到风险个体层面，通过控制微观金融风险达到防范区域性金融风险的目的。

　　针对三类不同成因的区域金融风险，国家审计机关在自己的权责范围内可以将审计对象划分为以下三类：地方各级人民政府、国有及国家控股金融机构、国有及国家控股大型企业。审计机关从维护经济与金融秩序这一新审计职能出发，可以通过相对应的审计措施与审计评价标准对上述三类主体进行审计，提出专业的审计建议，采取必要的审计措施以达到防错纠弊的目的，从而将金融风险遏制于源头。

　　此外，防范区域性金融风险并非审计机关的一家之责，仅凭审计机关也并不足以确保防范与化解区域性金融风险。建立国家审计机关与金融监管机构(一行两会)的联合监管机制，是维护我国经济与金融秩序安全的当务之急。审计机关应当与金融监管部门通力协作，通过充分的人员互动与经验交流，构建各机构相互协调的联席会议制度，从而将“一行两会”的分业监管与审计机关的第三方独立监管相结合，构建高效统一的金融监管体系与金融风险预警机制，在提升整体水平上预防与解决金融风险的能力。

　　(一)完善地方政府债务风险审计措施

　　1.地方政府债务风险可能是当下区域金融风险产生的重要诱因之一

　　由于分税制改革和唯GDP考核论的双重影响，地方政府行政首长一般倾向于通过采取大规模基建的方式，以在短期内达成提升地方GDP以满足个人“业绩”的需求。因此，地方政府为解决事权、财权不匹配的问题，通过建立融资平台的方式，以地方政府信用为担保，向区域内金融机构大规模贷款。如若地方政府发生了债务违约，该风险必定会传导至相关联的金融借款机构，进而导致当地区域性金融风险的集中暴发。所以，审计机关必须着重关注地方债务审计，将加强地方政府债务审计作为防范、化解区域金融风险的重要切入点。

　　2.同时关注显性债务和隐性债务

　　地方政府债务按所负的责任可以分为偿还债务、担保债务、兜底债务、救助债务。偿还债务与担保债务是地方政府的显性债务，兜底债务与救助债务是地方政府的隐形债务。国家审计机关在开展地方政府债务负担情况审计时，必须同时关注显性债务与隐形债务。应当意识到，隐性债务也是地方政府债务负担的重要组成部分。对于地方政府债务审计，构建审计评价指标体系是审计的有效措施。以审计评价指标体系为指引，审计人员可以在审计中合理配置审计资源，作出有针对性的决策，提升审计质量。

　　3.构建政府债务风险指标评价体系

　　在综合借鉴相关研究的基础上，本研究选取以下部分指标用以构建指标评价体系。在这些指标中，负债率、应偿还债务比率、担保债务比率、兜底债务比率是对债务规模风险的度量;新增债务率是对债务运营风险的度量;收支平衡变化率、土地财政依赖比率则是对债务偿还风险的度量(李凯风，2019)。GDP同比变化率用来衡量地方政府经济发展状况进而从侧面反映债务偿还能力，是从政府维度衡量金融风险所不可缺少的指标(陶玲等，2016)。选取这些指标后，从预算收入与债务支出两方面综合考虑，将这些指标划分为债务负担维度与财政负担维度，如表1、表2所示：

　　针对上述指标，审计人员应当结合监管机构的专业建议与自身审计经验，以坚持既有标准、立足实际水平、满足期望管理为三项基本原则，在审计实施中将每一目标细分成A、B、C、D四个等级。以地方政府负债率为例，60%为国际惯例，按照“坚持既有标准”这一原则，审计人员应当规定地方政府负债率>60%即为D级。然后，审计人员应当充分考虑我国地方政府发展需要(立足实际水平)与国家对地方政府债务的控制目标(满足期望管理)细分剩余的三个等级。在利用指标评价体系对地方政府的债务风险进行定性、定量的测量与评价时，应当结合不同地区的实际发展水平以确定适合各地区自身实际状况的预警阈值。预警阈值是风险可能暴发的临界值，这一数值的确定应当由审计机关在各地区经济发展水平、财政资金管理使用状况等多重因素的基础上确定。一旦被审计地方政府的某一风险指标接近或超过设定的风险阈值，审计机关应当及时给予风险警示，并通报相关经济管理部门或上级人民政府以采取紧急控制措施。

　　上述指标除了用来评价、鉴证地方政府当下的债务负担程度，审计人员还可以运用这些数据来预测地方政府的债务发展状况。审计人员在获得上述指标的多年连续数据后，可以运用数理统计的方法，对这些时间序列数据进行分析，从而把握地方政府债务的发展规律。

　　4.建立多层次的政府债务审计体系

　　除了构建指标体系，审计机关还应当建立多层次的政府债务审计体系。构建多层次的审计体系，是发挥国家审计免疫系统理论功能的关键所在。建立这一多层次的审计体系的目的在于，通过对地方政府债务直接相关责任方的监督，达到从源头上防范金融风险产生的目的。该审计体系的多层次主要体现在审计范围的多层次与审计方式的多层次这两个方面。

　　(1)审计范围的多层次，是指审计机关应当做到对政府举债、使用管理、偿还全环节的审计监督。在目标导向型的审计视角下，要求审计人员监督评价地方政府举债环节的合规性，使用管理环节的真实性、效益性，以及偿债环节的及时性、可行性。在具体的实施工作中，应当重点关注这几点：地方政府是否在自身财政承受能力范围之内举债;地方政府是否在举债、分配债务资金等环节严格履行审批程序等。

　　(2)审计方式的多层次，是指审计机关应当协调运用多种审计方式。审计人员可以通过财政审计，摸清地方政府债务的真实底数与结构状况;通过绩效审计，将防控地方政府债务风险成果作为地方党政领导班子绩效考核的重要参考指标，以此为导向，促进地方政府举债资金的合规性、效益性、安全性;通过经济责任审计，完善对债务使用责任的追究与问责制度，防止因领导干部决策失误而导致举债资金被损失浪费。在当前的地方政府债务审计中，审计机关可以做到对政府审计三大审计类型的全覆盖，以及对人的审计与对事审计的有机结合。

　　5.建立政府债务风险联络督办机制

　　建立政府债务审计体系的同时，审计机关应当联合省级人民政府，建立专门的地方政府债务风险联络督办机制。国家审计机关应当将审计结果及时与省级人民政府沟通，定期举行辖区内政府债务风险专题研讨会与审计工作通报会议。国家审计机关与省级人民政府应当以审计机关的审计结果为基础，对可能存在重大债务风险的地区或可能产生重大债务风险的复杂问题，实施专项督办与问题整改。

　　(二)完善国有及国家控股金融机构金融风险审计的措施

　　1.审计对金融行业监督不可或缺

　　区域内金融机构是地区金融活动的参与主体，其稳定性是维护区域金融体系安全的基石。商业银行最主要的利润来源就是存贷款业务的利息差，因此在贷款业务上，商业银行存在着天然的趋利性与扩张性，如果相应的内部控制与外部监管不到位，贷款业务就极易出现问题进而可能引发金融风险。区域内金融机构的风险来源通常来自于自身管理的弱化与不合规，导致其在发展时过度投机追求利润，而忽视了潜在的市场风险。国家审计机关与金融市场参与各方无行政上的管理关系，也没有利害关系。由于审计监督不受金融行业分业监管模式的约束，因此其是金融行业综合监督不可或缺的独立第三方，可以在金融风险防控中发挥建设性作用。

　　2.构建金融机构风险评价指标体系

　　与地方政府债务审计类似，可以通过构建金融机构风险评价指标体系以及多层次的金融机构风险审计体系，更高效、全面地开展金融审计工作。在综合借鉴相关研究成果的基础上，本研究选取以下部分指标用以构建指标评价体系。在这些指标中，金融机构存贷比、商业银行杠杆率、商业银行不良贷款率、新增贷款与GDP增量比这4项指标，是从金融机构维度衡量金融风险所不可缺少的指标。金融机构存贷比的数值越高，金融机构抗风险的能力越强;商业银行杠杆率、商业银行不良贷款率、新增贷款与GDP增量比这3项指标的数值越大，表明金融机构面临的潜在风险越大(陶玲等，2016)。尤其是商业银行不良贷款率这一指标，经数据统计分析表明，是最受相关从业者偏好的用于检测金融风险的指标之一(杨进，2014)。

　　3.实施金融机构风险审计

　　与地方政府债务审计一样，审计人员同样应当结合“一行两会”金融监管机构的专业建议与之前的审计经验，以坚持既有标准、立足实际水平、满足期望管理为三项基本原则，在审计实施中将上述每一目标细分成A、B、C、D四个等级。同时，审计人员也可以上述数据为基础，利用数理统计方法预测金融机构风险的发展趋势。

　　在金融机构风险审计方面，多层次的审计体系同样体现为审计范围与审计方式的多层次。

　　审计方式的多层次，一是指审计机关应当协调利用多种审计方式，通过合规性审计规范金融机构的经营行为;通过绩效审计，促进金融机构提升经营效益与社会经济效益;通过经济责任审计，防止因领导忽视内控而导致风险的产生，从而做到对各项审计目标的全覆盖以及对人审计与对事审计的有机结合。二是指审计机关受限于自身的职责范围，无法对非国有金融机构实施有效的审计监督，削弱了其区域性金融风险的防控。因此，审计方式的多层次还要求审计机关加强与民间审计机构的合作交流，探索政府审计与民间审计联合审计新模式。

　　由于审计资源的有限性，国家审计机关不可避免地存在着审计范围覆盖的盲区，同时也难以保证对国有及国家控股金融机构各项业务的全流程跟踪审计以及周期性审计。所以，为了更好地发挥国家审计机关在金融监督中权威的独立第三方的优势，审计机关必须加强对国有及国家控股金融机构的内部审计部门的业务指导与监督，做到双方的审计信息交流与互动。国家审计机关应当协助金融机构内部审计部门，制定并组织落实防范、应对金融机构可能产生金融风险的内部审计发展规划，并指导内部审计部门建立健全预防、应对金融机构可能产生金融风险的内部控制制度。同时，国家审计机关应当定期对内部审计部门的工作质量开展检查，在内部审计部门工作质量预期有效的前提下，国家审计机关可以利用其工作成果，快速确定审计重点与方向，从而节约审计资源，提高审计效率。

　　传统的金融审计往往局限于银行审计，而忽视了对证券行业、保险行业的审计监督。因此，审计机关还应当加大对其他几类金融机构的审计力度，以适应金融机构综合业务发展趋势下对区域性金融风险的防控要求。

　　(三)完善国有及国家控股大型企业债务风险审计的措施

　　国有及国家控股企业在我国国民经济中发挥着重要的作用，是我国经济发展的领导力量。基于这类企业特殊的所有制性质，我国金融机构出于贷款安全性的考虑，相较于民营企业更倾向于向国有及国家控股企业发放贷款，由此催生了这些企业的举债倾向与行为，导致其负债率超过合理界限。在对外开放新阶段的时代背景下，国有及国家控股企业面临的竞争压力与日俱增，过高的负债率导致其发生债务违约风险的可能性大大增加。国有及国家控股企业的债务违约必然会导致金融机构产生大量的坏账，进而引发区域内的金融风险。因此，加强对国有及国家控股企业债务风险的审计，是审计机关防范区域性金融风险的重要一环。

　　与对国有及国家控股金融机构金融风险的审计类似，构建多层次的审计体系是审计机关有效防范国有及国家控股企业债务风险的重要实现机制。该多层次的审计体系同样体现为审计范围与审计方式的多层次。

　　审计范围的多层次，是指审计机关应当做到对国有及国家控股企业举债、使用管理、偿还全环节的审计监督。在目标导向型的审计视角下，审计人员应当监督评价国有企业举债环节的合规性，使用管理环节的真实性、效益性，以及偿债环节的及时性、可行性。在具体的实施工作中，审计人员应当重点关注：国有企业是否在自身财政承受能力范围之内举债;国有企业是否在举债、使用债务资金等环节严格履行审批程序等。

　　审计方式的多层次，是指审计机关应当协调运用多种审计方式，可以通过财务报表审计，摸清企业债务的真实底数与结构状况;通过绩效审计，将防控企业债务风险成果作为国有及国家控股企业领导绩效考核的重要参考指标，以此为导向促进企业举债资金的合规性、效益性、安全性;通过经济责任审计，完善对债务资金使用责任的追究与问责制度，防止因企业领导干部决策失误而导致举债资金被损失浪费。

　　审计机关应当联合区域内的国有资产监督管理委员会(以下简称国资委)建立专门的国有企业债务风险联络督办机制。国家审计机关应当将审计结果及时与国资委沟通，定期举行辖区内国有及国家控股企业债务风险专题研讨会与审计工作通报会议。国家审计机关与国资委应当以审计机关的审计结果为基础，对可能存在重大债务风险的国有及国家控股企业实施专项督办与问题整改。

　　同样是由于审计资源的有限性，国家审计机关想要做到审计覆盖无死角，必须充分利用国有及国家控股企业内部审计工作的成果。国家审计机关应当加强对这类企业内部审计部门的业务指导与监督，进行双方的审计信息交流与互动。国家审计机关应当协助国有及国家控股企业内部审计部门制定并组织落实防范、应对企业可能产生债务违约风险的内部审计发展规划，并指导内部审计部门建立健全预防、应对可能产生的债务违约风险内部控制制度。同时，国家审计机关应当定期对内部审计部门的工作质量开展检查，在内部审计部门工作质量预期有效的前提下，可以利用其工作成果，快速确定审计重点与方向，从而节约审计资源，提高审计效率。

　　五、结论

　　在对外开放新阶段的时代背景下，国家审计机关防范化解区域金性融风险的审计工作，面临着前所未有的紧迫性与挑战性。国家审计机关应当充分考虑金融风险不同产生主体的特性及其风险的主要表现形式，实施有针对性的审计工作。国家审计机关通过地方政府债务风险审计、国有及国家控股金融机构金融风险审计、国有及国家控股企业债务风险审计，可以做到对金融风险主体审计范围的全覆盖以及对关键风险领域的重点监督，从而有效监督防范区域性金融风险。同时，审计机关通过与人民和政府、“一行两会”金融监管机构、国资委实行联合监督管理，使得相关各方形成合力，做到监督范围互补、监督成果互用、监督信息共享，构建高效统一的金融监管体系与金融风险预警机制，在有限的资源条件下，最大化地维护我国经济与金融秩序。