我国全链条治理塑料污染

　　塑料具有一系列优良的性能，如材质轻、耐腐蚀、绝缘、导热性低、易成型、加工成本低等，这些性能使其成为全球工业生产和人们日常生活用品的基础材料。我国每年要消耗大量的塑料制品，以日常生活中使用的塑料袋为例，我国每年使用的数量约为 30 亿个，塑料使用量超过 400 万吨。在这其中，会有大量的塑料废弃物被人们直接丢弃或者填埋，最终形成塑料污染。上海再生塑料回收行业协会发布的数据显示， 2019 年我国塑料垃圾总量为 6 270 万吨，其中被填埋、焚烧发电、遗弃和回收的比例分别为 32%、31%、7% 和 30%。由于塑料是一种具有较强化学稳定性的高分子材料，因此被填埋后要数百年才能被自然降解，而塑料焚烧会产生大量有毒、有害气体，污染环境，危害人体健康。因此，科学治理塑料污染成为当前世界性难题和全球焦点话题。我国高度重视塑料污染治理工作。2021 年 9 月 15 日，国家发改委、生态环境部等联合印发了《“十四五”塑料污染治理行动方案》(以下简称《方案》)，聚焦塑料污染的本质和主要矛盾，在全链条治理思路指引下，提出了我国“十四五”塑料污染治理的新目标、新任务。

　　胡晓杰， 生态经济 发表时间：2021-11-11

　　塑料污染的严重危害

　　塑料是一种极为重要的有机合成高分子材料，与其他金属、石材、木材等材料相比，塑料具有一系列性能优势。一方面，它的密度极低，相对重量较轻，同时具有优良的化学稳定性 ;另一方面，塑料是电和热的不良导体，绝缘性好，具有消声、减震等物理性能;最后，塑料具有极为广泛的机械强度分布，它既能像石头、钢材一样坚硬，又能像皮革、纸张一样柔软。正是由于这一系列优异的性能，才使塑料成为全球工业生产和人们日常生活中重要的基础材料。从这个角度来看，塑料本身并不是污染物，塑料污染的本质是不可降解的塑料垃圾泄漏到水体、土壤等自然生态中所产生的视觉污染、土壤污染、水体污染、微塑料污染等环境危害。具体而言，塑料污染的危害主要包括以下几个方面。

　　(1)污染水体和土壤。众所周知，塑料具有极其稳定的化学性质，在自然界中完全被降解需要 200 ～ 400 年，甚至 500 年时间。在此期间，塑料会逐渐被自然分解为粒径小于 5 毫米的不规则微塑料颗粒，这些微塑料颗粒会侵入土壤和水体，并最终危害人体健康。 2019 年 6 月，澳大利亚纽卡斯尔大学的科研人员发现，目前全球人类每周通过饮用水摄入人体的微塑料颗粒为 5 克左右，年摄入量则高达 250 克以上，这一重量与 50 张信用卡相当。科学研究表明，进入人体的微塑料一部分会被排出体外，而小于 20 微米的微塑料颗粒则会进入人体血液循环系统，并在人体脏器官中不断积累。2016 年欧洲食品安全局下辖的学术期刊刊文称，微塑料颗粒上往往附着大量的多氯联苯和多环芳烃等有害物质，这些随微塑料进入人体的有害物质会扰乱人体内分泌系统，影响人体生殖和发育系统。除了直接污染水体外，微塑料还会给土壤生态系统带来多种危害，研究发现微塑料颗粒对铜、锌、铅等重金属元素，以及抗生素、二噁英、多环芳经和杀虫剂等有机污染物都有较强的吸附作用，能成为这些物质的重要载体，加速这些物质在土壤中富集，最终影响玉米、马铃薯等农作物的根系性状和产量。

　　(2)视觉污染。由于塑料的种类繁多，且在其回收过程中往往与厨余垃圾、油污等混杂在一起，因此其分类回收难度大、成本高。目前，绝大多数塑料垃圾都是被直接丢弃、填埋或焚烧。被丢弃的垃圾会出现在城乡聚集区、旅游区、水体和道路旁边，破坏人们对居住环境和景区环境的视觉感知，造成“视觉污染”。

　　(3)污染海洋，威胁海洋生物安全。2021 年 10 月，联合国环境规划署发布了《从污染到解决方案 ：海洋垃圾和塑料污染全球评估》报告，报告指出目前 85% 的海洋垃圾是塑料垃圾。全球目前每年有超过 1 100 万吨塑料垃圾流向海洋，如果人类不采取措施控制海洋垃圾的数量，到 2040 年，流入海洋的塑料垃圾将达到目前的 3 倍之多，全球海洋每年新增的塑料垃圾也将达到 3 000 万吨，届时全球每米海岸线将存在 50 千克塑料垃圾，这无疑会对全球海洋生态系统产生灾难性影响。留存在海洋中的塑料垃圾，也会给鸟类、海龟和鲸鱼等各种海洋生物带来生命危险，目前全球有 102 种国际濒危海洋动物正承受着塑料垃圾之痛。

　　(4)塑料焚烧产生有毒气体，危害人体健康。众所周知，塑料是石油炼制的产品制成的，因此具备一定的燃烧性能，但塑料在燃烧过程中也会产生大量有害物质，一般的 PVC 塑料制品燃烧后会产生氯化氢等有害物质 ;聚苯乙烯塑料材料燃烧会产生大量甲苯，人体吸入少量甲苯后就会出现头晕、呕吐等不良症状，大量吸入后甚至会出现失明等危急症状 ;而聚氯乙烯等塑料制品焚烧时，会产生强致癌物二噁英。

　　塑料垃圾会对自然水体、土壤、动物和人体产生多种危害，但由于这些危害往往是在潜移默化中慢慢积累而成的，因此容易被人们忽视，这客观上增加了塑料污染危害的破坏性。

　　我国塑料污染形势严峻

　　目前，我国正面临着严峻的塑料污染危害。在农业领域，地膜是塑料污染的重要来源。地膜技术给西北地区农业生产带来的益处是实实在在的，在西北干旱贫瘠的土地上铺上一层薄薄的塑料膜，就能增温、保湿、保土、防虫，让农作物产量获得显著提升。在地膜技术帮助下，我国西北不少县市摘下了“贫困县”“缺粮县” 的帽子。甘肃是我国西北地区农膜使用大省，甘肃省地膜覆盖各种农作物达到 2 903.9 万亩，每年的农膜使用量高达 21.58 万吨，是我国农膜使用量最大的地区之一。从全球范围来看，我国的塑料地膜无论是覆盖面积还是年使用量都是世界第一，我国每年有近 3 亿亩土地要覆盖地膜，仅此一项就需要消耗 145 万吨塑料地膜，占全球地膜使用量的 75% 左右。地膜使用方便但不易清理，我国每年有 20 万～ 30 万吨不能降解的残膜遗留在农田中，这些残膜会导致土壤板结、农作物减产。值得注意的是，目前我国塑料薄膜行业正处于蓬勃发展阶段，相关塑料薄膜行业调研报告显示，目前我国塑料薄膜产量年平均增长速度达到 15%，未来塑料薄膜的需求量每年将以 9% 以上的速度增长，预计到 2025 年，我国薄膜产量将突破 1 800 万吨。巨大的塑料薄膜需求量和产量为我国塑料污染埋下了巨大隐患。

　　电商、外卖、快递行业是我国近年来新兴起的一次性塑料袋使用“大户”。据中国塑料加工工业协会统计，我国居民每天使用约 30 亿个塑料袋，年使用塑料袋 400 万吨以上，其中快递行业每年消耗塑料袋 180 万吨，外卖行业每年消耗塑料袋 50 万吨。与纸质类包装材料相比，由于塑料材料价值低，回收率仅为 1% 左右，其他 99% 都被直接丢弃。外卖行业也消耗了大量的塑料制品，目前国内三大外卖平台(美团、饿了吗、糯米)每日订单量超过 2 800 万次，按一个订单需要两个塑料袋计算，仅外卖行业一天消耗的塑料袋就超过 5 600 万个。外卖塑料袋中往往包含大量食物残留和油污，增加了回收企业分拣和清理成本，因此回收企业一般不愿意回收此类塑料垃圾，导致绝大部分外卖塑料垃圾被直接丢弃，难以融入我国塑料回收体系。

　　我国是一个塑料制品生产和消费大国，每年生产塑料原材料超过 1 亿吨，消费塑料制品 6 000 万吨左右。庞大的塑料制品消费量从根本上决定了我国每年必然会有大量的塑料垃圾产生。中国物资再生协会发布的报告显示，2019 年我国共产生塑料垃圾 6 300 万吨，其中填埋量2 016万吨，占比33%;焚烧发电1 953万吨，占比 31%;遗弃 441 万吨，占比 7%;回收量 1 890 万吨，占比 30%。被遗弃和填埋的 2 457 万吨塑料垃圾最终会分解为微塑料颗粒，侵入我国的水体和土壤，威胁人民身体健康，破坏我国生态环境。总体来看，我国面临着十分严峻的塑料污染形势，因此必须采取有力措施防止其继续恶化。

　　《方案》出台的背景

　　鉴于塑料污染的巨大危害以及我国面临的严峻塑料污染形势，我国政府历来高度重视塑料污染治理工作。早在 2007 年 12 月 31 日，国务院办公厅就下发《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》(以下简称《通知》)明确要求，自 2008 年 6 月 1 日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于 0.025 毫米的塑料购物袋，同时要求所有商品零售场所不得向消费者提供免费的塑料购物袋。我国农贸市场以及大型商超中提供塑料袋厚度一般介于 0.005 ～ 0.020 毫米之间，这就意味着如果严格按照《通知》中的要求执行的话，市场中 80% 左右的塑料袋是不合格的。《通知》充分彰显了我国政府治理塑料污染的力度和决心。

　　“限塑令”颁布以来，我国在控制塑料袋使用数量方面，也取得了一些成效。2017 年，国家发改委数据显示，自 2008 年“限塑令”实施以来，我国零售场所塑料袋使用量减少了 66% 以上，相当于累计减少 140 万吨塑料材料，间接节约了 840 万吨石油。上述数字虽然能给我们些许安慰，但从整体来看，“限塑令”的政策效果并不理想，媒体和专家质疑颇多。2018 年 7 月，新华网就直接刊文《“限塑”10 年为何未见明显成效?》。十年“限塑令”，效果不尽如人意，其背后的原因是多方面的。

　　(1)“限塑令”的价格杠杆并未发挥其应有的作用。“限塑令”制定之初，是期望通过塑料袋有偿获取，增加消费者购买成本，从而形成价格杠杆，引导消费者减少塑料袋的使用。但是，十多年过去了，我国人民收入水平和物价水平都有了数倍增长，相比较而言，塑料袋依然非常便宜。“限塑令”所设想的价格杠杆作用并没有发挥出来。

　　(2)出于盈利目的，超市鼓励消费者购买使用塑料袋。塑料袋的成本十分低廉，批发价每个仅为几分钱，而超市售价往往为 2 角左右，这背后存在较大的盈利空间。因此，为了自身利益，大型超市甚至会鼓励消费者购买塑料袋。在这种情景下，“限塑令”也异变为了“卖塑令”。

　　(3)缺乏替代品。在“限塑令”推行之初，我国市场上也存在环保购物袋，但是价格高昂，动辄 3 ～ 5 元，这样的价格显然是普通消费者无法接受的。塑料袋低廉的价格，阻碍了其替代品的推广和应用。在缺乏有效替代品的情况下，单纯的禁止、限制塑料袋生产和销售，显然是行不通的，其政策效果也就可想而知。

　　(4)外卖、网购和快递行业发展迅猛，“限塑令”面临新的巨大压力和挑战。随着 4G 网络和互联网的快速普及，我国数字经济迅速兴起，外卖、网购和快递行业发展迅猛，在这一过程中，塑料袋的使用量也一路攀升。国家邮政局发布的统计数据显示，我国快递行业每年的塑料袋使用量已经从 2008 年的 82.68 亿个猛增至 2016 年的 147 亿个，年均增长率达到 7%。中国塑料加工工业协会发布的数据显示，我国快递包装每年消耗塑料 180 万吨，外卖行业每年消耗塑料包装约为 50 万吨，这两大行业占我国全年塑料袋用量的 57.5%。上述两组数据充分说明我国快递、外卖行业对塑料袋的旺盛需求，旺盛的行业需求给“限塑令”政策的执行带来了巨大压力和挑战。

　　面对“限塑令”十年未见成效的尴尬境地，以及我国日趋严峻的塑料污染形势，近年来我国政府一方面吸取“限塑令”的教训，另一方面积极研判我国塑料污染发展和治理的新规律、新趋势，积极调整和创新政策思路，推出了一系列全新的塑料污染防治政策和行动方案。

　　2020 年 1 月 16 日，国家发改委、生态环境部联合印发了《关于进一步加强塑料污染治理的意见》(以下简称《意见》)，《意见》提出了“禁限一批、替代循环一批、规范一批”的政策思路。针对前期“限塑令”政策暴露出的问题，《意见》开始将政策重心聚焦于塑料替代品应用与推广、塑料废弃物再利用以及绿色物流方面。

　　2021 年是我国“十四五”开局之年，为引领我国未来 5 年塑料污染防治工作，推动我国生态文明建设， 2021 年 9 月 8 日，国家发改委、生态环境部联合下发了《“十四五”塑料污染治理行动方案》。该《方案》进一步聚焦塑料污染治理的本质和主要矛盾，进一步完善了塑料污染防治的全链条治理体系，进一步细化了塑料污染源头治理部署，进一步压紧压实了各部门和各地方的防治责任，为“十四五”期间我国塑料污染治理指明了新方向。

　　《方案》的亮点与创新

　　《“十四五”塑料污染治理行动方案》是在深刻总结我国前期塑料污染治理经验和规律的基础上提出的新策略和新方案，最大的政策亮点和创新体现在“全链条治理”方面。

　　从塑料制品到塑料垃圾再到塑料污染环境危害，这是一个不断推进的链条，涉及塑料制品生产消费、塑料废弃物回收利用及历史塑料垃圾清理三个环节和链条。生产消费环节是塑料垃圾产生的源头，要从根本上减少其环境危害，必须进行源头减量控制。回收处置环节是塑料废弃物流向大自然的最后关卡和闸门，筑好这道防线，才能最大限度地减少我国塑料污染危害。在控制塑料垃圾源头流量的同时，还需要积极采取措施减少历史存量，清理重点区域的历史遗留塑料垃圾，才能形成塑料垃圾治理的完整闭环。遵从“全链条治理”思路，《方案》在“源头减量”“回收处置”“垃圾清理”三个方面提出了明确目标和任务。

　　(1)生产消费环节源头减量的关键是有效控制一次性塑料制品。由于塑料制品价格低廉、使用广、收集难，塑料垃圾防控主体责任不明晰，商品过度包装等问题和因素，导致我国一次性塑料制品浪费现象非常普遍。针对上述问题，《方案》在治理目标方面明确要求加强对商品零售、电子商务、快递、外卖等重点行业和领域的整治工作，大幅减少一次性塑料制品在上述行业中的使用，同时积极推广循环快递包装。为实现源头控制的目标，《方案》提出了更加具体的工作任务。如要求工信部制定一次性塑料制品绿色设计标准，增强塑料制品易回收性 ;要求商务部牵头负责制定《一次性塑料制品使用、报告管理办法》;要求中宣部、网信办等部门加强塑料垃圾危害宣传与教育，引导公众养成绿色消费习惯，主动减少一次性塑料制品消费和使用;要求科技部、生态环境部、工信部等加快可降解塑料降解机理研究，加大可降解塑料推广应用范围，规范可降解塑料市场秩序。

　　(2)塑料垃圾科学回收利用就能“变废为宝”。在源头减量控制的基础上，还要强化塑料垃圾的科学回收体系。塑料垃圾是放错位置的资源，科学回收塑料垃圾不仅能减少其环境危害，还能“变废为宝”。目前，我国每年塑料回收量为 1 900 万吨左右，这些被回收的塑料制品能作为优秀的工业原料直接使用，这一过程能直接减少 45% 的污水排放和 65% 左右的能源消耗。可以说，塑料垃圾科学回收具有多重积极的生态功效。《方案》对塑料垃圾回收也做了明确部署和要求。如要求住房和城乡建设部、交通运输部、商务部等中央部门结合我国生活垃圾分类制度，进一步推进城市再生资源回收网点与生活垃圾分类网点融合，在重点场所布局更加合理的塑料垃圾回收设施，提升塑料垃圾的规范化回收水平 ;要求农业农村部和乡村振兴局等部门完善农村生活垃圾分类处理 ;要求国家发改委、工信部、生态环境部等部门推动塑料废弃物再生利用项目建设，促进塑料再生利用产业规模化、规范化和清洁化发展。对于无法回收利用的塑料垃圾，《方案》要求积极推动生活垃圾焚烧设施建设，推动塑料垃圾能源化利用，大幅减少塑料垃圾填埋量，提升塑料垃圾无害化处理水平。

　　(3)加强重点区域历史垃圾清理。塑料垃圾一方面通过水体、土壤等途径危害人体，另一方面通过白色视觉刺激产生“视觉污染”。因此，塑料垃圾治理的重点区域主要集中在江河湖海、农村和旅游景区。《方案》要求我国要发挥河湖长制，建立江河、湖泊、水库塑料垃圾常态化清理机制 ;在旅游景区建立生活垃圾常态化管理机制 ;将塑料垃圾纳入村庄清洁行动工作内容，推动村庄清洁行动制度化、常态化、长效化。

　　《“十四五”塑料污染治理行动方案》是未来 5 年我国塑料污染治理工作的纲领性文件，将全面引领我国塑料污染治理行动的方向和目标。从政策科学性角度审视《“十四五”塑料污染治理行动方案》，《方案》具有以下几个显著特点 ：首先，《方案》科学研判了我国塑料污染的新趋势和新特点。目前，快递、外卖和电商行业已经发展成为我国塑料污染的主要源头，针对这一情况，《方案》提出了专门的污染防治任务和策略，提升了《方案》的针对性。其次，《方案》提出了更科学、更契合实际的塑料污染治理思路——全链条治理，在这一思路指引下我国能全方位、无死角地治理塑料污染，全面封堵塑料污染流向自然界的漏洞。最后，《方案》强化政策落实，将相关目标任务划分到具体中央部门，便于政策绩效考核和问责，倒逼各级政府部门发挥塑料污染防治的主观能动性。