以国土空间规划促进大都市周边城镇转型与提升

　　摘要：大都市周边城镇处于城市发展边缘，接受中心城辐射而成为城市活动较为活跃的地区，同时也面临接受中心城部分城市功能转移、自身城镇职能转变的冲击。在全国国土空间规划编制背景下，按照结构传导、严守人口和用地底线、实施四线管控、保障生态修复优先等规划原则，以新一轮规划促进城市转型和功能提升。本文以上海市松江区九亭镇国土空间规划编制探索为例，提出大都市周边城镇功能提升的相关策略。

　　关键词：镇级国土空间规划;大都市周边;城市功能提升;九亭镇

　　引言

　　2019年5月，《中共中央 國务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《意见》)发布，明确国家空间规划改革的顶层设计，并对乡镇级规划提出了探索全域统筹框架的新要求，使乡镇国土空间资源保护、开发利用和治理有序开展[1]。上海市镇级国土空间规划正在上位区级总体规划全面覆盖的背景下紧锣密鼓地开展，位于大都市周边的小城镇基于现状布局特征，在建设用地负增长背景下全面落实“四线管控”①要求，注重土地整治、生态修复和面向高质量发展，全面提升原有镇级城市功能，满足大都市人口疏散区城市居民对美好生活向往的需求。本文选取上海市松江区九亭镇为研究对象，探索大都市周边小城镇在国土空间规划编制中实施生态修复、落实“15分钟社区生活圈”等城市功能提升方向的规划编制策略。

　　1 上海新市镇国土空间规划的编制背景

　　1.1国土空间规划体系中镇级国土空间规划职能

　　《意见》要求我国在2020年基本建立国土空间规划体系，并逐步实现“多规合一”。国土空间规划包涵主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划，实现“多规合一”，并将在全国范围内建立国土空间规划体系。国土空间规划体系包括“五级三类”， 即国家、省、市、县、乡镇五个层级，以及总体规划、专项规划、详细规划三个类别。其中，全国国土空间规划是全国性政策和总纲，侧重战略性;省级国土空间规划是对国家级规划的落实，侧重协调性;市县和乡镇级规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，侧重实施性[2]。全国各省市先后出台了镇级国土空间规划相关导则，如《北京市乡镇国土空间规划编制导则(试行)》中提出，乡镇级国土空间规划包括以自然资源统一管护、生态保护和修复、用途空间管控为主导，综合乡镇发展、土地利用、村庄布局和相关影响评价等内容[3]。

　　1.2上海市镇级国土空间规划体系背景与要求

　　上海市自2008年规划和土地行政主管部门合并以来，开展“两规合一”规划探索，经历了“技术合一、政策合一、实施合一”三个阶段，实现了基础要素底板、用地分类、编制标准、管控措施等多个方面的整合。《上海市城市总体规划(2017—2035年)》(以下简称“上海2035”)构建了全市国土空间规划体系，划分为总体、单元和详细规划层次，落实上位规划目标和指标。与国家“五级三类”国土空间体系完全对应，并结合上海实际进行了细化。按照“上海2035”，镇级国土空间规划属于单元规划层次，需统筹协调“四线管控”要求，强化空间引导和落地管控，完善公益性设施覆盖，突出强化在存量空间下，全面实现市民公共利益保障。

　　“上海2035”将城乡体系规划分为“主城区—新城—新市镇—乡村”四级，根据功能特点和职能差异，分为核心镇、中心镇和一般镇。对中心城周边中心镇规划要求为，需要重点完善公共服务与交通设施配置，在人口规模、环境品质、空间管控和生态底线上加强管控，并构建组团化的城镇空间格局，将按照中等城市标准进行设施配置，强化综合服务、特色产业功能，突出公共交通对城镇发展的引导作用，强化土地节约集约利用和紧凑布局，提升对区域的带动能力[4]。

　　2 大都市周边城镇规划面临的困境

　　上海历次总体规划中空间布局采用“多中心，有机疏散”的模式，但城市功能和就业岗位主要集中在中心城区[5]。外环以外周边城镇在公共交通和轨道交通线路引导和辐射下，发展成为疏散中心城人口的重要区域，人口与用地蔓延与扩张，大量生态空间被侵占[6]，产业用地与居住用地混杂布局。大都市周边城镇出现生态空间品质及人居环境水平急剧下降的现象[7]，镇级国土空间规划面临极大的困境。

　　九亭镇地处松江区东北部，东临闵行区七宝镇，北临青浦区徐泾镇，是“上海2035”中规划布局的中心城周边中心镇。九亭镇距上海市中心人民广场18公里，处于大虹桥商务区的辐射区域，用地总面积约31.34平方公里，2017年现状常住人口25.72万人。

　　2.1建设用地超出天花板，规划用地负增长

　　按照国土空间规划传导性要求，下一级规划需要符合上一级规划的指引要求。区级规划对九亭镇规划要求建设用地总规模锁定为22.9平方公里[8]，城市开发边界内用地为18.6平方公里。

　　二调数据显示，九亭镇总建设用地26.54平方公里，占总用地面积的84.4%;农用地面积为3.06平方公里，占总用地面积的9.8%;水域和未利用地占5.5%。在总量锁定下，现状用地已经超出规划建设用地总规模364公顷。从城市开发边界内外分布上看，开发边界内现状用地19.57平方公里，超出规划用地0.97平方公里;开发边界外现状用地为6.97平方公里，超出规划用地面积为2.67平方公里，全镇规划用地面积与现状用地布局严重倒挂。

　　2.2城市建设用地布局结构失衡，生态空间遭到侵占

　　从九亭镇现状建设用地结构来看，现状公共服务设施为22.7公顷，占比为0.9%(国标5%～8%);公园绿地90.7公顷，占建设用地比例为3.4%(国标10%～15%);道路广场用地为54.1公顷，占比为2.2%(国标10%～25%);居住用地为1081.5公顷，占建设用地比例为43.1%(国标25%～40%);现状工业用地规模为900.6公顷，占总建设用地比例为30.6%，工业用地分布较廣与过去小城镇镇村级粗放型经济发展密切相关(见图1)。

　　从建设用地布局上看，挤占市级生态廊道的现象严重，如淀浦河生态廊道上建设用地90.2公顷，占廊道面积比例达79.2 %;市级近郊内环廊道建设用地占比78.3%，镇域生态空间建设用地平均占比达到66%。

　　2.3城镇与农村人口聚集，城镇宜居水平不高

　　上海中心城周边区位条件和房价优势使之成为承接大都市发展的外来人口集聚区，但自然村落的散点布局和镇级的公共设施配置，影响了城镇的宜居水平。

　　2017年底数据显示，九亭全镇常住人口为25.72万人，其中外来常住人口18.28万人，占比约为70%。全镇建设用地以居住和工业用地为主，两项用地占比约为74%，现状农村宅基地面积292.66公顷，零散分布面积为185公顷，且存在基础设施配套不足、居住水平不高现象。现状文化、卫生、养老等公共服务设施，按照城市居住人口标准核定数据，均低于人均指标，还局限于镇级配置水平;现状教育设施按照26万人口规模配置，仍缺口幼儿园9所、小学2所、初中2所、高中3所。

　　镇内交通状况形势严峻，现状主干路路网密度为1.48km/km2，次干路路网密度为1.11km/km2，低于主干路和次干路路网密度2～4km/km2的标准，并存在断头路较多、次干路和支路系统薄弱的问题(见图2)。在公共交通分布上，九亭镇对外主要依赖地铁九号线联系市中心和松江新城，单一的轨道交通使上下班高峰时段的九亭站不堪重负。

　　2.4?工业用地分布较松散，产业用地土地绩效有待提升

　　上海大都市周边城镇在2000年后，按照工业向园区集中的布局原则，周边城镇工业用地逐步集聚，但前期依托于镇村级工业小区的发展模式，仍然存在现状工业仓储用地布局较为松散的问题。

　　九亭镇现状工业用地规模为906.7公顷，其中城市开发边界内608公顷，主要分布在两个产业区块和南北两个城镇区内;开发边界外零星工业用地占比为33%。 本文选取了镇内九亭高科技园区和久富工业区两个产业园区现状数据进行分析，久富工业区规划范围约为2.0平方公里，其中工业仓储用地面积约为134.27公顷，2018年规模以上企业实现工业总产值约为21.3亿元，实现税收5983万元(见表1)。九亭高科技园区规划范围约2.9平方公里，工业仓储用地面积约为190.9公顷，2018年规模以上企业实现工业总产值52.8亿元，实现税收15572万元(见表2)。地均税收1574万元/平方公里，地均产出15.89亿元/平方公里(2017年上海市产业园区地均产出为47.57亿元/平方公里[11])，园区数据显示，该地区产业门类较多，制造业水平不高，土地绩效水平有待提升。

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