城市化过程中“城中村”改造风险分析

　　《城市建设》(旬刊)创刊于2008年，是经国家科技部、新闻出版总署批准，中国商业联合会主管，联合国全球人类发展中国协会指导，国资委·商业网点建设开发中心主办，科技部科学技术进步研究所、中国社会科学院城市发展与环境研究中心联合承办，面向国内外公开发行的综合类学术期刊。

　　庆阳市X区，作为甘肃东部重要门户城市的核心区域，根据不同地域类型将全区100个行政村划分为城中村、城郊村、塬区村和偏远村四种类型，其中23个行政村被划为“城中村”，并被纳入了城市建设规划中。2014年底，根据《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》、《甘肃省人民政府关于棚户区改造的实施意见》的相关规定，X区委决定成立了X区棚户区改造工作领导小组，并强调加快棚户区改造工作，随后将城市建设规划中的23个“城中村”并入了棚户区改造范围。

　　目前，X区“城中村”的改造工作与棚户区改造工作联动发展，共同促进城市化发展。但应指出，作为城市化发展中的两项重要改造对象，“城中村”与“棚户区”两者具有明显的区别：一是从概念上讲，“城中村”是在城市化变迁的背景下，城市经济建设急剧扩张蔓延而城乡二元结构体制却依然存在所造成的一种特殊村落形态;“棚户区”是城市建成区范围内、平房密度大、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏、乱、差的区域。二是从土地性质上讲，“城中村”与“棚户区”的土地性质存在明显差异，前者是农村中的集体用地，而后者则是城市中的国家建设用地。因此，在“城中村”与“棚户区”联动改造发展的过程中，政府虽然要统筹规划，但由于“城中村”的特殊地位与特征性质应制定针对性改造措施。

　　一、社会风险

　　1. 制度风险

　　(1)户籍制度

　　“城中村”这一特殊形态的存在从本质上而言正是由于长期分立的城乡二元户籍制度导致。户籍制度是中国计划经济时期的特殊产物，在社会转型发展的今天，显示出其严重的滞后性。通过户籍制度，人为地把整个国家分为了城镇和农村，整个国民被划分为农业户口和非农业户口，形成二元户籍制度。

　　改革开放以来的制度变迁过程中更需要相适应的制度供给，而“城中村”改造的制度供给严重滞后，突出表现在二元户籍制度仍未打破，身份分割导致背后衍生出许多社会风险。一是户籍制度隔离所产生的社会保险与社会保障问题。二是户籍制度区隔所出现的社会歧视与社会融合问题。三是户籍制度限制所引发的农民工进城务工问题及由此产生的农村留守儿童问题等一系列社会问题与社会风险。

　　(2)土地制度

　　建国以来，我国长期实行城乡土地二元所有制，即城市的土地属于国家所有，农村的土地属于农村集体所有，农民拥有土地的承包使用权。随着城市化的发展，城市区域的扩张不断向周边农村地区蔓延，大量农村土地被征后，由政府高价出售给开发商，给付农民极低的补偿款;在征地以后，村民多半住进了拆迁安置房村民自有的宅基地和生产土地将不复存在，赖以生存的经济来源被切断。

　　2. 征地拆迁风险

　　目前的“城中村”改造过程中，政府牢牢掌握着土地征用权，政府征地是获取巨额财富的重要方式，是财政的主要来源。调研中发现，大多数失地农民对补偿不满意，政府征用农民土地，给农民的补偿既少又不能到位，引起农民和政府对抗，有的被政府强行压制下去，有时在冲突中还出现流血事件甚至命案。这些事件既破坏了社会稳定，又影响了政府形象，无益于和谐社会的构建。

　　2014年，庆阳市人民政府批复了关于庆阳市X区失地农民安置住房建设实施意见，其中明确规定“充分发挥市、区政府在失地农民安置工作中的主导作用，研究制定征拆、供地、建设等相关优惠政策，鼓励村组牵头实施，采取市场化运作方式，吸引各类经济组织和开发企业参与建设”。对于失地农民的拆迁安置，规定“临时性安置采用货币或建设过渡性安置住房的办法安置，过渡性安置住房由政府统一按照建设程序规定，委托具备相应开发建设资质条件的施工企业集中进行建设，永久性安置住房建设实行村组自建、商家代建、村组与商家联建、政策性安置四种安置方式，由村组根据实际自主选择，按照相关规定经申报核准后，组织实施。”其中，村组与商家联建采取以大产权换安置的方式，在将失地农民身份一次性转换为城市居民的基础上，由村组负责公开招引企业联合建设，并负责对项目用地范围内的地上附着物自行拆除、自行补偿。这一方式本身有效弥补了村组自建资金筹措的困境，又使村民直接通过安置“农转非”。在四种安置方式中，后两种方式可以直接制度性地实现“城中村”非农化改造，因此也是实践过程中普遍采用的方式。但在具体实施过程中，失地农民却与政府官员形成了鲜明的对立，见表1。

　　3. 管理失范风险

　　在“城中村”改造的过程中，村行政、治安、环卫等管理也应统一进行整治改造，但在现实中，基于“城中村”土地资源带来的巨大利益，政府的改造工作集中在土地的征收改造上，对于“城中村”其他管理工作缺乏关注和相应的政策支持，由此，“城中村”便被公众普遍认为是“脏、乱、差”之地，具体表现在：

　　一是政府管理职责不明确，一部分“城中村”依据政策进行改造建设过程中，土地被征用，农民身份转换为城镇居民，而实际的行政管理事务仍然由依旧存在的村支两委代管，这一“换汤不换药”的做法严重影响了正常的管理工作;二是管理秩序混乱，城市化的快速发展也带动了X区“城中村”的发展，由于X区为庆阳市发展中心，其所辖“城中村”基本邻近市中心，近年来大量外来流动人口租住在“城中村”内，人口数量不断扩大，人口构成日益复杂，人口聚居虽然带动了“城中村”的发展，但也加重了管理风险。“城中村”内房屋乱搭乱建、垃圾随地乱扔等现象随处可见。三是管理资金短缺，这也是政府在治理“城中村”方面最为突出的短板，“城中村”在纳入城市发展范围之后，政府将直接面临城市公共管理财政成本增加的压力，这也为“城中村”的管理带来巨大困难。

　　二、个体风险

　　1. 失地农民贫困风险

　　在“城中村”改造之前，村民主要以土地的所有为其安全保障。作为临近庆阳市中心的X區“城中村”，因其地理位置的优越性，近年来许多村民都利用自家宅基地扩建招租来获取可观的收入，据调查，X区“城中村”村民的主要经济收入都来自租房收入，见表2。

　　2.失地农民被市民化风险

　　随着城乡统筹，农民市民化将是社会发展到一定阶段的必然趋势。但是，不能操之过急，更不能以牺牲农民为代价强制性地将农民市民化。现实往往是，政府在自己获得高额回报的时候，把被市民化的农民逼上了艰难的生活之路，其社会风险不断增多。一是被市民化的农民往往文化水平不高、知识和技能都较缺乏，他们很难再城里找到工作，面临极大的失业和就业风险;二是针对农民的社会保障和社会福利体系建设才刚刚起步，很多方面并不完善，在农民失地又失业的双“失”状态下，社会保障和社会福利无法提供有效保障;三是对于失地农民的补偿不到位或补偿水平不高。

　　三、风险化解

　　在城市化发展这一必然趋势下，化解X区“城中村”改造过程中的社会风险和个体风险要在社会系统的各个层面和领域不断探索，要不断深化经济体制和社会体制改革，打破体制的藩篱，逐渐消除体制隔离，着力改革原有的体制和社会管理制度，增加制度供给;规范土地征收及拆迁安置政策办法，确保“城中村”城市化发展过程中的稳定与和谐;着力提高政府的行政管理能力、社会整合与服务能力;同时，也要加强城乡统筹的社会保障制度，让城乡居民享有基本平等公平的福利保障。

　　参考文献：

　　[1]刘振威，白国浩.城市棚户区改造土地管理问题再思考[J].城市建设理论研究(电子版)，2013(11).

　　[2]吕庆春，徐彦.制度供给滞后与排斥状态下的农民工市民化及社会风险[J].社会科学辑刊，2015(04).