民族事务复合性治理战略及其现代化

　　摘 要: 新时代我国的民族事务治理现代化是在党的领导、政府依法管理下，不断拓展与全社会合作以及共同进行社会治理的路径与场域，将国家民族事务治理的目标融合于统一多民族国家的社会整体性的持续发展进步中。我国民族事务治理现代化呈现出党政领导下的“复合性”治理路径。这一路径具有治理现代化的共性，即从政府的管理管制转向社会多主体参与，但其不同于西方“国家与社会”二元化关系的治理模式，我国民族事务“党政领导下的复合性治理”是一个在中国共产党的领导下，“各民族共同发展繁荣”“实现社会主义现代化”的复合性、全域性的系统化国家治理行动，其目标是实现中华民族伟大复兴。其建基于中国共产党“以人民为中心”、促进“中华民族共同体建设”的民族理论与民族工作，具有中国化马克思主义民族理论的平等主义与实践主义特点。党政领导下的复合性的民族事务治理，是我国实现民族事务治理现代化的重要路径。

　　关键词: 党政领导; 民族事务治理现代化; 复合性治理; 法治化

　　马俊毅， 中南民族大学学报(人文社会科学版) 发表时间：2021-11-10

　　随着我国社会经济发展、国力增强，对于国家治理体系与治理能力的现代化水平提出了更高要求。国家经济实力的日益增长并不意味着直接形成应对社会治理的复杂性系统的治理体系与治理能力，这也是世界各国都面对的“经济增长不一定带来社会稳定”之悖论。从国家与社会关系的角度，共同体的团结并不是只取决于经济基础、政治制度等结构上是否牢固，还取决于是否能够应对社会治理日益复杂化的局面，形成国家与社会关系的正向发展，而后者是一种以治理现代化为明确问题意识的连续性实践。作为一种创新的治理理论，我国国家治理现代化的重要特色就在于其治理理念明确了党的领导和政府依法管理，同时，又可广泛吸纳与积极动员各种社会力量、社会主体共同参与治理。新时代我国的民族工作是以铸牢中华民族共同体意识为主线，致力于为中华民族伟大复兴奠定民族团结、社会团结、国家凝聚力等政治基础。

　　笔者基于中国经验，提出多民族国家建设的复合性治理概念，即党政领导下多民族国家建设的复合性治理。复合性治理至少包括: 国家建构与治理并重; 理论性与实践性密切结合; 国家治理与社会建设密切结合; 建制性的静态治理与行动性动态治理密切结合; 现代国家治理与传统文明国家的德治结合; 综合运用法治化、社会化等现代化的治理手段、形成全社会力量参与的民族工作格局。

　　党政领导下的民族事务复合性治理是以铸牢中华民族共同体意识为主线，“推动各民族为全面建设社会主义现代化国家共同奋斗”“各民族紧跟时代步伐，共同团结奋斗、共同繁荣发展”[1]的复合性、全域性、系统化国家治理行动，其目标是实现中华民族伟大复兴。因而，党政领导下复合性治理路径的统一多民族国家建设应该成为中国民族事务治理的政治特色与重要话语。

　　一、统一多民族国家治理现代化的复合性

　　( 一) 国家理论的发展: “国家”的复合属性与国家治理的复合性

　　多民族国家建设需要建构与治理并重，顶层设计与全社会治理密切结合。民族问题的妥善解决、共同体的建构，二者紧密结合，缺一不可。这可以通过米格代尔所提出的 “社会中的国家”的论述得到解释。米格代尔致 力 于 为“国 家”提出一个有别于马克斯·韦伯经典定义的新定义 “社会中的国家”，即在国家、社会相互构成的视角下，研究两者共生、共同发展的辩证关系。这一新的国家理论阐释了国家与社会的紧密关系，矫正了西方传统理论中存在的“国家” “社会”二元论倾向，“相对于将国家和社会关系视为你进我退的零和博弈，米格代尔认识到国家和社会是可以相互强化，实现正和博弈的”[2]3 。米格代尔认为“真实的国家” 被两个方面形塑: 一个是观念，指一个领土内具有凝聚性和控制力的、代表生活于领土之上的民众组织的观念; 一个是实践，是指国家各个组成部分的实践。在此基础上，米格代尔提出了一种过程性、动态性的研究与观察方法。这一方法“使研究者注意国家与社会彼此之间分组整合及其合纵连横等互动过程，以及国家同其试图控制、影响的社会群体之间的互动过程”[2]24。事实上，不同于西方国家“政府、市场、社会组织”的界线相对明确的、各自自我运行能力较强的状况，许多亚洲传统国家，包括社会主义国家，往往是采取全面治理，国家与社会密切结合，呈现为政府主导下的社会治理、在政府管理调控下促进市场发展的国家与社会相互促进的发展模式。这些国家的国家建设并不囿于一种既定的观念，而是更具实践主义特色，能够将国家建设与不同历史、文化渊源、不同时期的社会发展目标结合，体现为米格代尔所说的“国家在社会中的连续性实践”。

　　该理论对传统国家支配理论进行了修正，更加符合当前治理现代化背景下国家的角色调整，以及与社会密切合作的趋势。同时，该理论强调国家在社会中的连续性实践对于国家建构的重要性，也与马克思主义中国化道路中的实践主义有着一定的共性。 “社会中的国家”理论对于多民族国家的建设，尤其是治理现代化背景下的多民族国家建设提供了启示。

　　( 二) 统一多民族国家建设: 建构与治理、理论与实践的复合性

　　民族问题首先是一个政治问题。从现代国家的角度，多民族国家共同体是国家、民族、人民基于统一的法律、政治制度、国家主权、象征符号而组成的不断持续深化的政治共同体。统一的多民族国家在政治共同体上的建构，是这一共同体进行持续建设的基础。世界上不同的多民族国家，在向现代国家转型过程中，在建构模式、政治制度等方面作出了各种探索。政治制度方面，有民族联邦制度、民族区域自治制度、比例代表制度，其中包含了民族平等、多元文化主义、多元一体等理念。民族政治系统是否完善，是否符合国情，是否具有科学性、民主性、有效性等，对于能否有效地将各个民族整合到统一的国家中，形成各民族高度的国家认同，以及各民族之间的和解包容与团结协作具有关键性的意义，也关系到多民族国家的政府能否统一政令、有效组织生产、发展教育文化及各项事业，实现国家的发展强大。总的来说，多民族国家族际政治的系统涉及政治哲学、价值理念、国体、政体、民族制度，等等。一旦形成，就具有稳定性，因为多民族国家的民族政治制度，是多民族国家的国家建构结构性内容的组成部分。因此，族际政治系统的稳定性与国家政治的稳定是具有密切关系的。

　　20 世纪 80 年代，第三次民族主义浪潮兴起，以苏联解体、东欧剧变为大事件，民族主义对很多国家和地区的局势造成影响。21 世纪以来，恐怖主义、民粹主义、种族主义等对世界各国的政治、经济、安全以及人民的生活与人权状况带来威胁、混乱与困扰。在这一背景下，民族政治引起重视，多民族国家的民族问题成为热点议题，围绕民族事务治理实践及过程的研究也越来越多。人们发现，即使采取相似的民族政治理念、制度的国家，民族问题解决的情况实际上也是有很大差别的。换言之，政治制度的运行及治理实践过程决定着政治制度的有效性。解决民族问题的政治系统是否是“正确的”，并非一个纯粹的理论问题，实际上还与政治系统是否得到正确运行，以及政治治理的过程有关。同样制度类型的国家，有的国家成功，有的国家失败。这提醒人们，在民族事务治理方面，多民族国家共同体的建设，既是一个国家建构成功与失败的问题，也是一个治理有效性高低的问题，二者缺一不可。

　　多民族国家共同体建设是理论性与实践性的结合。在现代统一多民族国家，无论是基于国家综合国力、主权建设、国家建设的外部竞争，还是基于国民自身发展的需要，都对国家的整合以及制度、法治的体系化、效能化提出了更高的要求。如何将多元社会打造成一个统一、团结的现代多民族国家，这首先是一个国家建构的基础性问题。因此，中华人民共和国成立以来，建设政治上的共同体是解决民族问题最基础性的前提。实际上，制度的奠基依然是建立在多民族社会的有效凝聚之上的。民族事务治理是国家治理现代化的有机组成部分。如果说我国从建国以来在政治上奠定了解决民族问题的制度基础，那么，如何实施这些制度政策，如何将其真正贯彻、执行，形成多民族国家建设的治理效能，则是一个持续性的过程。民族问题是政治问题与社会问题的结合，需要在国家与社会紧密结合下进行多民族国家建设。从国际上来看，民族问题也是如此。首先，多民族的国情会影响国家制度、国家结构; 其次，一个国家民族问题解决得好不好，依然是一个治理问题、社会问题。许多国家都反映出这一问题。例如，加拿大法语区实现了高度自治，但民族问题需要辅之以多元文化主义的一系列政策治理; 美国在制度上似乎是以公民平等的路径避免了民族的身份政治，但实际上，种族问题依然为社会治理带来大量难题。民族事务治理是考验一个国家治理现代化水平的重要维度。

　　( 三) 民族事务治理现代化: 政治化( 包括法治化) 与社会化结合

　　国家与社会的协调发展，政治化与社会化结合的民族事务治理的内在逻辑，一直就内涵于中国解决民族问题道路。在不同历史时期，根据社会主要矛盾、民族问题的主要内涵，政治化与社会化路径交错叠加，呈现主辅、并进、混合等多种样态。民族问题的基础性解决首先体现为现代统一多民族国家建构的问题。例如，在我国，首先表现为确立民族区域自治制度，建立民族政策体系等。改革开放前，计划经济体制下相对静态的社会，政治化是主要的民族事务治理路径。改革开放后，特别是 20 世纪末期开始，我国逐渐向流动性社会转型。因此，这一时期民族问题更多地与许多社会问题结合在一起，如城市管理、流动人口服务、不同民族成员之间商业纠纷等。此时，我国的民族事务治理实际上已经在初步探索政府治理与社会治理结合的民族工作社会化的路径。

　　随着我国社会经济快速发展，人口流动加快，既有的民族事务治理路径对于快速发展的社会以及民族事务的社会化应对不足，曾经引发民族理论界的讨论，如关于民族问题解决路径“政治化”还是“文化化”的二元化争论，以及单纯地希冀于以“文化化”解决民族问题。笔者以为，这种“非此即彼”的二元化思维，依旧是因循了西方“国家与社会” 二元对立思维，没有深刻认识到我国国家与社会关系的特点与国情。中央提出的“民族工作社会化”，有效应对了这一迅速发展的民族事务治理复杂化的局面。实际上，中国民族事务治理社会化的道路已经开启，即在继续坚持党政领导下的政治化的道路上，在民族事务治理的路径上纳入、拓展社会化路径，逐步探索国家与社会紧密联系，政治化与社会化相辅相成，政党领导、政府依法管理、社会治理、社会建设的综合力量共同参与下的复合性的民族事务治理体系，亦即“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。

　　( 四) 国家治理现代化背景下民族事务治理的系统性、复合性

　　治理理论的兴起，与社会经济迅速发展背景下国家的系统性治理日益复杂化，以及人们对于政府服务的需求愈来愈丰富与细化有关。这种情况下，治理代替以往的政府管理、管制，体现了社会各界力量与公民、社会组织的主体性、能动性，发挥促进治理的精细化科学化，提高政府提供公共产品、分配公共服务的效率等作用。我国的国家治理现代化是结合中国国情的自主创新理论，其特点在于，治理现代化是在中国共产党的领导与政府的主导下展开的。体现在民族事务治理现代化方面，是国家与社会的紧密结合，政治化与社会化的紧密结合，即“要推进民族事务治理的法治化，用法治思维和手段规范和协调民族关系，充分发挥民族区域自治制度的优越性，进一步完善民族法律体系，强化对法律制度执行情况的监督检查。要推进民族事务治理的社会化，健全体制机制，完善民委委员制，推动形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的格局，充分调动、合理发挥方方面面的积极作用。要推进民族事务治理的精细化，善于针对民族地区的不同类型，制定不同的治理方略，并善于运用经济、行政、法律、文 化、信 息、媒体等多种手段综合施治”[3]。民族事务治理现代化，既重视政治、法治路径，也重视治理过程和民族工作的社会化，体现出政治化与社会化结合的思路。从实践来看，新时期我国的中华民族共同体建设不断拓展着政党、社会之间合作与共同进行社会治理的场域，在城市民族事务治理等领域探索出大量的治理成功经验与模式。

　　综上，多民族国家共同体的建设既包括建构，也包括治理，不能偏废任何一种，而是要将两者紧密结合，只有这样才能妥善处理民族问题。政治 建 设 是 奠 基，治 理 实 践 是过程。

　　党政领导下的复合性的民族事务治理体系发展道路之所以能够顺利展开，是因为其本身就符合中国国家建构的内在逻辑。而在一些国家，由于没有全局性、社会化、持续性的建设与治理实践的跟进，则往往以一种表面上文化多元主义的局面显示“政治正确”，却难以解决根源上的民族发展、民族平等与民族团结问题。在这种情况下，学术界也往往受这些困局影响，陷于民族事务治理应该 “政治化”还是“文化化”解决的困惑。笔者以为，这种非此即彼的思路实质上就是将国家与社会二元对立起来的传统的西方国家建设思路。目前，在中国共产党领导的中华民族伟大复兴的征程中，中国国家建构的重要逻辑包含着中国共产党的领导、社会主义制度、统一多民族国家、现代国家、文明型国家五重逻辑，这五重逻辑缺一不可[4]。可见，我国国家的属性也体现出复合性。

　　在中国共产党领导的国家建设中，文化与政治密不可分，国家与社会紧密联系。在笔者论述的我国多民族国家建设的政治话语的复合性中，笔者选择将多民族国家建设的探讨置于“国家与社会密不可分”这一维度展开。因为，无论是政治化还是社会化，文化认同、文化建设都贯穿其中。“政治化”与 “文化化”的二元化划分带来了一些理论与实践上的迷思，如果认清中国国家建设的复合性属性，则完全可以不必纠结于一端。习近平同志指出，牢固树立正确的祖国观、民族观、文化观、历史观，对铸牢中华民族共同体意识至关重要[5]。这些观念是互相成就的，也说明民族事务的治理是一个复合性的、全局性的，关系到我国国家建设的系统性工程。

　　二、中国民族工作社会化的复合性特征

　　2008 年，国家民委正式提出，推进政府主导下的民族工作社会化: “从我国的民族工作体制和我国的国情来说，政府在民族事务中起主导作用是毫无疑问的，也是必须始终坚持的。同时，也要看到，企业、高校、科研机构、社会团体等的影响越来越大，应该更多地发挥他们在民族工作中的作用。”“既要善于运用行政手段，也要善于运用社会动员手段，还要善于适当运用市场手段，构建政府主导下的民族工作社会化格局。”[6]其中就强调了我国民族事务将继续在政府主导下，善用行政、社会、市场等综合路径进行治理的思路。王希恩则从民族工作机构设置和民族事务治理体系的“完整与成熟”方面，论证了民族工作社会化的综合性与全域性。他指出， “新中国建立 70 年来，作为中国特色解决民族问题正确道路重要内容的我国民族事务治理体系已经比较完整和成熟。其中，民族工作机构是实施民族事务治理的主体和实体，它经历了形成和发展的长期过程，也展现了一种社会化的大格局”[7]。

　　十八大以来，在习近平同志的领导下，民族工作的全局性、系统性、综合性无论是从理论建设还是从实践发展都得到了进一步的提升与强化。从理论上，提出铸牢中华民族共同体意识的创新论述，将其作为民族工作的主线; 在工作机构方面，形成民委归口统战部，加强党的领导和各部门通力协作的工作机制，民族工作进一步突破民族事务部门，进一步纳入融入国家治理的基础性、系统性与全局性工程。由此，民族工作形成应对日益复杂与系统的治理任务下的复合性的治理路径，治理体系不断完善，治理水平不断提高。这种复合性体现在民族工作“政治、社会、文化、经济、法治”五位一体的全面建设中，体现在对于统一多民族国家历史文明与现代性建设的融通论述中，体现在物质与精神建设的双向推进中，体现在民族事务治理的法治化与社会化等方方面面。

　　2021 年召开的中央民族工作会议将“民族工作的社会化”进一步总结上升为一种鲜明的中国特色的党政领导下的复合性、全局性的“民族工作格局”。习近平同志强调，要“把党的领导贯穿民族工作全过程，形成党委统一领导、政府依法管理、统战部门牵头协调、民族工作部门尽责、各部门通力合作、全社会共同参与的新时代党的民族工作格局”[1]。这种复合性、全局性在 2021 年中央民族工作会议所总结的 12 个方面得到了充分展现，其特点体现为要求“准确把握和全面贯彻我们党关于加强和改进民族工作的重要思想”。

　　我国民族工作格局的全局性及其复合性的治理路径的形成，是基于我国国情与中国政治道路的主体性而形成的。中国的统一多民族国家建设并非基于“中心与边缘”或西方国家“政府治理与社会自治”二元化，其全局性、复合性经验，具有马克思主义民族理论的平等主义、实践主义的深刻内涵。既有中国统一多民族国家历史上形成的政治文化、政治哲学基础，又有中国共产党秉持“以人民为中心”、以实现中华民族伟大复兴为目标的百年探索基础。这一经验应该成为统一多民族国家建设的重要话语。

　　三、“国家主导下的社会化”传统与民族事务的复合性治理

　　党政领导下的复合性的民族事务治理体系形成，具有深刻的中国国家建设的政治文化渊源。笔者以为，国家与社会关系的互相强化以及国家形象的复合性，实际上在中国有着悠久的传统。在政治治理方面，历史上既有着皇权、等级制、严刑峻法等加强国家 “强制性权力”的方式，也十分重视采取德政、礼治、仁政等伦理性政治的治理方式[8]。我国的伦理性政治特色使得国家具有“社会中的国家”的复合性形象。在中国悠久的统一多民族国家的历史上，国家通过各种统治方式建立与多民族社会的关系，除了通过创制具有自治性的政治制度进行治理外，中央政府在少数民族地区设地方机构，尊重少数民族风俗习惯，任用少数民族首领，选拔少数民族人才进入国家治理机构等，广泛采纳能够促进统一多民族国家共同体建设的治理方式。一方面，文化的影响力对于国家建立与多民族社会的联系提供了载体，即儒释道的传统文化对于各民族的交往交流交融及国家与多元社会的连接发挥着价值观的统合作用。另一方面，在用常规性的制度进行治理的同时，采取了大量的非规范性的混合性治理促进情感沟通，包括和亲、会谈、互市、会晤等多样化的治理方式，加强了与多民族社会的连接，促进民族交往交流交融。历史上，张骞出使西域、文成公主和亲、王昭君出塞、金城公主和亲，都影响深远。

　　新中国成立后，各民族人民平等进入人民民主专政的崭新的国家。为了让各民族人民更好融入新中国，进一步加强国家与多民族社会的联系，“从 1950 年到 1952 年，中央人民政府组织访问团，到各民族地区进行慰问”，在 1950 年又“组织少数民族参观团”，以“走下去”与“请上来”结合的方式，“消除民族隔阂，增强民族团结”[9]309-310。既往研究将中央的这些举措理解为促进“各民族之间来往密切”[9]310，而没有从加强国家与社会关系的角度进行思考。党和国家的许多深远的民族政策还需要进一步从学理高度上进行话语阐释。

　　改革开放以来，国家大力推动少数民族和民族地区的发展，民族地区与其他地区一起建立了社会主义市场经济体系。在社会活力得到释放的同时，社会竞争的加剧也使得民族领域内出现了一些不稳定因素。这提醒着人们社会建设必须与国家建设紧密结合，而不是各行其是。当时就有一些学者指出: 由于正处于社会结构分化时期，各种利益的矛盾会引发社会的冲突，现阶段的社会主义中国需要建立的是强国家、强社会的社会主义国家，而不是国家力量的单纯退出。

　　十八大以来，我国创新性地提出了国家治理现代化的战略。之所以说是创新，是因为其与西方的“治理”既有共同性，又有鲜明的中国特色。共同性是指我国的治理同样强调政府管理理念的转变，从单纯的管理管制转向合作性、协商性，以及发挥多元主体、社会力量共同治理等。不同之处在于，我国的治理现代化是以国家力量为主导推进，党的领导、政府的依法治理、统合、组织、协调发挥着重要作用，尤其要发挥作为国家治理的最核心力量、最大特色和优势的中国共产党的领导组织和基层建设作用。

　　四、十八大以来民族事务治理现代化的成效

　　十八大以后，我国民族工作面临着“五个并存”的阶段性特征，即改革开放和社会主义市场经济带来的机遇和挑战并存，民族地区经济加快发展势头和发展低水平并存，国家对民族地区支持力度持续加大和民族地区基本公共服务能力建设仍然薄弱并存，各民族交往交流交融趋势增强和涉及民族因素的矛盾纠纷上升并存，反对民族分裂、宗教极端、暴力恐怖斗争成效显著和局部地区暴力恐怖活动活跃多发并存[10]。在这一形势下，中央民族工作会议提出了一系列举措，充分反映了国家整合各种力量进行全面、系统、复合性治理的战略。

　　( 一) 加强党的领导，坚持与完善民族区域自治制度，创建各民族人民美好生活

　　我国的民族政策立足于推动各民族共同致力于实现社会主义现代化与中华民族伟大复兴的征程，这是铸牢中华民族共同体意识的最重要的根基。我国的民族理论与政策还从政治上构建了中华民族共同体，在统一的国家中，通过制度设计确保各民族都能够参与治理。从 2014 年至 2021 年，民族地区经济实力大幅跃升，人民生活极大改善，民族文化繁荣发展，生态环境根本好转，少数民族群众的获得感、幸福感、安全感显著增强。特别是民族地区累计减贫 3000 多万人，贫困发生率从 21%下降到 0. 79%。28 个人口较少民族中，基诺族、德昂族、独龙族等 25 个民族实现了 “整族脱贫”，书写了世界减贫史上的奇迹[11]。习近平同志十分关心各族群众的冷暖安危，多次深入民族地区为当地发展把脉问诊: 在湘西土家族苗族自治州十八洞村考察时，首次提出“精准扶贫”的脱贫之策; 在延边朝鲜族自治州考察时，指出“全面小康一个也不能少，哪个少数民族也不能少”; 在内蒙古考察时，进一步强调“实现中华民族伟大复兴，一个民族也不能少”[11]。

　　正如习近平同志所强调的，加强党的领导，加强民族事务治理的法制化，充分发挥民族区域自治制度的优越性，进一步完善民族法律体系，强化对法律制度执行情况的监督检查，这些都属于强调政治化; 而“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的格局”和“善于运用经济、行政、法律、文化、信息、媒体等多种手段综合施治”的要求，鲜明地强调了政治化与社会化紧密结合的综合治理方向。

　　( 二) 全面推进民族工作的社会化

　　20 世纪 90 年代，我国开始提出民族工作社会化，到 2014 年习近平同志提出民族事务治理现代化，对于民族事务治理愈来愈凸显出全面化、精细化特点，同时，始终强调了政府、党的领导的主导作用，以及充分调动社会力量全方位治理的思路。王希恩认为，关于 “民族工作社会化”可有两种理解。一种是指随着民族事务的增多，“民族工作涉及方方面面，方方面面都要做民族工作”，民族工作伸展的空间越来越大，其他党政部门和机构也有了承担民族工作的责任。另一种是指“体制” 外社会力量( 包括各类社会组织、企业、宗教界人士等) 的广泛参与，使民族事务治理渗入到乡村、企业、社区、街道等各个层面[7]。“党委领导、政府负责、各方协调、社会参与”体现了民族工作社会化的大格局。笔者以为，以上两种理解分别体现了民族事务的全域性治理和综合性治理的趋势。

　　1. 促进民族交往交流交融，在城市民族事务治理等综合性工作中推进了民族工作的社会化。近二十年来，我国进入了快速城镇化阶段，人口流动加快，从以往的定居、静态性的社会转向“流动型社会”; 大量的少数民族人口同样呈现高流动性，广泛分布在全国各地，全国很多城市都出现了“集齐 56 个民族”的情况。这对于民族事务治理提出了新要求。从国家与社会关系看，我们就可以认识到，在不断延展的多民族社会，以及多民族人口所组成的社会关系、民族关系中，国家民族事务治理如果无法做到深入跟进，那么，将会产生新构成的多民族社会中的民族关系的自我发展变化和一定程度的无序，甚至造成民族矛盾积累，而流动性社会中形成的民族问题也会向其他地区反流。近年来一些民族问题产生的原因，说明了民族事务治理需要及时跟进。如果说以往结构性的政治制度、民族政策、民族事务治理体系是比较适应于世居型中国社会的话，新的社会结构与社会关系下，需要将以往的制度与政策体系不断创新、细化，针对民族人口的流动与广泛散居，需要将民族治理与社会建设紧密结合。目前，我国城市民族事务治理呈现良好态势，总结了很多成功的经验与治理模式。在广东、浙江等东部沿海地区，出现了许多实践成果，如“北仑经验”。浙江省宁波市北仑区不断以深化各民族交往交流交融解决“三个不适应”，以“铸牢”促进“融合”，积极创新城市民族工作服务管理机制，构筑多层次、广覆盖、全方位社会化服务管理网络，有效应对少数民族流动人口城市融入面临的一系列难题，形成党委重视、多方联动、共同参与的社会治理模式，成为内地城市民族工作的标本[12]。

　　2. 建构“社会中的国家”，从“五个认同” 出发，加强全社会的中华民族共同体意识教育。从国家与社会关系来讲，铸牢中华民族共同体意识是一个长期性的国家文化政治实践，它需要绵绵用力，久久为功。米格代尔曾经论述，国家要避免分裂，除了经济基础、政治制度等结构性因素外，也不能忽视“国家在社会中的自我建构”的重要性，这些自我建构包括法律、公共仪式、公共领域中的非正式行为等一系列连续性反复性的国家建设[2]155-176。因此，目前我国应将国家与社会紧密结合，注意在社会场域中深植国家观念。

　　习近平同志所提出的铸牢中华民族共同体意识的创新阐述，目前已经成为全国全党全社会共识。他强调，一定要进行爱国主义教育，把爱国的种子深深地埋入青少年心中。他特别强调了文化认同的重要性。笔者认为，文化认同之所以是“最深层次和最持久的认同”，因为这里的“文化”，不止是指文化表象，而更是指文化哲学、文化基因。如果我们简单地将中华文化认同理解为语言、文学、艺术等表象而不关注文化背后的哲学底蕴与深刻理念，就无法在共同体建设中触及最深层的思想根基。历史基因的“共同体意识”依然是当下共同体建设的文明之源，相比一些西方政治文化中挥之不去的种族主义，我国应立基于自身的政治文化，建设我国的共同体哲学体系。

　　3. 民族团结进步创建活动是国家治理与社会治理、基层治理结合的民族事务复合性治理实践。“民族团结进步创建活动”以及与之相关联的“民族团结进步表彰大会”，是典型的中国特色的国家与社会结合的、综合性的、连续性的民族事务实践行动与社会建设。除了国家民委、中宣部出台了一系列文件外， 2011 年，中共中央、国务院印发的《关于加强和创新社会管理的意见》鲜明提出“广泛开展民族团结进步创建活动”的要求，说明这一行动与社会建设的紧密关系。这一行动自创办以来，覆盖了全社会，包括政府、企业、部队、学校、社区、乡村等各行各业，既包括民族地区，也包括散杂居地区。该行动的持续推进与有效运行，是结合了政府、各级党组织、志愿者等全社会的力量，由此也不断地、有效地向全社会传递与贯彻了我国加强民族团结、铸牢中华民族共同体意识的国策。因此，民族团结进步创建工作是我国民族团结之国策的贯彻执行与社会建设紧密结合的典型综合性治理行动。十八大以来，结合我国城镇化加速发展的形势，“民族团结进步创建活动列入“文明城市” 考核指标体系”[13]。

　　十九大报告指出，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。近年来，民族团结进步宣传教育和创建工作明确写入国家经济社会发展规划、国家教育事业发展、兴边富民行动、政府工作报告等重要文件之中，纳入国民教育、社会主义精神文明和公民道德建设总体布局。这说明我国的民族事务治理将不断地拓展与社会建设紧密结合的新局面，这一举措将是破解经济快速发展不必然带来民族团结、社会团结之世界性难题的重要路径。

　　综上，在“以人民为中心”的治理理念下，我国统一多民族国家建设紧密结合于全社会、各民族，形成“全国一盘棋”的布局与发展，形成党政领导下复合性治理、政治化与社会化并行的特点。这也使得我国的国家建构并不是像西方有些民族国家那样，将现代国家的建构过程建立在“中心与边缘”或者“政府治理与社会自治”的二元对立关系上，而是一个推动 “各民族共同发展繁荣”“实现社会主义现代化”的复合性、全域性的系统化国家治理行动，其目标是实现中华民族伟大复兴。因此，我们应该按照中央民族工作会议精神，在党和政府的统一领导下，不断推进民族工作，以复合性治理的优势不断推动形成“民族工作的新格局”。这一民族工作格局十分有利于在新时代进一步铸牢中华民族共同体意识，从而为中华民族伟大复兴保驾护航。