[摘 要]社区兼及理论和实践,其内涵涉及成员的沟通互动及其衍生品性。基层 (地理)社区在当代中国有特殊地位,实现 “正和”或 “零和”是社区治理推进的前提。在基层治理中, “区而不社”是值得关注的现象,多元共治也是近年热点议题,两者均具有社区成员弱参与特性。社区成员弱参与现象至少与社区成员的利益预期、居委会的参与制度安排、政府的政策设计、社会转型中单位制惯性等因素有关。因此,加强社区事务治理与社区成员的利益关联, 强化社区成员对社区与社区组织的整体认同,助力社区治理主体的整体增能,优化社区治理的制度设计,改善社区治理的过程质量,就成为助力基层社区走向真正共同体的重要策略。
顾东辉， 西北师大学报(社会科学版) 发表时间：2021-10-14
[关键词]区而不社;共同体;社区治理
社区是社会学、社会工作学等学科的重要概念,是民众日常生活的主要场域,也是社会治理体系和能力现代化的基层载体。在基层社区治理中, 既有 “区而不社”即具社区外形而欠社区内涵的现象,又有多元共治的实践。剖析其异同,审视其原因,提出其对策,助力基层社区成为真正的居民共同体,应该是社区高质量治理的重要基础。
一、社区-共同体的本真内涵
社区之说已有一百多年历史,其概念来自德国人 腾 尼 斯 1887 年 著 作 Gemeinschaft und Gesellschaft (共 同 体 与 社 会 ) 中 Gemeinschaft, 美国人罗密斯将此英译成 communityandsociety 之举助力了community概念的多域传播。在中国, community与两个时段 - 场域的关系特殊:一是 1933年燕 京 大 学 费 孝 通 等 青 年 学 者 将 其 首 译 为 “社区”,以用同一区位的或文化的观点和方法研究各种地域社会,此举关乎学术研究;二是1986年民政部首次引入社区概念,此举旨在通过社区建设促进城市管理。
关于何谓社区,中外学人或权威著作皆有涉猎。例如,德国腾尼斯、英国麦基文、中国内地费孝通、中国香港地区梁祖彬、中国台湾地区李增禄和 《社会工作百科全书》 (英文)、 《中国社会工作百科全书》等较早时都有各自界定。此后,资深学人和业界后学的自创说法也不少。其中,既有地理社区、血缘社 区、精 神 社 区、功 能 社 区、文 化 社区、情感社区之说,也有实体社区、虚拟社区之谓。由于概念多元而且存在竞争甚至对立,有关社区发展的讨论又交织着浪漫主义与悲观主义的 “奇怪结合”,社区一词越来越多地被诟病为一个问题概念[1]。
尽管如此,业 界 对 于 社 区 还 是 有 其 共 识。其一,社区是一个集体,有地理社区和功能社区两种;或者说,这个集体可以是同地域居民,也可以是有共同生活方式、信仰、背景、利益及功能的一群人。随着网络科技和数字技术的发展,线上社区 (虚拟社区)已成为与线下社区 (实体社区)并存的重要形式。其二,社区无论外象如何,关键在于其内涵,并体现为相似经历、相近生活方式、共同利益、意义身 份、制 度 规 范、联 系 方 式、独 特 文化、社群意识 (归属感、认同感)等方面。这些均涉及社区成员的沟通互动及其衍生品性,与常规认知中 的 “共 同 体” 特 性 比 较 接 近, 或 者 说, 将 community视为共同体应该更贴近原文真意,更体现内在意境。
当然, “区”常有行政与地理品味 (如高新技术开发区),community最初已中译为社区,社区概念也常被党政部门用于基层治理,基层 (地理) 社区又在学界得以广泛研究。所以,地理社区虽未尽社区之原意全貌,但此名词及其延伸概念依然值得探究。
二、社区治理的 “正和”与 “零和”
关于社区治理中政社关系,笔者曾提出合作、放任与竞争等形式[2]。续而论之,政社双方体现何种关系,取决于拟启动事项的预期结果是 “正和”(positive-sum)还是 “零和” (zero-sum)。理论上,社区治理不应出现 “负和” (negative-sum) 事项,而以对政社至少一方有利为前提。细而言之,利泽双方的事项,政社多会 “合作”,如合建小区停车场;利一方而不损另一方的事项,另一方多会 “放任”,如老楼居民筹资安装电梯;利一方而损另一方,政社就需 “竞争”,如拆除居民违章搭建。在上述三种关系中,前两者属于 “正和”, 事后正能量大于事前,可行度较高;后者需双方博弈,属于 “零和”游戏,也可能在过程中演化出 “负和”结果,推行时有一定难度。面对 “正和” 事项与 “零和”事项,社区成员的参与表现自然有所不同。
三、“区而不社”与多元共治: 异象背后之弱参与共性
社区之 “社”的涵义比较丰富。根据 《新华字典》的解释,“社”如作为名词,在古代指土地神和祭祀土地神的地方、日子以及祭礼 (如社日), 也可以指团体或机构 (如学社); “社”如作为动词,则有祭祀社神之意。无论 “社”是名词还是动词,都以人们的参与和互动为基础,由此形成的相似经历、独特文化、社群意识等也就成为社区的软件。Community近八十年前被中译为社区,也可能与 “社”的如上涵义有关。
“区而不社”即具社区之貌而欠社区之实,是值得关注的社区异象。目前, “区”作为地理场域或行政载体依然存在, “社”即成员之间的互动交流则正在式微。在农村,大量年轻人凭读书或打工进入城市,他们受到地理距离增加、电子技术发展、个人理念变化等因素的复合影响,与原生地及其成员的当面互动大幅减少。在城市,老旧住房被高层公寓替代,住房、教育、医疗、工作等压力兼具,个人原子化取向严重,电子化交往强化,这些都使社区成员的在地参与、邻里交流、共谋社事日益弱化。社区工作因此基本成为居村委的独角戏。有学者认为政府在行动、社会无行动、居民不行动已成为当前社区治理面临的深层问题[3],也有学者认为积极分子的 “动”和普通居民的 “不动”是当前社区治理普遍存在的现实困境[4]。媒体也屡屡关注并呼吁社区治理要从 “独角戏”到 “大合唱”或 “交响曲”。可见,“区而不社”已成为日益普遍的基层现象;社区成员虽同住一个区域,但多数成员较少参与社区事务,较少与其他成员联动交流,较少对所在社区有归属感和认同感。不少传统熟人社区也逐渐成为 “生人小区”。这种现象改变了传统交往模式,冲击了社区应有之义,影响了国家治理效率。
与此同时,多元共治也是基层社区近年的热点议题。1980年代中期,民政部倡导社区建设以来, 社区建设、社区服务、社区发展、社区工作、社区治理等名词不断出现,居民自治、多元共治的实践探索也屡见不鲜。党的十九大报告提出要 “打造共建共治共享的社会治理格局”[5] (P38)之后,各地又闻风而动,积极探索。促进邻区沟通的 “睦邻门”开设、改善出行的老旧小区电梯加装、美化社区环境的创智农园等基层实践层出不穷, “小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交,就 地 化 解”的 “枫桥经验”得以拓展,其他地方的实践经验不断提炼,市域社会治理现代化得到更多关注,论及党建、社会学、社会工作学等与社区治理关系的详篇简论也所见不少[6]。可见,社区成员如何参与社区治理,已成为学术界普遍关注的重要议题。
关于 “区而不社”与多元共治,至少有如下几点值得关注:
其一,多象并存是社区治理的现实场境。 “区而不社”指出了社区成员的在地参与不足,体现了消极维度;多元共治则强调社区成员的使命责任, 有其 积 极 价 值。一 般 而 言,在 执 行 公 家 任 务 时, “区而不社”现象尤其明显,如,组织社区成员进行自治管理、开展法制教育;在完成集体事务尤其是与成员生活高度关联时,多元共治就较受欢迎, 如,老小区安装电梯、扩大停车位等。这两类现象的特性不同,各有市场。
其二,社区成员的参与层次因事而异。安斯坦曾 撰 文 提 出 八 个 参 与 层 次, 分 别 是: 操 纵 (manipulation),即民众参与受当权者的利用和控制;治疗 (therapy),即当权者让民众参与以改善其对共同体事务的冷漠感;告知 (informing),即当权者单向发布信息但民众无法反映意见更无法参与决策;咨询 (consultation),即当权者通过民意调查、居民大会、公听会等征询民众对政策的意见,但民众不可左右决策;安抚 (placation),即当权者委任亲近民众进入某些决策委员会;结成伙伴 (partnership),即民众以伙伴身份与当权者平等参与决策;民众主导 (delegationofpower),即民众拥有较多权力、左右政策的决定;民众控制 (citizencontrol),即民众拥有绝对权力并制订政策[7]。在 “结成伙伴”层次中民众与当权者地位平等,在此前层次中民众地位较低于当权者,在此后层次中则反之。
根据上述民众参与阶梯,社区成员在 “区而不社”和多元共治中的参与层面有所不同。关于此点,笔者在所发表的 《社区治理中民众参与的本土逻辑》[2] 中已有说明:观点之一:在公家任务中, 党政部门承担主要责任,社区成员地位相对较低并主要体现出操纵、治疗、告知、咨询、安抚等参与层面;在集体事务中,社区成员承担主要责任,往往居于民众主导和民众控制的参与层面;结成伙伴是双方均可采取的策略。观点之二:在 “合作”关系中,党政部门与民众结成伙伴关系。在 “放任” 关系中,有利方的参与相对较深;在对政府有利但对民众无利无害时,党政部门有操纵、治疗、告知、咨询、安抚民众的潜在动机;反之,在对民众有利但对政府无利无害时,民众有主导甚至控制的主观欲望。在 “竞争”关系中,双方争利,各个参与层面会交错出现。基于上述观点,鉴于 “区而不社”多涉及公家任务,多元共治常关乎集体事务, 社区成员相应的参与层次也可推而知之。
其三,社区成员的参与能级都不高。联合国经济社会委员会认为,社区成员参与包括三个条件: 在民主自愿的基础上融入社会发展过程,平等分享参与所得利益,参与到目标设定、方案形成、执行、评估决策等制定程序。根据上述说法,社区参与是围绕共同关心的社区公共事务与涉及社区公共利益的事务所进行的决策、行动和监督。整合多人说法,社区成员的参与能级可以通过参与的热情度、持久性、广泛性、有效性得以反映[8]。
无论是 “区而不社”还是多元共治,弱参与是其共同特性。(1)热情度不高。虽然有个人意愿产生的内在动力,但是,由于共同利益不明和价值预期不高,动员式、执行性、被动型参与是社区成员参与的主要形式,如低保户基于利益交换和情面因素而经常参与[9]。 (2)持久性不强。无利益、被动员等特性使得参与过程较难以令人愉快,从而高质量参 与、不 同 事 务 屡 屡 参 与 的 可 能 性 就 较 小。 (3)广泛性不足。在参与对象上,社区活动参加者主要是 “老-少-低”的弱势社区人,个体性和随机性强,单位人很少,女性参与率远高于男性[10] ; 也有居委会成员、楼组长、在区单位工作人员的职务参与,形成 “社区居委会 - 积极分子 - 普通居民”的动员路径[11]。在参与内容上,大多集中在非政治的社区事务 (如听取居委会有关通报),较少关注政治性参与,很少参与决策和管理。(4)有效性不高。社区成员参与对政府和社区管理组织的影响总体较小,意愿表达后收效较低,往往未能达到预期效果[9]。
综上, “区而不社”和多元共治虽表征不同, 但主要还是小规模利益关联者的非自发有限参与。这显示基层社区主要体现了 “小区”特性,离真正的共同体还有距离。
四、社区成员弱参与现象: 基于人境多个层面的解读
任何主体都关注其需要尤其是基本需要和底线需要,基层社区治理的社区成员弱参与是否与其需要未得满足有关? 社区成员等主体的行为与此现象有何关系?
(一)社区 成 员:利 益 弱 相 关、认 同 度 不 高、总能级不强
关于社区成员参与社区事务和活动的内在动力,学者们的研究有个人预期利益、社区价值认同、成员整体实力等共识[12]。
社区成员利益与社区事务的关联不强。无论从理性选择理论还是日常经验进行审视,社区事务越关及成员利益,其参与意愿越强,参与行为越多。有研究指出,在居委会日常事务中居务有21项, 只占1/5 [13] ;有研究发现,作为社区重要部分的职业群体主要生活在单位,日常生活缺乏与社区的关联性[14] ;社区提供的生活所需有限,社区成员社交、休闲等都可以在城市体系中获得[9] ;还有研究发现,社区成员多反映与自身利益相关且必须通过社区解决 的 问 题,对 其 他 问 题 则 不 甚 关 注[3]。笔者也在与社区互动中发现,社区成员的参与多涉及文体娱乐、环境绿化等一般领域,在社区规划、基本建设、权益维护等重大问题方面的参与程度正在提高但力度不强,在有发言权时也因领导压力而盲从较多。因此,社区事务与成员需求的耦合度不高,直接影响其参与情况。
社区成员对社区与居委会的认同不高。社区不是传统熟人社会,大部分成员是单位人,互动机会不多,心理距离较远,较难形成对社区的依恋感和归属感[15]。对于居委会,不少成员认为该组织是政府的变形,是政府的 “腿”,并因其行政化而贬损了在社区成员心目中的合法性,所得信任度和认同度较低[3]。同时,居委会受到社区成员的双标对待。当取得良好效果时,社区成员一般认为是上级党政部门的顶层规划好;当出现消极结果时,他们基本认为是居委会工作不力,并常用热线电话等进行隐性惩戒。这就导致居委会、积极分子与普通成员的人际关系疏离、情感认同缺失,动员居民的软件资源就不足[4]。
社区成员的整体参与实力不强。一是责任意识较薄弱。他们有传统的臣民理念和私民意识,欠缺现代社群所需的公共精神、集体认知、自助责任和参与意识[16]。他们虽然生活在社区,但没有意识到自己是社区主体和对社区的责任,甚至认为社区发展是政府工作。即使偶尔提出建议,也多是噪音污染、车辆乱停等生活琐事,对权利与义务既不明确也不珍惜, “搭便车”现象随处可见。二是整体权能还不高。社区日常生活以 “老-少-低”社区人为主,在职的单位人较少依托社区,从而组织化、制度化和协作性不足,社区自组织也发育不良、管理欠佳、自律较差[3]。社区服务组织未能较好提供服务,社区医院、社区活动中心等尚无足够能力,志愿者队伍水平亟待提高[17],从而不同主体联动不畅,有多元而少共治。因此,社区成员的社群理念、团队素养、权利义务意识、合作协商观念、志愿精神等都较弱,社区责任感、社区参与就必然较弱。
(二)居委会:社区参与制度不健全、自身权能不强、制度执行质量不高
社区成员弱参与现象也与居委会的多方面表现有关。其中,有外在原因也有内在原因,有前期因素也有后期因素。
成员参与的制度规范不健全。社区治理所涉及的问题复杂,需要规范的运行程序。事实上,政府顶层设计谋划了群众参与方向,但缺乏简易有效参与机制。有些社区虽有制度规章,但形式重于内容,实际使用率不高也不严格。如,民主监督和社区听证都有相关条例,但前者不能发挥应有作用, 后者效果不如人意[3]。
居委会的整体权能不足。表现之一是基础资源不足:人员少事务多、时间少材料多、服务少考查多,从而人力短缺;财务自主权较小,经费常被上级截留挪用,从而财力短缺;居委会是基层群众性自治组织,责任重大但没有执法权和仲裁权,从而权力短缺;“上面千条线、下面一根针”,时有临时应急事务,因 此 成 为 行 政 体 系 中 最 弱 势 组 织[13]。表现之二是服务理念不足:居委会人员视自己为公家人,重在对上负责,期望有上升空间;同时,必须依靠政府并满足其要求,才能获取更多资源。因此,居委会主观上有行政化动机,实践中代表政府掌管一些资源和行使一些权力,管理品味重,服务意识弱[18]。表现之三是团队实力不强:他们多数人非科班出身,因任务与收入不配而积极性不高、感召能力不强、工作水平不高[13]。
制度执行的质量不高。一是指挥不动居民,政体外动员因缺少政体内资源和通道而难以对社区成员形成 “管理控制压力”和 “资源供给引力”[4]。二是人治品性浓郁。执行政策文件和指派任务繁多,无力顾及制度化和科学化,往往依据自身认知而做判断;同时,社区成员不懂法和不用法的现象突出,基层社区的人治决策因 此 比 较 盛 行[3][4]。三是不愿普通成员更多参与。在工作压力下,依托积极分子完成任务会更加高效,政府投入集中于居委会和社区精英,居委会与普通成员情感关系弱, 因此不太愿意让普通成员过多参与[3-4]。四是精英参与带来消极后果。社区活动呈精英化趋势,歌舞、戏曲曲艺、书法美术等确实可以吸引具备相关才能的居民,但其他成员就较少参与;精英组织化行动也易异化为争取资源策略,更加弱化了普通成员的参与冲动[9]。
(三)政府:政策模糊与行政不周
政策和行政是政府的工作载体,也是社区成员、居委会所处的宏观场境。社区成员弱参与现象也离不开政府的宏观影响。
社区事务的制度设计较笼统。根据2018年版《居民委员会组织法》,居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者其派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者其派出机关开展工作。在近年各级文件中,也时有通过制度化建设打通群众参与社会治理渠道的说法。可见,既有制度对居委会有定位,对居委会与政府的关系也有说明。但是,对居委会自治的领域、权利和性质,群众参与的责权利、途径、内容,居委会与物业公司、辖区单位、社区服务组织的关系则无操作性说法。这些都使得社区各类主体对于如何参与没有清晰思路。
行政安排使社区权力、资源与责任的配置失衡[19]。一是社区承担的任务重。上级党政部门规定的目标是刚性任务,约占总任务的3/4,加上专项工作和临时任务,公家任务的比重就更大。二是社区的责权利不配套,治理重心逐渐下压至社区, 但政府的权力与资源并未同步下放,社区的权力、资源与责任的配置就失衡。三是政府干预居委会工作。大力加强社区建设,使得部分官员误认为居委会是下属办事机构,倾向于干预并控制居委会。社区成员、社会组织参与社区自治的积极性,以及居委会的桥梁作用,自然就受到消极影响。
(四)转型场境:职业群体的组织惯性、普通 成员的需求不足、全体成员的需求满足的多源化
改革开放导致了中国多维转型。于基层社区和社区成员而言,新生需要在动态增加,某些传统在保持惯性,两者的发展和磨合,导致了多组值得关注的现实关系,这些关系足以影响社区成员的参与状况。
其一,单位制惯性冲击了社区化依托。基层社会治理期望社区成员参与社区实践,加强邻里互动。而职业群体的主要归属在单位,他们依附于单位,日常生活基本可以依托单位解决或从市场获得;同时,基层社区可满足的成员需要也非常有限。从而,单位制惯性弱化了职业群体对社区的依靠,进而消极影响其参与意愿和行为。
其二,政府局部供给影响了成员多元需求。诚如前述,居委会是体制内底端弱势组织,上级部门有进行干预的主观动机,并有依托资源引领方向的工作实践。上级部门往往提出某些工作重点,这会吸引部分社区成员参与行为,却阻隔其他成员的参与意愿。从而,局部供给导致了供给制度的单调化和僵硬化,这与社区成员需求的多样化、阶层化产生结构 错 位,恶 化 了 居 民 弱 参 与 状 况[20]。同 时, 国家投入的资源常被社区精英分子 (积极分子和社会组织)截取而无法与多数普通成员对接,精英替代及其强化则使普通成员的参与欲望更低。
其三,“个体互不相关”弱化了社区互动目标。随着交通网络和数字技术的迅猛发展,人的生活、工作、康乐及其他需要并非需在社区或者同域满足,而可以依靠市场或社会实现。这种脱域机制把社会关系从地方性场景中脱离出来,使社会关系在无限时空地带中进行再联结,社区成员因此成为 “互不相关的邻里”[20]。住房新形态、新移民涌入又使社区成员结构出现碎片化,孤门独家生活已成为常态。这些状况与党政部门重造社区期望之间产生张力,上下需求难以对焦,社区成员参与积极性下降,对社区的认同感和归属感也会减弱。
上述几组关系其实是基层的个性化行动与上级的组织化期望之间的博弈结果,透过其 “变”的表象,还可以发现影响弱参与的某些 “不变”因素。
一是 “重经济 (利益)轻社会 (责任)”的状况没有根本改变。在政府层面,发展经济是基础, “五年规划”也都冠之以 “经济和社会发展”之名, 经济在前,社会在后;近期虽在教育、医疗、住房等民生事项上更强调公平,但对经济和社会的重视程度依然不同。在社区成员层面,是否参与社区活动和事务以其满足个人需要或利益预期为前提。于绝大部分社区成员而言,社区参与利益预期的重要性显然大大高于自己对社区的应尽责任。
二是 “重政府轻民众”的惯性依然十分强大。政府是资源和权力的最大拥有者,具有安排和引导基层社区和社区成员参与的动机和行动。有学者认为,社区治理的最终目标是实现人的全面发展,其前提是民众在资源配置和公共事务中享有充分权力,但是国家在 “社会”领域权力尚未完全向社会回归[17]。众所周知,传统文化的行政主导惯性巨大,并在家庭、单位、社群有其厚实土壤,基层社区和居委会自然也难免此俗。
前述对社区成员弱参与现象的四方面解读,貌似独立,实质融汇。社区成员、居委会、政府和转型场境虽是由微至著的四个层面,但关系错综又时有互动,从而可以视为一个多元嵌套的生态系统。发现其互动机制,促变其可控原因,是助力社区走向居民共同体的前提。
五、共同体的重塑打造
将上一部分具体原因合并同类项,弱参与现象的原因也可归入社区事务与成员利益关联、成员社区认同、治理主体权能、宏观制度设计、具体实务执行、多维转型场境等六方面 (参见表1),前五者可以改善,后者较难改变。以共同体特性为目标,进行重点突破,改变可变原因,是优化基层社区治理的应有智慧。
(一)加强社区事务治理与社区成员的利益关联
强化以社区成员需要为导向的社区事务治理, 增强其与成员利益的关联度,提高社区成员参与的预期效益。
明确首要目标。居民、在地单位、社区内组织各有其需要,要积极探究和确认其真正需要,精准把握其切身利益且须由所在社区解决的问题 (如扩增车位)。在此基础上,一要梳理所发现需要的政治性和非政治性,前者涉及重要权益 (如物理规划、权利表达),后者关乎一般事项 (如法律咨询、文体娱乐),并尽量做到供大于求;二要根据所涉人数、紧迫程度、资源状况、参与成本、关联群体等因素对这些需要按优先排序,为精准治理提供指引。
活用研究方法。社区成员真正需要的把握有赖于科学的研究策略。要发现本社区或联络社区外的专业人员,采用多角度方法整合文献研究、调查研究等研究技术,结合走家串户、神仙会等本土做法,吸纳数字科技,发现普通成员、职业群体、弱势民众、优秀分子的共同需要和差异需要,并发挥党组织的能动作用,平衡好各方利益。
尊重个体特性。要采用恰当方式回应社区内部的不同需要,进行分主题深化开发。针对不同社区的具体情况,基于总体原则,分而处之,形成适合本社区的研究方法,发现由此而生的具体需要。
通过把握真正需要和底线需要,助力精准治理,扩大社区成员的针对性参与和组织性参与,从而提高其参与的经济效益、精神效益和社会效益。
(二)强化社区成员对社区与社区组织的整体认同
社区成员的社区认同是社区治理优化的关键, 因为任何主体的行动都取决于其价值理念和外物认知。
社区基本属性的认同。要真正领悟基层社区在中国的政社两重性,抛弃国家—社会二元对立的传统认知。从政府视角而言,社区始终是国家行政体系的基层载体,社区治理是国家任务的体现。从民众视角而言,社区是我们生活的最重要场域,可以满足最基本需要。因此,必须直面现实,兼顾双方及其代表,开展止于至善行动。
社区参与功能的认同。要认识社区成员参与社区治理的多元功能[21]。从政治视角审视,可以满足自身需求,增加诉求方式,保护自身权利,防止公权误用,促使科学决策,从而利于促进国家稳定。从经济视角审视,可以满足物质和非物质需求,推动人境共优,从而成为对自身的人力投资, 降低国家发展成本。从社会视角审视,可以协助合理的资源调配,保障自身的基本需要和合理权益, 助力自身多方面的积极改变,从而利于拓升社会功能。从文化视角审视,可以平视互动各方,体验伙伴关系,助力多方成长,从而彰显人文关怀。
社区责任意识的认同。要认识到社区成员是社区的主人,既有权参与和自身利益相关的社区事项,又应该对自身利益承担首责;要认识到社区成员参与有历史和现实基础,前者来自发达地区的先发经验,后者源于市场失灵和政策不足的应对之需;要认识到社区参与既可提升公民美德,也会提高解题效果,还能得到他方尊重;要认识到社区是非正式支持的重要场域,人际互助是人性的核心特征,集体参与和协同行为可以形成群体动力,利于疏解问题和满足需要。
对社区及其核心组织居委会的价值认知、情感认同和行为尊重,是社区成员的应具责任,也是个人私德和社会公德的基本要求,应该理直气壮地体悟践行。
(三)助力社区治理主体的整体增能
社区治理涉及社区居民、在地单位 (如超市、学校)、传统组织 (居委会、业主委员会、物业公司)等内部主体。这些主体自身权能和参与实力的提升,以及主体之间互动提质,也是基层社区治理优化的重要任务。
主体的自我增能。要协助社区居民和在地单位提升对社区的价值认同、责任意识、参与意识,助力其社会资本建设,提升其参与技能,激励其在兼顾自身利益和公共利益的情况下进行更积极、更恰当的参与行动。要协助业主委员会和物业公司的集体增能,优化其行政管理,专精其业务行为,扩大其正面效应。要支持居委会的整体建设,适度去行政化,更多服务社区成员,逐步恢复1950年代居委会成立之初 “串百家门、知百家事、解百家难、暖百家心”的工作模式。要培育服务社区的社会组织,借助外来力量,发挥 “鲶鱼效应”,激发社区内部主体积极求变。
主体的联动共进。基层社区逐步改变弱参与现象而走向真正的共同体,是社区内主体的共同使命。一方面,每个主体要各美其美、自我提升并切实参与;另一方面,也应该美人之美,实现主体超越,进行互补服务。笔者曾在论及 “三社联动”时建议实行 “社区事务工作委员会领导下的轮值主席负责制”[21],此思路也可作为社区治理之参鉴。细而言之,由社区成员各派代表并邀请区外独立代表组成社区事务工作委员会,统筹推进社区的集体事务。委员会基于 “总体平等”理念,实行轮值主席负责制。执行主席组织委员会成员在讨论交流的基础上,制订章程,建立制度;并进行日常管理,拟订工作规划,召开工作会议,形成具体决议,落实决策事项。鉴于党支部的特殊角色,要切实使能各方,发现社区需要,提升社区认同,推进相关事务。
(四)优化社区治理的制度设计
社区成员共同体的打造,旨在将基层社区从 “管理-管治”升级到 “治理-共治”。鉴于社会建设、社会福利、社会工作等均涉及责任、资源和服务等要素,本部分特对前两者进行说明。
政府与社区关系的制度安排。有学者对社区治理做了研究并对政府角色作了说明,其中有些观点也适用于本文[17]。一是要建立社区治理法律法规体系。明确政府、社会组织、社区成员参与社区治理的法律边界,界定公共事务,说明不同主体承担的职责范围和介入程度。其中,政府应该改变对社区治理的包揽做法,该管的事管好,该放的权放掉。二是完善社区治理相关制度。优化既有的民主评议等社区治理制度,建立政社互监机制。三是完善社会组织的法律法规体系。说明其权责,明确其运行体系,助力其依法参与社区治理。四是赋予社区制定适于本社区规章的权利。
政府基于制度为社区配置和整合资源。政府邀请学术专家和行政精英进行专题研究,制订相应政策,结合政府任务、社区情况和成员需要,科学把握共性任务和个性事务,形成配置社区经费和资源的总体原则。同时,政府继续推进社会力量参与治理的政策落地,吸引和鼓励更多社区外资源投入。
完善社区内部的相关制度[22]。一是构建自治制度体系,涉及议事协商、联系群众、居委会述职评议等方面。二是建立由居委会、居民小组、楼门院长、居民等人员组成的自治网络,发挥社区事务工作委员会的统筹功能。三是形成灵活可行的参与制度,共性部分纳入统一制度,差异部分进行灵活设计,并允许社区成员选择参与形式和参与程度。四是鼓励社区成员贡献独特智慧,发挥家庭、关系、党员的作用,创新参与载体和通道。五是注重动态优化,根据各方反馈,微调社区成员参与的制度、领域和方法。
(五)改善社区治理的过程质量
前述工作都以社区治理质量为基础,并以具体项目为抓手。社区治理与经济建设不同,后者主要重视物质利益回报,前者不仅关注事务成效而且期望人境共优。
认清社区治理的两类项目。社区治理包括由上而下的任务和由下而上的事务。上级党政部门可以根据制度安排既定任务,也可以根据突发情况安排临时任务;前者有既定资源安排,后者需多方整合资源。当然,社区成员也有自身的需要,表现在不同层次并包含基本需要、真正需要和底线需要。这就要求社区要采取双轮驱动,既依赖关系和友情来动员社区成员参与,又采用合适策略整合社区外资源。
落实治理项目的过程技术。任何社区治理项目都由问题分析、方案制订、计划推行和评估总结等阶段组成。要做好问题分析,描述问题现状,分析问题原因,发现核心原因,把握可控原因;要明确治理目标,选择实践模式,落实工作细节,募集多方资源;要组建工作队伍,按方案推进节点任务, 并在动态评测中进行恰当微调;要测量预设目标的达成情况,发现意外效果,剖析背后原因,提出后续对策。
力保社区治理的整体效果。在社区治理项目实施过程中,要吸纳社区成员协同参与,借助社会工作专业方法,吸收最新数字技术,秉持本土导向智慧,在行动研究中实现质量管理。要做好公信力建设,高质量做好党务法务、行政事务、专项业务、项目财务等工作。不仅要达成预设目标,而且要发挥正面溢出效应,还要助力社区成员的解题和成长,推进社会政策和宏观场境的改善。
综上所述,基层社区治理是当今中国的重要任务。面对 “区而不社”等社区成员弱参与现象,我们应该基于 “人在场境”框架,理性分析其多维原因,把控其可控因素,从制度、行政、实务等角度推进积极有利的具体工作。从而不仅助力基层社区走向真正的共同体,而且推进政治、经济、社会、文化的更好协同,促进民众美好生活和各领域高质量发展的尽快实现。
论文指导 >
SCI期刊推荐 >
论文常见问题 >
SCI常见问题 >
