行政事业单位内控风险的成因及防范

　　摘要：行政事业单位内控风险建设事关财政资金安全和使用绩效。本文从案例出发，分析产生内控风险的原因并提出防范的具体措施建议。

　　本文源自徐浩璐， 中国乡镇企业会计 发表时间：2021-07-09

　　关键词：行政事业单位;内控风险;防范

　　行政事业单位是承担公共管理和社会服务职能的主体，其资金来源主要是国家财政拨款。在行政事业单位经济活动过程中失去控制的风险就像是决堤的洪水，其主要类型有：单位经济活动不合法或不合规的风险，比如：政府采购过程中应实行公开招标的而未公开招标的;国有资产流失、资源使用效益低下的风险，比如资产登记不及时、未按要求进行资产盘点清查;财务信息不真实、不完整的风险，比如“白条抵库”、“假业务真票据”;发生舞弊或腐败现象的风险，比如制度的设计不合理，使得权利没有得到有效的制约以及单位资金账外循环等其他风险。为了确保国家财政资金的安全使用，提升财政公共资金使用绩效，行政事业单位的风险防控工作就显得尤为重要和迫切。本文将通过现实发生的案例对行政事业单位内控风险产生的原因、各工作环节存在的风险点和防范措施进行阐述。

　　一、从案例看内控风险产生的原因

　　日常工作中，行政事业单位各种风险产生的原因往往是多种多样的，既有体制机制的因素，也有人为的原因。通过现实发生的案例可以大致总结出以下几个方面的原因：

　　1.内部管理制度不健全。内部管理制度的不健全是行政事业单位的内控风险源。某地曾披露一起案例，一行政单位会计，通过编制“阴阳工资单”虚增发放人员，违反财务管理制度，骗取领导签字违规列支经费。该案例之所以发生，一个重要原因在于内控制度不健全，业务经办和会计核算这两个原本不相容的岗位没有做到实质分离，本应归口人事部门的工资造表业务由会计兼职，从工资人事造表到会计记账复核、保管银行 U 盾和向银行报送工资光盘均由一人完成，会计应有的监督职能没有发挥，造成制衡机制的实质性缺失。又如，某地一教师进修学校，由于食堂账本长期不建立，出纳利用这一内控漏洞，通过食堂账户将行政账户资金转入食堂账户，再提现套取，导致国有资金大量流失。

　　2.关键岗位职责不清。由于关键岗位职责不清晰而导致的风险事故也屡见不鲜。会计、出纳是两个不相容岗位，按照分离控制原则，会计负责每月核对银行对账单、审核会计凭证、制作各类财务报表，出纳则负责会计凭证录入、现金和银行存款的核算及管理，两者各司其责彼此制约。但在现实生活中，一些会计未有效履行复核监督职责。失去制约的出纳，通过套取资金后不记账、隐匿虚开现金支票存根、伪造银行期末调节表等方式将单位账目做平，从而导致国有资产流失的情况常有发生。

　　3.内部管理中的其他隐患。一是内部监管不力，对经济活动风险认识不足等。一些案例发生的初期，虽然会计及时向领导报告出现的情况，但领导并未引起高度重视，未履行会计主体第一责任人责任，未采取进一步措施进行核查，从而导致工资清单被窜改、公款被套取的情况发生。二是员工法治意识淡薄、职业素养不高也是一大安全隐患。一些财务人员理想信念丧失，法纪意识淡薄，没能抵住诱惑，用侵吞公款满足个人私欲，最终给国家造成巨大经济损失。

　　二、从案例分析行政事业单位内控风险点

　　梳理现实案例可以看出，行政事业单位经济活动中存在的风险点如下：

　　1.支出审核风险。包括业务部门对业务真实性的审核、财务部门对相关要件的审核等。比如“，假业务真票据”。在上文提及的教师进修学校案例中，流失的大量国有资金，来源于当地教育局为完成当年财政资金预算执行率而通过伪造业务单据的方式转入教师进修学校账户的教师专项培训经费。

　　同时，随着电子发票的不断推行，因行政事业单位信息化水平参差不齐，仅凭 A4 打印的电子发票报销入账，导致电子发票重复报销的现象时常出现。按财政部和国家档案局发布的关于规范电子会计凭证报销入账归档的 6 号文件要求，原始凭证为电子凭证的，不能仅仅以 A4 打印的发票作为唯一的报销入账依据，应对打印的纸质发票进行验真查重，并将原始电子发票入档保存，建立索引关系，从而有效规避相关的支出审核风险。

　　2.支付风险。在上述的“阴阳工资单”和教师进修学校两则案例中，支付风险都在出纳和会计两个不相容岗位的形同虚设。如，出纳通过食堂户可以一个人就能完成资金支付全过程，从银行存款到现金，完全不受其他制衡。“阴阳工资单”案例中，会计利用出纳责任意识不强，业务水平较差，对履职范围不清晰等漏洞，一人包揽了会计凭证记账复核和银行 U 盾保管，成功打开了套取公款的方便之门。

　　支付过程中的另一大风险点，是单位对于个人借款管理宽泛，对于借款条件、借款流程规定不明确。不该借的也都借，比如私人活动也通过单位借款。现实工作中，乡镇、基层单位对往来款没有定期清理的问题比较突出，尤其是个人借款。往往都是强调由于人员的调动等历史原因而无法清理，但昨天就是今天的历史、今天就是明天的历史，之所以造成历史遗留问题越堆越多，缺乏定期清理的机制、没有形成催报的机制是主因。

　　3.银行账户管理缺失的风险。比如该撤销的账户而未撤销。单位的基建户开设时是有明确时限规定的。整个基建户结束后最多可延长两年，用于竣工结算。然而，有些单位为图一时方便，将应撤销账户随意改变用途继续使用，这不仅会带来财务信息不真实的风险，也为“小金库”的滋生提供了沃土。比如，某乡镇管委会单位虽已撤销，但其名下的 6 个银行账户却未及时注销，其中一个账户存款达百万元，存在被挪用的风险。在调查过程中，6 个账户均还在发生经济业务，比如银行手续费的自动扣除、老单位网络费用托收业务等，很明显这些支出业务都未及时入账，造成财务信息的不真实。

　　4.库存现金账实不符的风险。比如“白条抵扣”，短时被借走的现金不入账，未做库存现金减少的分录。银行对账流于形式，财务人员未认真复核，银行对账单造假，都是挪用现象长期未被发现的重要原因。

　　三、从案例中总结出内控风险的防范措施

　　有的放矢才能事半功倍。基于上述案例的分析，结合日常工作实际，提出如下几个方面的风险防范策略和路径：

　　1.增强主体责任意识。小漏不堵毁大堤，小病不治成大患。主体单位管理层应高度重视内控风险防范，切实增强责任意识，加强日常监督和教育，对苗头性问题早防早治，及早切断腐败的路径。要在全单位开展内控风险防范宣传教育，切实提高全体干部职工参与风险防控的意识和能力，构筑起有益于强化风险管控的良好氛围。要建立健全关心关爱干部职工机制，加强对干部职工“8 小时外”的监督，及时挽救有问题倾向的党员干部、公职人员，真正体现严管就是厚爱。

　　2.完善内部管理制度。内控制度是为防范和管控单位经济活动风险而制定的制度和执行程序。进行内控制度建设应注重实效，与单位实际相结合，有效规避风险点。首先应明确单位内设机构具体职责，将单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离。其次，建立“三重一大”制度、党委会议事规则、办公会议议事规则，将集体研究、专家论证和技术咨询相结合。同时，将中央战略政策法规落实于单位内部管理制度，并转化为内部管理控制流程。明确各项业务的审批权限和流程，完善各收支业务管理办法。可参照财政发布的管理办法结合单位实际情况制定以风险点较多的经费审批、三公经费支出和会议费、差旅费、培训费为核心，根据实际情况补充往来款、人员经费、其他公用业务比如：办公费、印刷费等管理办法。

　　3.提高职工的专业素质。思想的“总开关”一旦锈蚀松动，私心杂念就会趁机露头。从某个角度来说，良好的个人素养和职业道德比过硬的专业技术能力更为重要。因此，行政事业单位应建立上岗考核机制，尽可能选择一些具备较高工作能力和思想觉悟的员工，在培养职工专业技能的同时，还应重视法规法纪和思想道德教育，不断提高职工的法治素养和思想觉悟、职业道德，树立正确的价值观，能够在工作中严格遵守各项规章制度，抵制诱惑、坚守底线。

　　4.建立内部控制信息化系统。信息化系统具有固化逻辑、减少人为干预、留痕可追溯等优点。“人控”不如“机控”，将各项制度和流程通过信息化固化在信息系统中，只有这样内部管理制度才能落地和常态化，并尽可能降低人为因素的影响，从而提高内部管理制度的执行力，实现内部管理制度的落地，否则制度只会流于形式。单位实践证明，内部制度实现信息化后取得了明显的效果，为财政管理和政府治理提供了大数据支撑，也将内控风险扼杀在源头。

　　5.建立健全内外部监督制约机制。内部监督指单位内部审计部门定期或不定期的对单位开展的业务进行全面的自我检查和评价，及时发现风险控制存在的问题并提出改进建议，包括以前期间检查中发现的内控缺陷的整改情况。外部监督包括财政部门、审计机关、纪检监察部门和主管部门对行政事业单位实施的外部监督。财政部门对单位的监督可以是风险集中业务的专项检查，也可以是结合日常管理工作开展的常规检查。审计机关则侧重于单位内控制度建立和实施的有效性，揭示相关内控制度的风险漏洞。纪检监察是对单位领导干部工作过程中易出现错误导致腐败等违法、违规问题的监督监察，有助于推动单位领导层面对内控制度建设及实施的重视和落实。主管部门则是对所属行政事业单位实施日常监督的主体，对监管管理中发现的风险控制问题有针对性的提出管理意见和建议，并督促整改，以进一步健全行政事业单位风险防范控制体系。