后冷战时代美国东欧裔族群与北约东扩

　　[摘 要] 在北约向欧洲东部扩张的过程中，美国东欧裔族群以 “中欧—东欧联盟”为主要活动载体，以推动中东欧国家成为北约成员国为主要目标，期望通过重构中东欧国家形象论证加入北约的合理性，对美国北约东扩政策施加影响。“中欧—东欧联盟”游说活动的成功与自身资源、外交政策目标的一致性与相容度以及国际政治环境等主客观因素密切相关。 2008 年以来，受到客观政治环境的干扰，美国东欧裔族群只能有条件地施加低烈度且不可或缺的影响。

　　本文源自韩磊， 北方论丛 发表时间：2021-06-17

　　[关键词] 东欧裔族群 “中欧—东欧联盟” 北约东扩 美国国会

　　[基金项目] 国家社会科学基金一般项目 “‘西藏问题’国际化视阈下 ‘援藏组织’对美国国会影响研究”( 18BGJ017)

　　[作者简介] 韩磊，哈尔滨商业大学马克思主义学院副教授，历史学博士 ( 哈尔滨 150028)

　　在全球化的背景下，非国家行为体愈加活跃地参与 国 际 政 治。在 美 国，族 裔 群 体 ( Ethnic Groups) 的活跃度以及由此产生的族群政治在美国外交中的地位和作用日益突显，已经成为影响美国外交不可忽视的重要因素。在以往的国际关系研究中，族裔群体等非国家行为体的作用通常被低估。

　　如果忽视非国家行为体，我们就无法全面完整地考察美国外交决策过程。本文运用利益集团与族群政治的相关理论，以 “中欧—东欧联盟” 的文献为依据，分析冷战后美国东欧裔族群对北约东扩的影响，考察非国家行为体如何通过构建地缘政治话语体系在国际政治中拓展活动空间，以及主权国家如何利用非国家行为体在国际政治中追求其目标。

　　一、北约东扩、美国东欧裔族群与 “中欧— 东欧联盟”的成立

　　在后冷战 时 代，国际社会经历了深刻的变革。信息技术革命方兴未艾，并带来全球一体化进程加速。社会变革与技术进步使国际恐怖主义、网络安全、跨国犯罪、环境保护、传染性疾病等非传统安全威胁持续蔓延，主权国家边界日益模糊和脆弱。主权国家正在遭遇前所未有的挑战，而非国家行为体在国际政治舞台上获得了难得的发展机遇。在美国，由于外交政策议程从战略安全领域逐步扩大到经济、环境和社会问题领域，关注外交政策的利益集团的数量和类型也随之增加，其中既包括跨国公司、商业团体、劳工组织、农业团体等传统利益集团，也包括族裔群体、宗教社团、学术智库、人权组织等新型利益集团。利益集团以更为自信的姿态影响国际事务的导向与结果，持续不断地就其政策偏好向美国政府施加压力。在不同利益集团的干预下，美国外交正在经历决策过程的 “解构”，许多利益集团都在事实上参与外交决策过程，并试图修正美国外交政策以符合其自身利益。在众多介入外交的利益集团中，较为突出的是族裔群体。1990 年代中期以来，美国东欧裔族群即是影响美国北约东扩政策的重要行为体。

　　作为冷战时期与华沙条约组织相抗衡的政治军事同盟，北约在苏联解体、华约解散之后本已失去存在的理由，但却以维护欧洲安全稳定为由，继续扩大成员国规模。美国总统布什在执政末期提出北约东扩，但并未付诸实施; 克林顿政府逐渐消除内部分歧，将北约东扩作为外交政策目标。出于国家安全及融入欧洲的考虑，东欧国家对加入北约表现出积极的态度。1993 年 4 月，捷克总统哈维尔和波兰总统瓦文萨在出席华盛顿大屠杀纪念馆开馆仪式时敦促克林顿进行北约东扩。1994 年 1 月，克林顿在布拉格发表演说，问题不是北约是否接 纳新成员，而 是 时 间 和 方式[1]。同年美国国会通过了众议院第 3564 号法案 ( H. R. 3564) ，表明只要候选国符合条件，国会就支持该国加入北约。族裔群体在东道国的政治地位往往与祖籍国的国际地位密切相关，东欧国家国际地位的提升能够相应地提高东欧裔族群在美国的政治地位。东欧裔族群对第 3564 号法案表示欢迎，认为该法解决了北约扩张缓慢的问题，有利于东欧国家加入北约[2]2 。东欧裔族群、东道国政府和祖籍国政府之间开始围绕北约东扩形成积极的互动。

　　东欧裔移民拥有 2200 万人口，是美国除犹太裔、爱尔兰裔、墨西哥裔、非裔之外，又一个人口数量庞大的族裔群体。种族的特性是 “群体形成和组织政治行动的自然基础”[3]，东欧裔族群因相近的种族、语言、宗教信仰、历史遭遇而具有强烈的族群意识，形成了族裔认同单元。东欧裔族群具有较好的组织能力，通过成立政治组织来表达政治立场，进行有效的组织动员。仅匈牙利裔族群就建立了 “美籍匈牙利人联合会” ( American Hungarian Federation) 等70 余个协会、基金会。这些组织在美国各地都设有地方分支机构，通过致 信 议 员、出席国会听证会、会 见 媒体、参与竞选活动、抗议示威等多种方式影响决策，为东欧裔族群发声。

　　北约东扩的提出推动美国东欧裔族群各个政治组织走向联合。1994 年，主要组织在华盛顿成立了代表匈牙利、波兰、保加利亚、罗马尼亚、捷克、乌克兰裔族群利益的集团联合体——— “中欧 - 东欧联盟”( Central and Eastern European Coalition，CEEC) 。该组织成立之后迅速成为美国东欧裔族群的活动主体，主要关注北约东扩、冷战后俄罗斯对东欧的政策以及美国对东欧国家的援助。“中欧 - 东欧联盟”的成立将原来有限、分散的人力、物力资源凝聚在一起，详细规划行动目标纲领与活动策略，大大提高活动的协调性及有效性，避免出现各自为战的局面，使松散的族群组织形成合力; 提升了美国公众对东欧裔族群的关注程度，促使美国政府在东欧国家加入北约问题上作出积极回应。自从 “中欧—东欧联盟” 成立之后，美国东欧裔族群以该组织为活动载体，以发布政策报告、出席国会听证会、参与国际会议、组织研讨会为活动方式，以直接游说结合外围施压为活动策略，通过精英动员结合基层动员形成 “压力政治”，增加美国对东欧国家的关注度，逐步推动东欧国家加入北约。

　　二、北约东扩背景下美国东欧裔族群与东欧国家形象重构

　　族裔集团的游说不是在政治真空中进行的，它深受体制、文化、意识形态和历史环境等因素的影响。冷战结束之后，东欧国家的处境微妙而尴尬: 虽然在地理上位于欧洲，但是仍然被西方国家贴上 “非欧洲”的标签。认知上的错位成为东欧国家融入欧洲的主要障碍。因此， “中欧 -东欧联盟”的主要任务就是解构美国公众观念中东欧国家固有的 “他者” ( otherness) 形象，重构东欧诸国的国家形象，通过申明战略利益与文化认同上的趋同，诠释东欧国家与西方国家的 “同一性” ( sameness) ，借此弥合因冷战形成的东欧与西方之间的裂痕。

　　( 一) 战略地位

　　北约东扩是冷战结束后欧洲安全政策的重大调整，因此强调中东欧国家的地缘政治战略地位及其对欧洲安全稳定的重要性，成为 “中欧 - 东欧联盟”与成员组织进行游说的题中应有之义。 “中欧 - 东欧联盟”与成员组织主要从三个方面将东欧诸国与美国的战略利益捆绑在一起，促使西方认识到东欧对北约的重要战略意义。

　　第一，东欧国家具备较为完善的基础设施，能够为北约增添新的竞争力和活力。例如， “波兰裔美国人大会” ( Polish American Congress) 主席莫斯卡尔·爱德华 ( Moskal Edward) 强调，波兰能够为北约带来 “有形资产”，“波兰国家通信系统将确保在短时间内与北约国家实现全面的互联互通。在交通方面，波兰已经拥有高度发达的铁路系统，在公路建设方面花费了超过 150 亿美元，并且长期计划开发 12 个互联机场。这项计划包括空中交通管制和最先进的雷达系统，波兰正向军队现代化方向努力”[4]270 。

　　第二，东欧国家是实现整个欧洲安全稳定的关键，且有利于北约向东、向南扩展影响。以罗马尼亚为例，该国是中欧第二大国，拥有通往黑海的通道，控制着多瑙河近 650 英里的通航航道，境内的喀尔巴阡山构成北约天然防御墙，被称为 “欧洲之门”。美国罗马尼亚裔族群在游说时紧扣地缘政治优势，将罗马尼亚比喻为北约通向东欧的 “桥梁”。西方通过罗马尼亚可以进一步辐射乌克兰、俄罗斯、巴尔干半岛和中东。罗马尼亚与土耳其、希腊共同保护北约的南翼。它们与波兰形成一南一北两翼之势，拱卫北约成员国的领土与战略安全。游说成果最终反映在美国众议院第 53 号法案 ( H. R. 53) 的如下表述上: “罗马尼亚在战略上是一个非常重要的国家，考虑到它的领土和人口规模，地理上接近巴尔干地区，以及它在黑海上漫长的海岸线，罗马尼亚将为北约的防御能力提供重要资产”[5]。

　　第三，作为美国与中东欧国家之间沟通的桥梁， “中欧 - 东欧联盟”及其成员组织不仅在美国进行游说，还向祖籍国发起游说攻势，阐释加入北约的战略意义。例如，尽管匈牙利政府和议会所有六个政党都赞同加入北约，但部分民众仍持观望甚至反对态度。根据一项关于 “匈牙利是否加入北约”的民意调查，仅有 44% 的匈牙利人表示支持加入北约。很多匈牙利选民表示需要获得更多有关北约的客观信息，以便在 1996 年 11 月 16 日的全民公决中做出明智选择[6]3 - 20 。 “匈牙利裔美国人联盟” ( Hungarian American Coalition) 承担了向匈牙利公众提供北约东扩相关信息的任务。该组织设计了名为 “北约东扩中的匈牙利: 利益和责任”的宣传项目，利用非政府组织引导公众参与关于北约东扩的公开讨论，为匈牙利加入北约制造舆论[7]。

　　( 二) 制度认同

　　东欧诸国加入北约的症结在于西方国家一直对东欧国家缺乏制度上的认同感，将东欧国家视为 “他者”。因此 “中欧 - 东欧联盟”不拘泥于地缘政治的话语诠释，将游说议题设置为认同西方的制度规则、价值理念、生活方式与意识形态。

　　意识形态是冷战时期东西方两大阵营对抗的重要领域。在美国设置的冷战语境中，资本主义阵营代表了自由、民主、和平，而社会主义阵营则以 “他者”的形象出现，象征着集权、专制、好战。加布里埃尔·波佩斯库 ( Gabriel Popescu) 认为，美国正是通过突出 “自我”与 “他者”之间的差异，强化同盟内部的认同，扩张 “自我”的空间，压缩 “他者” 的空间，最终同化 “他者”的[5]。在冷战的情境下，侨居于美国的少数族裔为了获得良好的生存环境，竭力强调自身在利益、价值观方面与美国具有同一性，表达对美国主流价值观———多元主义、民主和人权的尊重、认同与支持。他们一方面比主流人群更娴熟地使用 “自由”、 “民主”、 “人权”等具有高度象征意义的概念符号，突出对美国国家利益的 “忠诚”，以寻求被主流社会和主流文化接纳; 另一方面，努力塑造自己反苏联、反共产主义的 “斗士”形象，大力反对苏联对东欧诸国的控制，积极声援东欧国家摆脱苏联控制，争取事实上的独立自主[8]。

　　虽然冷战已经结束，但冷战思维依然存在。北约在对原华约成员国敞开大门的同时，制定了相应的准入标准。1995 年，北约发表了 《关于北约东扩的研究报告》，这份报告实际上规划了申请加入北约的详细路线图，明确表明候选国须实行民主制度、确立自由市场经济地位、尊重人权和少数民族的权利，建设有利于集体防御的军队，妥善处理边界、种族、宗教争端等等。作为冷战时代两大阵营对峙的产物，北约非常重视候选国的意识形态与价值观认同，因此北约东扩实质上是西方国家将自身的制度与价值观输入东欧国家的过程。东欧国家认为加入北约是回归欧洲、结束欧洲分裂的象征，是成为西方想象中共同的 “我们”、融入西方世界的绝佳机会。美国东欧裔族群在此时充当了阐释祖籍国形象的媒介，担任东道国和祖籍国之间的双向阐释者。在这一过程中，该族群利用政治话语通过重新划定 “他者”和 “我们”之间心理和空间界限的方式，影响彼此心理和空间形象的构建。 “中欧 - 东欧联盟”的主要目标是解构美国政府及民众政治心理中东欧诸国 “非欧洲”的国家形象，强调其祖籍国的成功转型，强调东欧国家与西方国家之间的 “同一性”，重构全新的国家形象[5]。从成立之初， “中欧 - 东欧联盟”就在政策简报中不断重申中东欧国家对民主、法治、人权、少数民族权利、宗教信仰多样化的尊重与坚定支持，试图建构东欧国家在意识形态与价值观上亲西方的形象，证明东欧诸国加入北约的合理性与正当性。根据东欧国家民主化进程的差异，这又可以分为两种情况。

　　第一类情况是波兰裔、捷克裔、匈牙利裔族群，其祖籍国民主化进程较快，已经获得西方国家的认可，所以在游说的过程中侧重强调其与西方文化的同源性。 “全美捷克之友” ( American Friends of The Czech Republic) 主席罗伯特·杜比克 ( Robert W. Doubek) 特别强调捷克和美国之间拥有源远流长的历史文化纽带和共同的信仰。 “捷克是西方的一部分，已经有 1000 多年了，它是神圣罗马帝国的一部分，新教改革运动的根源就在于约翰·胡司的教诲。经过 3 个世纪的亡国，捷克人民在第一次世界大战中与盟国并肩作战，取得了独立。当时捷克人和斯洛伐克人建立了中欧唯一的民主国家。”[4]重在突出捷克是西方世界的成员。

　　第二类情况则相对复杂，涉及罗马尼亚、保加利亚等自由化、民主化、市场化进程相对较慢的国家。1996 年，美国国会通过的 《北约东扩促进案》( NATO Enlargement Facilitation Act) ，确定了波兰、匈牙利和捷克共和国为第一轮加入北约的国家。为了避免打击其他东欧国家积极性，该法也提到了其他东欧国家未来仍然可能成为北约候选国，但显而易见的是，美国希望与和西方具有 “同一性” 的国家加入北约。以罗马尼亚为例，到 1990 年代中期，虽然该国加入了欧洲委员会和 “北约和平伙伴计划”，也在 1993 年取得了最惠国地位，但西方仍然对罗马尼亚政治、经济体制改革进程表示不满，认为该国的政治、经济制度仍然不符合欧洲的 “共同价值观”，仍然将其归为 “非西方”、 “非欧洲”，这对该国加入北约极为不利。针对这种情况，除了以政府为目标的游说之外，罗马尼亚裔族群一方面通过本族裔创办的期刊 《美国》和 《自由世界》发表文章，动员罗马尼亚裔美国人给美国政府、议员写信; 另一方面在 《纽约时报》《华盛顿邮报》《洛杉矶时报》等主流媒体上发表文章，阐释母国政治经济转型的过程与成果，表明罗马尼亚是一个从共产主义制度向资本主义制度过渡的 “正常”欧洲国家，与西方国家之间具有共性。此举旨在塑造罗马尼亚亲西方的形象，引导舆论，赢得美国公众的好感[5]。

　　三、美国东欧裔族群的游说效能与影响因素

　　( 一) 游说效能

　　1997 年 7 月，北约马德里峰会决定接纳波兰、捷克和匈牙利为北约成员国; 1998 年美国参议院和总统克林顿分别批准、签署了北约东扩议定书; 波兰、捷克、匈牙利、罗马尼亚、保加利亚等十国分别在 1999 年和 2004 年正式加入北约，这与 “中欧—东欧联盟”的既定目标相吻合。

　　究竟如何评估美国东欧裔族群在北约东扩中的作用? 学者们在族裔群体对美国外交实际影响的评估上存在分歧。现实主义者认为，非国家行为体对主权国家外交决策的影响极为有限。一些学者极力淡化族群在塑造美国外交政策时的作用，认为族群仅仅是边缘角色。约翰·蒂尔尼坚持认为: “一般来说……少数族裔游说成功的记录远没有那么令人印象深刻，以至于分析人士似乎一致认为，这些群体对美国外交政策的影响微乎其微”[8]。而在多元主义的视角下，国家由多元利益构成，政府与非政府行为体之间不是零和博弈的关系，公共政策因拥有不同利益的不同集团之间的冲突而形成，政治就是利益集团之间的讨价还价。一些观点极端的美国学者甚至认为族裔集团已经主导了美国外交。塞缪尔·亨廷顿声称，除了商业利益， “跨国和非国家的种族利益已经成为外交政策的主导”[8]472 - 481 。

　　任何一项立法和政策的出台都是内外因素相互斗争的结果，评估族裔群体在外交决策中的作用亦不可走向极端。东欧诸国加入北约是美国及其他北约成员国的态度、东欧国家的意愿及政府的公关活动、美国东欧裔族群的游说等诸多因素相互叠加的结果。考虑北约东扩的复杂性和所涉及行为体的数量，准确量化美国东欧裔族群的作用非常困难。客观地看，外交问题涉及重要国家利益，以总统为代表的行政机构会根据形势作出独立判断，调动各种资源引导民意，从而对来自国内的其他压力形成 “免疫”[9]298 。但这并不意味着族裔群体对外交决策毫无影响。一 方 面， “中欧—东欧联盟”的作用更多地体现在通过外围施压，营造舆论氛围，推动相关立法，为美国政府北约东扩政策提供政策依据; 另一方面，在族裔群体为决策者提供信息、选票和竞选捐助等资源的同时，决策者为从前者获得宝贵的支持和资源，也积极地取悦少数族裔，对他们的政治积极性表示鼓励。克林顿提出北约东扩目标之后，一直遭到国防部的反对，国防部试图提出东欧国家加入 “和平伙伴计划”来代替加入北约。1995 年至 1996 年，克林顿选择在东欧裔族群聚居的克利夫兰和底特律发表两次演讲，阐述北约向东欧扩展的具体日程，该议题在东欧裔族群中引起了极大共鸣。克林顿利用东欧裔族群掀起的强大舆论声势向反对者施加压力，最终实现自己的外交政策目标。

　　( 二) 有利因素

　　1. 主观因素

　　( 1) 族裔群体的自身资源。人口的规模、分布状况、资金状况、政治动员和参与能力均为族裔群体能否对外交政策施加影响的重要因素。美国东欧裔族群拥有 2200 万人口，主要居住在大湖地区的匹兹堡、克利夫兰、底特律和芝加哥等城市; 拥有以 “中欧—东欧联盟”为代表的能够提供有价值信息和财政资源的专业游说机构，具有良好的组织动员能力; 建立了数量众多的教会、出版社和学校等社区机构，掌握庞大的社会资源，是一支足以引起两党政治精英重视的政治力量。

　　( 2) 外交政策目标的一致性与相容度。相对而言，与美国外交政策方向一致的游说比试图改变美国外交政策方向的游说更为容易。在第一、二轮北约东扩中，美国政策目标、东欧国家的诉求与美国东欧裔族群的意愿高度契合，形成了共同的利益诉求。冷战结束后，美国视俄罗斯为欧亚地区潜在的竞争对手，因此遏制俄罗斯的发展、消除俄罗斯的军事威胁和阻止其东山再起是美国对俄政策的首要目标。北约东扩表面上是为了填补苏联解体、华约解散之后遗留下来的中东欧安全真空，但实际上是为了尽可能地压缩俄罗斯的战略空间，应对后冷战时代欧洲地缘政治中出现的新的安全威胁。从东欧诸国的角度来看，冷战结束后，东欧国家处于俄罗斯和西方国家之间不确定的地缘政治空间，没有可靠的安全保障，面临安全困境。而且冷战结束后前南斯拉夫和前苏联地区不断蔓延扩大的宗教、民族、领土纠纷，均对中东欧国家构成安全威胁。对于东欧国家来说，北约不仅仅是一个军事同盟，更是一个可以提供安全的组织。为了保障自身的安全利益，中东欧国家均将加入北约作为本国的安全政策，对此表现出强烈愿望和积极态度。 “匈牙利裔美 国 人 联 合 会” 主席科索罗斯急切地表示: “该地区必须迅速与西方重新融合，成为新的民主国家，获得安全感”[2]。在北约与东欧诸国目标一致的情况下，“中欧 - 东欧联盟”顺势而为，实现自身的既定目标。

　　2. 客观因素

　　非国家行为体的政治游说极易受到不断变化的政治环境的影响，其中包括政治精英、大众意见的变化、国际政治的压力、时机以及其它因素[10]3 。因此，“中欧—东欧联盟”无法掌控游说的最终结果。

　　在第一、二轮北约东扩中，政治环境有利于 “中欧—东欧联盟”的游说。20 世纪 90 年代，东欧国家的制度转型以及东欧国家在科索沃战争中的一系列行动均为其游说提供了佐证，极大地提升了游说效果。以罗马尼亚为例，罗马尼亚民主协议会领导人艾米尔·康斯坦丁内斯库 ( Emil Constantinescu) 在 1996 年 11 月的大选中获胜，当选为罗马尼亚新一任总统。这个结果大大出乎人们的预估，西方将此次选举视为罗马尼亚政治制度转型成功、民选政府诞生、极权主义政治结束的标志。虽然仍在经历市场经济转型的阵痛，但罗马尼亚一举赢得了西方的好感与支持。众议院国际关系委员会主席本杰明·吉尔曼 ( Benjamin Gilman) 致信克林顿，称此次选举表明罗马尼亚正在向成熟的民主国家迈进，表达了对罗马尼亚加入北约的支持[5]。1998 年 9 月，保加利亚、罗马尼亚、阿尔巴尼亚、马其顿与北约成员国意大利、希腊、土耳其组成 4000 人的军队，在科索沃战争中参与援助行动，展示了东欧国家之间的充分合作和为北约分担责任的能力[11]。

　　四、北约第四轮东扩中 “中欧—东欧联盟” 游说活动的瓶颈

　　在北约第四轮东扩中， “中欧—东欧联盟” 将推动乌克兰与格鲁吉亚加入北约作为既定目标，但至今毫无进展。客观而言，这个结果不是由 “中欧—东欧联盟”在游说方式、技巧、策略方面的失误导致的，而是政治环境对 “中欧—东欧联盟”的游说产生干扰。

　　第一，乌克兰民众在加入北约问题上缺乏共识。自 2014 年以来，约 40% - 50% 的受访者支持加入北约，约 25% - 40% 的人反对。这些民意调查不包括克里米亚、东乌克兰和南乌克兰地区，这些地区的乌克兰人无论是否有俄罗斯血统，都倾向于讲俄语，对乌克兰民族主义持怀疑态度，支持与俄罗斯保持密切关系。他们反对乌克兰加入北约，担心此举会影响俄乌关系。乌克兰各地 区 民 众 的 分 歧 正 在 严 重 撕 裂 乌 克 兰 社会。[12]13 - 17

　　第二，特朗普政府和国会在如何评价北约的问题上存在分歧。虽然许多国会议员对北约内部的责任分担等问题提出批评意见，但整体上看，国会两院都通过立法，明确重申美国国会对北约的一贯支持。2018 年 7 月 11 日，众议院通过第 256 号决议案 ( H. Res. 256) ，表示支持北约和中东欧国家; 由于特朗普多次表态威胁退出北约，众议 院 于 2019 年 1 月 通 过 第 676 号 法 案 ( H. R. 676) ，即 “北约支持法” ( NATO Support Act) ，禁止总统动用预算基金使美国退出北约，立法重申美国对北约的支持并限制总统退出联盟的权力。而特朗普对北约的态度则较为消极。他责备欧洲盟国未能达到北约商定的国防开支目标，并多次公开质疑北约对美国的价值。特朗普对北约的批评在美国引起极其复杂的反应，甚至一些北约的支持者都开始重新评估美国长期领导北约的成本和收益。 “府院之争”显然在一定程度上影响了北约的继续发展。

　　第三，俄罗斯的威慑。北约东扩极大地挤压了俄罗斯的战略空间，加剧俄罗斯的战略忧虑，刺激俄罗斯国内民族主义、国家主义激烈反弹，甚至引发俄罗斯对其东欧利益的再度关切。2008 年以来，俄罗斯政要及军方人士不断警告，如果乌克兰加入西方防务体系，俄罗斯将会对乌克兰采取军事行动。格鲁吉亚战争与乌克兰危机实际上就是对北约无限制东扩的应激性反应。乌克兰危机一定程度上促使美国重新审视和调整北约扩大规模的 “门户开放”政策。批评北约的人士认为北约东扩是对俄罗斯不必要的、且达不到既定目标的挑衅，触发了西方国家和俄罗斯之间的长期竞争。反思的结果就是，尽管北约在乌克兰危机之后加强了对乌克兰的援助和支持，但却将北约扩大的目标转向南欧。2017 年和 2020 年，黑山与北马其顿先后被纳入北约，而对触碰俄罗斯敏感神经的乌克兰和格鲁吉亚的加入，北约则持审慎态度。

　　五、结语

　　在全球化背景下，种族集团、跨国公司、商业团体、劳工组织、农业团体、宗教社团、学术智库、人权组织等新型非国家行为体数量激增，且在外交政策领域日益活跃，已经成为国际关系中国际贸易、环境保护、性别平等、军控、战略安全、民主化进程等重大问题决策过程中关键的参与者与推动者。在全新的政治环境中，国际政治变得更具有开放性，更易受到非国家行为体的冲击与影响。冷战后北约东扩背景下美国东欧裔族群对国际政治的主动介入，为我们审视美国外交决策过程提供了难得的视角，丰富了我们对族裔群体与主权国家之间关系类型的认识。只有重视在全球化视野下对族裔群体等非国家行为体进行研究，才能全面、深入地认识美国外交决策过程。对族裔群体与美国外交政策之间关系的研究，既不能无视族裔群体的作用，割裂两者之间的内在联系，也不能过分夸大族裔群体的影响， “虚构”出族裔群体的主导作用。

　　在北约东扩的过程中，我们一方面要看到美国东欧裔族群与外交决策者之间活跃的互动关系，看到非国家行为体对外交事务的参与是全球化进程中国际秩序重构的重要环节; 另一方面，也要从美国东欧裔族群游说失效与决策目标失败，认识到族裔群体游说产生效能的条件十分苛刻，美国东欧裔族群只能有条件地发挥温和、低烈度但却不可或缺的作用。