以应急演练常态化推动基层应急能力建设

　　国家治理效能得到新提升是“十四五”时期经济社会发展主要目标之一。具体内容包括，社会治理特别是基层治理水平明显提高，防范化解重大风险体制机制不断健全，突发公共事件应急能力显著增强，自然灾害防御水平明显提升等。而应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，应急管理的根本点、着力点又在于基层基础。

　　本文源自北京市应急管理局 翁大勇 北京市应急管理科学技术研究院 刘耀峰， 中国应急管理报 发表时间：2021-06-08

　　对于首善之区的北京来说，“十四五”时期应急管理工作就是要坚决贯彻落实总体国家安全观，紧扣首都城市发展定位要求，狠抓基层应急治理体系建设，通过应急管理体系和能力现代化推进国家治理体系和治理能力现代化，确保首都城市运行更加安全可靠、更有韧性。

　　提升基层应急治理能力

　　基层组织作为城市的基本单元和政府安全应急管理的末端，是应对各类突发事件的主体，是抵御各类灾害风险的最前端，发挥着不可替代的基础性作用。基层应急管理能力是社会安全稳定的基石。因此，必须精准、深刻理解基层应急治理的重要意义，要以首都安全为目标提升基层应急管理建设水平，以应急预案演练为抓手，提升基层应急治理能力。

　　提升基层应急治理能力是以人民为中心的现实需要。首都作为特大型城市，是全国的政治中心，安全稳定是第一要务。结构决定功能，应急工作的着眼点、出发点和落脚点必须放在基层，必须关注人民，必须始终把保护人民生命安全摆在首位。加强首都应急治理体系建设，必须关注基层应急治理体系和应急能力建设，筑牢人民防线，提前预防、及早发现、快速处置，把各类隐患消除在萌芽状态，保障人民生命财产安全，以基层应急治理能力的有效提升维护首都政治安全稳定。

　　提升基层应急治理能力是风险预防控制的客观需要。现代社会的风险多样化，要充分用好风险防控的经验，为新环境、新形势下的应急预案修订提供充足的实践依据。要发挥基层组织的重要作用，第一时间发现风险点，第一时间排查风险隐患，第一时间做好应急工作。基层应急治理的关键点就在于“防”，着力于风险防控，有效防范和化解重大风险。

　　提升基层应急治理能力是推进社会治理的迫切需要。“十四五”时期，把社会治理，特别是基层治理放在突出位置是非常正确、非常必要的。对首都而言，基层应急治理体系建设更加迫切。首都特大型城市功能定位和城市网格化、精细化、智能化管理的客观要求，应急预案体系建设必须向基层、向社区、向家庭延伸，应急响应要由原来的以小时计算，逐步向分、秒级转变。突发事件应急救援处置的根基在基层一线和现场人员，黄金时间内的自救、互救，信息的及时报送，及时启动应急预案和应急响应，快速的先期处置，这些基层行动能够为救援力量、救援物资迅速到位，为后续救援行动的快速有效展开赢得时间、提供基层基础支撑。换言之，基层应急治理建设成效，对于首都应急治理体系具有基础性、决定性的重要意义。

　　加强应急预案常态化演练

　　当前，北京市总体应急预案修订工作正在快速推进，为基层应急治理体系重整重塑提供了契机。基层预案如何与市级、区级各专项预案衔接、配套，如何实现应急预案体系在基层的落地落实，是一个需要深入思考和系统研究的课题。应急预案演练，作为检验预案体系衔接、磨合应急指挥体制机制、锻炼应急队伍处置能力、宣传普及应急救援知识的重要形式和手段，对于构建完善首都基层应急治理体系具有强力的助推作用。

　　应急预案演练是检验基层预案体系的合理性、可行性、科学性的重要手段。基层预案往往沿袭上级预案的编制要求，上下一般粗或者照搬照抄，缺少对本地区、本部门、本领域主要安全风险的分析研判，更缺少对应急需求(力量、物资、场所等)的定量分析，往往缺乏针对性和实操性。通过应急预案演练的组织形式，可以动员相关部门和处置力量，对应急预案的真实性、科学性、合理性进行检验，对应急响应处置的要求进行细化、优化和深化，最终实现应急演练与应急预案的高度匹配，实现应急预案向应急处置方案的转化，持续推进首都应急预案体系建设在基层落地生根。

　　应急预案演练可以为基层应急治理体系建设提供生动实践。应急预案往往是事故经验教训的总结积累，是各种涉及公共安全领域法律法规和制度在应急处置方面的规范性文件，是对参与处置某类突发事件各参与部门和处置力量职责任务的基本约定，是一种静态的约定。而应急预案演练是动态的，在假定的场景下以某类事件的发生、演变，把应急预案中涉及部门的职责任务，以动态的形式展现出来，并且在演练的筹划、组织和实施过程中，实现应急指挥体系、应急预案体系、应急队伍和应急装备等在模拟现场的高度融合统一，从而形成应急处置合力。应急预案由“静态”向应急预案演练“动态”转换的过程，也是基层应急治理体系由“虚”向“实”转变的过程。首都基层应急治理体系建设，内容丰富，既涉及核心城区，也包括远郊乡镇，安全风险隐患类型多样，客观上要求有多样化、个性化、针对性的应对举措和应对能力，而应急预案演练恰恰可以为基层应急治理体系的构建完善提供实践经验。

　　应急预案演练是推进应急预案体系向基层延伸的重要通道。基层应急治理体系建设，需要回答和解决应急谁来干、干什么、怎么干和干得好的问题，必然要求发挥应急预案的统领作用，特别是要发挥应急预案演练的平台作用。从市级角度来看，急需完善和强化基层应急预案体系建设，打通基层应急治理的痛点、难点和堵点，始终牢牢把握首都安全发展和城市安全运行的主动权。应急预案演练，就是打通应急预案体系向基层延伸的重要抓手，演练就是把应急预案的要求转化为市级各部门联动、属地“六必到”、基层干部靠前处置的实际动作，通过演练提高参演参训人员的应急知识、技能和实操能力，把基层应急预案所规范的职责任务转化为基层干部在突发事件面前的担当作为和行动自觉，提升基层一线的应急能力。

　　统筹推进预案体系建设

　　首都地区安全风险多样性和城市规划控制要求，决定了基层应急治理工作的复杂性、多样性和区域治理的基本要求。常态化开展基层应急预案演练工作，需要在全市应急管理体系建设和应急预案修订的过程中，做好整体设计，统筹推进。

　　夯实应急预案编制的基础。核心区、其他中心城区、城市副中心和远郊区，街道、乡镇的安全风险隐患不尽相同，社区(村民)应急治理的需求也不尽相同，需要深化安全风险隐患普查，建立台账，整合人口、基础设施等其他数据资源，分析数据，建立基层应急治理目标任务并实施动态管理。在基层应急治理数据有效整合基础上，切分基层应急治理共性与个性需求。比如，高层楼宇消防隐患、地下空间安全隐患、地铁站大客流隐患等，对应行业法规或相关标准，分设不同等级安全预警级别，通过大数据和城市智慧大脑等数字化技术平台，对不同安全隐患点位目标实施动态监测和后台数据分析，定期向各相关部门提交基层预警信息。

　　做好应急预案演练的统筹规划。坚持系统思维，全市应急预案演练“一盘棋”，从市应急委的角度去统筹规划、部署应急预案演练工作，有针对性地制定应急演练规划、计划和指导意见，明确各级各行业应急预演的重点、难点、要点。尤其在抓基层应急演练上下功夫，结合“街巷吹哨、部门报到”，关注基层社区预案体系，关注高层楼宇消防、有限空间作业等重点，常态化开展应急演练，不断创新应急演练，探索推广微演练，探索建立新形势下具有首都特大型城市特点且符合首都街乡镇特点的基层应急治理体系，打通应急救援体系的“最后一公里”微循环。

　　探索应急预案演练的试点示范。在明确各个基层安全防线隐患点，和对生产安全事故、自然灾害事故进行深入分析研判的基础上，选取不同类型的基层社区(村)开展试点，以解剖麻雀方式，指导编制基层应急预案工作，及时组织应急预案演练，组织相关部门观摩验收，确保基层应急合理、充分、可行。在应急预案演练取得有效成果的基础上，深度挖掘应急预案编制、基层应急治理建设的经验做法，树立可供全市学习和推广的基层应急治理典型社区(村)，并在此基础上，形成基层应急治理相关制度规范，以经验、成果和制度规范指导全市基层应急治理体系的建设。