新时代乡镇政府的使命转变：从行政管理到公共服务

　　摘要：伴随着经济增长、社会进步与政治发展的历史进程，中国特色社会主义进入了新时代。乡村振兴促使乡镇政府不断为乡村居民供给高质量的公共服务。满足人民美好生活需要成为乡镇政府当前阶段最主要的历史使命。乡镇政府的使命从行政管理转变到公共服务是基于乡村社会矛盾的转变;乡镇政府转型的必然以及乡村市场经济的失灵。以公共服务推动基层乡镇政府转型需要遵循以下路径：首先，转变政府治理观念，培育以人民为中心的公共服务思维;其次，优化政府供给体系，提升乡镇政府公共服务的供给能力;最后，以公共服务为抓手，推动乡镇政府从管理到服务的转型。

　　关 键 词：乡镇政府;政府使命;政府转型;公共服务

　　《福建行政学院学报》(双月刊)1986年创刊。本刊国内外公开发行。主要发表研究国内外在政治学、社会学、公共管理学、经济学等方面的理论和实际问题的文章。

　　一、引言

　　乡镇政府在不同的历史时期扮演着不同的历史角色，承担着不同的历史使命。在新中国成立以来至中共十九大召开以前，乡镇政府的历史使命主要是承接上级政府发包的行政任务，有效地管理基层乡村社会，从而维护基层乡村社会的公共秩序。伴随着经济增长、社会进步与政治发展的历史进程，中国迎来了国家发展新的历史方位——中国特色社会主义进入了新时代。在新时代的推动下，我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在城乡社会经济发展差距不断加剧的时代背景下，乡村振兴战略的提出与实施成为解决我国城乡主要矛盾的现实路径。乡村振兴促使乡镇政府不断为乡村居民供给高质量的公共服务，满足人民美好生活需要成为乡镇政府当前阶段最主要的历史使命。因此，乡村振兴成为助推美丽乡村社会建设与乡镇政府使命转变的主要动力，有效地推动着我国乡镇政府的历史使命从行政管理到公共服务的转变。

　　二、乡镇政府的历史使命：承接行政任务与管理乡村社会

　　在历史发展进程中，乡村一直是国家治理的重要客体，这主要源于中国是一个传统的农业国家。国家权力与乡村社会最主要的联系枢纽在于彼此的财政税收关系，农民上交给国家的税收是国家正常运行与发展的物质保证。伴随着中国共产党执政的发展进程，国家政权全面渗透到乡村社会，为了保证乡村社会有序稳定，乡镇政府成为国家治理乡村社会最重要的行政主体。乡镇政府在我国行政结构体系中处于最末端的地位，所以，在压力型的科层组织运作背景下，乡镇政府扮演的政府角色主要表现为两个方面：一是承接上級行政任务，二是管理基层乡村社会。

　　(一)承接上级行政任务

　　刘守英与熊雪峰在论述国家与乡村关系时这样说道：“对于国家来讲，乡村既是攫取资源的来源，又是国家稳定的基础。”[1]在职责同构的行政体系下，乡镇政府是完成上级考核与承接行政任务的最终落脚点，在乡政村治时期，乡镇政府主要承接完成以下上级发包的行政任务：首先，完成农业税费征收。1994年分税制改革的实施，乡镇政府不仅需要完成征收国家的规定的农业税，还需要征收包含在乡镇政府运行过程中由农民承担的费用和劳务，俗称“三提五统”和“两工”。其次，征收农耕土地。城市化与工业化的加速推进，需要大量的廉价土地，城郊结合部的土地正是处于征收范围之内，乡镇政府在上级考核的巨大压力之下必须完成土地征收任务。最后，招商引资与发展经济。随着社会主义市场经济体制的建立，以经济建设为中心，成为政府工作的中心任务。乡镇政府为了搞活乡镇经济，发展乡镇企业，把越来越多的精力投入到招商引资工作中，从而忽略了乡村社会的治理与乡村公共服务的供给。

　　(二)管理基层乡村社会

　　国家政权在乡村社会的嵌入与干预打破了“皇权不下县”的乡村社会传统治理的权力结构，维持乡村社会秩序的非正式制度开始逐渐衰落。乡村社会失去权力文化网络影响与约束的同时，给国家治理乡村社会带来了许多难以破解的困境。首先，管理城郊社会失地农民。在快速变迁的现代社会，失地农民在没有赖以生存的土地保障之后，在没有生产技能的前提下，成为了乡镇政府重点关注的对象。其次，维护乡村社会公共秩序。人民公社制度的瓦解与家庭联产承包责任制的确立，乡村社会原有的管理体制有所松懈，原子化的个人开始显现以及乡村社会公共空间的衰落，造成了乡村社会的公共事务无人参与的消极局面。更为严重的是，赌博、盗窃、滥砍滥伐、封建迷信等不良现象充斥在乡村社会。[2]以上这些公共事务，都需要乡镇政府进行有效管理。最后，行使经济社会管理职能。乡镇政府除了保证乡村社会的稳定与维护乡村社会秩序之外，还需要设立农技站、水利站与财政所等“七站八所”，保障以上这些机构的正常运转，从而更好地承担乡村社会经济管理职能。

　　三、乡镇政府的使命转变：从行政管理到公共服务

　　(一)从行政管理到公共服务的转变

　　乡镇政府的使命转变从行政管理到公共服务基于以下三个方面：首先，是乡村社会矛盾的转变。其次，是乡镇政府转型的必然;最后，是乡村市场经济的失灵。

　　首先，基层乡村社会矛盾的转变。在农业税费废除以前，国家权力嵌入、渗透与扎根于基层乡村社会，它存在的组织形式为党支部直接建立在村庄内，其主要目的一方面是国家权力可以更好地管控农村社会，另一方面是为了从农民身上汲取税费，从而保证新中国第一个五年计划的启动，促使我国开始由农业国家向工业国家的转变。[3]国家权力与乡村社会的关系在废除农业税费之后开始有了根本性的“现代化”改变：从汲取资源到给予资源，从管制村庄到服务村庄。

　　当前，我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，城乡社会的主要矛盾则表现为乡村居民在享受公共服务方面远远落后于城市居民，而提高公共服务供给水平与供给质量是解决乡村社会主要矛盾的重要路径。[5]乡村居民对美好生活需要的心情也比以往更为迫切，因此，为消解长期以来城乡二元结构带来的城乡公共服务差异，推动基本公共服务向农村社会延伸是乡镇政府的使命从行政管理向公共服务转变的现实因素之一。

　　其次，基层乡镇政府转型的必然。国家治理体系与治理能力现代化的进一步推进，必然要求乡镇政府在乡村治理过程中，注重改变传统的管理方式，创新新型的治理方式。曹海军认为，最好的治理就是服务。[7]推动乡村公共服务的高质量供给，既是最好的乡村治理，也是乡村振兴的动力源泉。所以，在时代的进步，经济的增长与政治的发展三重力量共同驱动下，乡镇政府在新时代处于新的角色，它改变了以往与民争利、能力受限的政府形象，重新定位了在乡村社会中的角色。

　　从之前被动承接上级行政任务和管理基层乡村社会的事权失衡状态中逐渐解放出来，开始更加注重对乡村社会的重建，从而推动了乡镇政府的使命转变。政府的使命在于向社会提供公共产品和公共服务，这一使命的履行恰好需要借助官僚制的组织形式来完成，而作为基层政权组织的乡镇政府正是完成这一使命的重要载体。

　　最后，乡村社会市场经济的失灵。在城市主义的日益影响下，乡村居民对于服务的需求进一步呈现出社区化、多元化与差异化的混合性特征，他们渴望提高自己的生活质量，享受更多的公共服务，获得更加舒适的乡村社会生活。在乡村社会中，人们享受服务的三种机制分别是由作为市场主体的私人企业利用自身资源提供的私人服务;由非营利的社会组织利用乡村社会资源提供的社会服务;以及由公共组织凭借国家权力与公共资源提供的公共服务。[6]乡村社会中的市场失灵为乡镇政府介入到乡村居民的服务需求提供了现实依据与合法正当性。虽然资本力量附带与生俱来的逐利性，但是乡村自然禀赋也阻却了资本进入乡村社会的可能性，导致乡村经济中的市场失灵成为必然。乡村居民陷入了市场失灵的陷阱中，使得市场无法满足其自身的服务需求。乡镇政府作为公共利益的象征，不得不发挥政府的职能，从而保证公共服务的供给。

　　(二)以公共服务推动乡镇政府转型

　　公共服务作为乡村振兴战略实施的重要内容之一，不仅体现了政府治理观念的转变，而且对于当前乡村治理困境的有效化解，有效推动乡镇政府转型，促进国家治理体系与基层治理能力现代化具有重要的现实意义。

　　首先，转变政府治理观念，培育以人民为中心的公共服務思维。乡镇政府使命转变的重要前提在于转变政府治理观念，亟需培育以人民为中心的公共服务思维。理念之所以如此重要，就在于理念是行动的先导。正如“人的行为不仅受利益的支配，也受理念的支配;社会的变革和人类的进步基本上都是在新的理念推动下出现的，没有理念的变化就没有制度和政策的改变。尽管人是由利益支配的，但利益本身以及人类的所有事务，都受理念的支配。”[9]乡村公共服务是指乡镇政府为了实现满足乡村居民日益增长的美好生活基本需求而专门设计与有效提供的各种服务项目和公共产品，而培育以人民为中心的公共服务思维是指乡镇政府在提供乡村公共服务时应该依据乡村居民生活需求而不是乡镇政府主体需求或者主观想象供给公共服务，其目的是为了实现公共服务供给与需求的无缝对接与有效匹配，使公共服务资源最大化发挥其效用，这是乡镇政府在转变政府治理观念过程中，从而建设公共服务型乡镇政府的核心内涵。[10]

　　其次，优化政府供给体系，提升乡镇政府公共服务的供给能力。城乡社会的主要矛盾体现为丰富多元的城市公共服务与落后单一的乡村公共服务之间的差距，政府固有的惯性思维观念促使乡村社区供给公共服务的方式深刻限制于城市社区公共服务供给方式的影响，在一定程度上生产了乡村社区公共服务错位供给困境，在国家在为乡村社会提供公共服务时又无法吸纳乡村居民有效参与到公共服务项目供给决策过程。[11]乡镇政府是不可或缺的重要行政主体与公共服务供给主体，它处于乡村居民与国家权力相互交织，相互嵌入的重要位置。乡镇政府作为与乡村居民日常接触最多的行政对象，在整个国家治理体系框架内最具有敏锐洞察力，对于乡村居民的公共服务需求能够较为精确地识别出来。所以，优化政府公共服务供给体系，是提升乡镇政府公共服务供给能力的重要途径。

　　最后，以公共服务为抓手，推动乡镇政府从管理到服务的转型。我国从农业社会向城市社会的转变过程，有效积累强有力的财政资源，增强国家治理能力，提升政府能力的同时，又伴随着国家治理重心的下沉与国家公共资源的向下转移。以服务为中心的基层与地方治理走向强化了乡镇政府是基层治理的主导性力量这一主体性，它在直接面向社会大众过程中，凭借自身强大的组织资源，满足了人们广泛的社会需求，深化供给了高质量的公共服务与多样化的公共产品，其政府功能逐渐由行政管理为主向公共服务为主转变。[12]在社会转型的关键阶段，服务意识的增强与政府使命的驱动促使乡镇政府经历着政府转型，从而迈向为乡村社会提供更多更好公共服务的改革进程。以公共服务为抓手推动乡镇政府从行政管理到公共服务的转型，其本质上是政府的自我革命，是对传统的统治型和管理型政府的根本颠覆。[13]娄成武指出，更有效地为乡村基层社会提供更多更好的公共服务与公共产品，是基层乡镇政府进行政府转型与使命转变的关键条件。[14]因此，以公共服务为抓手推动乡镇政府从管理到服务的转型是我国在实现基层与地方治理现代化的必经途径。

　　四、结语

　　以人民为中心的乡镇政府为乡村居民供给更高质量的公共服务，满足了人民美好生活需要，缩小了城乡差距，实现了城乡均衡发展，有效地解决了我国社会主要矛盾。这不仅体现了乡镇政府当前阶段最主要的历史使命，而且也反映了政府转型的必然要求。我国政府的使命从行政管理为主到以公共服务为主是经济增长、社会进步与政治发展的历史使然。生活在新时代的人们，公平地享受政府提供的公共服务既是一种权利实现，也是一种文明跨越。

　　参考文献

　　[1]刘守英，熊雪锋.中国乡村治理的制度与秩序演变——一个国家治理视角的回顾与评论[J].农业经济问题，2018(09)：10-23.

　　[2]彭海红.中国农村改革40年的基本经验[J].中国农村经济，2018(10)：107-118.

　　[3]罗熙.以地理标志保护推动乡村振兴[J].农场经济管理，2019(03).

　　[4]黄宗智.国家与村社的二元合一治理：华北与江南地区的百年回顾与展望[J].开放时代2019(02)：20-35.

　　[5]张新生.创新社会治理：大数据应用与公共服务供给侧改革[J].南京社会科学，2018(12)：66-72.