对党内法规规范属性的反思与再定位

　　关键词：党的制度;党内法规;软法;法治规范

　　党内法规是管党治党的重要依据，但理论上对党内法规是否属法存在着争议。学界倾向性的观点是将党内法规纳入到“法”当中，特别是党的十八届四中全会将“完善的党内法规体系”纳入到中国特色社会主义法治体系中之后，这一观点受到了更多人的支持。

　　《军事经济研究》(月刊)1980年创刊，是由军事经济研究中心主办的专业性学术军事经济学术理论刊物。

　　因为“法治”通常被认为是法律的一种品德或优点”，[1](P478)故而，证立党内法规之规范属性为“法”，正是为了铺就党内法规法治化的理论轨道，包含着“将党内生活法治化，将党内规范性文件制定和发布法治化”的实践目的。[2]不过，考察当前党内法规属法的各种论证依据和进路，似乎都还存有许多理论和实践的疏漏，未能圆满得出党内法规属法的结论。“党内法规属法”与将“党内法规纳入法治体系”二者虽有联系，但本身却是两个问题。本文在梳理和反思相关研究的基础上，尝试跨过党内法规规范属性的讨论，以法治与从严治党的關系为基点，建立起党内法规与法治的体系性关系。

　　一、十八届四中全会前党内关于党内法规的定位

　　“党内法规”一词最早由毛泽东提出。早在1938年10月，毛泽东在党的第六届中央委员会第六次全体会议上提出：“必须对党员进行有关党的纪律的教育，既使一般党员能遵守纪律，又使一般党员能监督党的领袖人物也一起遵守纪律，避免再发生张国焘事件。为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”[3](P528)毛泽东在这里是在“党的纪律”意义上使用党内法规，具体是指党的纪律的比较细致化的部分，其目的是保证党的统一。

　　1945年5月14日，刘少奇在党的第七次全国代表大会上作关于修改党章的报告时指出：“党章、党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要狠抓这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”[4](P400)1962年2月6日，邓小平在“七千人大会”上讲话也指出：“在毛泽东同志领导下，我们党建立了一套健全的党的生活制度。比如民主集中制;团结——批评——团结的方法;……这些都是毛泽东同志一贯提倡的，是我们的党规党法。”[5](P300)这两处“党内法规”也都指向规范党的组织、党内生活的党的制度、党的纪律。

　　1978年12月13日，邓小平在中央工作会议上的讲话《解放思想，实事求是，团结一致向前看》中指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[6](P147)1980年8月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》讲话中谈到克服特权现象时明确指出“公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等”。[6](P332)这两段讲话主要表达了三个观点，一是党内应建立健全与国法体系类似的党规党法体系，二是党规党法具有保障国法的功能，三是国法中的平等原则同样适用于党规党法。这些观点的显著特征是将党内法规与国家法律关联起来，但各有侧重。第一个观点中，邓小平着眼于国法与党规党法组织功能的类似性，来说明党规党法对党的自身建设的重要价值，但并未论及二者在本质属性的相同或相似，在语法上属于类比、借用。1第二个观点强调的是党规之于国法的实践意义，但是，对于法制或法治有保障功能的，本身未必就是或者必须是法律或符合法治。对第三个观点，有学者认为由于“平等”是法治的基本价值之一，表明邓小平在用“法”的思想构建“党规党法”。[7](P56)但是，邓小平的前述观点主张的是党规党法的执行平等，并非党规党法规范本身的属性，况且在逻辑上，法律虽然应当一体遵循，但一体遵循的规范未必就是法律。可见，邓小平同志的这些观点主要表达的是按照国家法律来建设党内法规的重要性，在逻辑上还不足以建立起党内法规与法之间的系属关系。

　　1997年党的十五大报告将“依法治国，建设社会主义法治国家”确定为“党领导人民治理国家的基本方略”，并于1999年载入宪法修正案。我国法治建设稳步推进，党的十六大提出“到2010年形成中国特色社会主义法律体系”，党的十七大强调“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”。在党的建设方面，党的十六大提出“坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导”，党的十六届四中全会提出“科学执政、民主执政、依法执政”的总体目标，党的十七大报告中，把科学执政、民主执政、依法执政作为加强党的建设的重要内容。“依法执政”强调的是各级党组织和党员领导干部必须按照法律规定的范围、程序、内容和手段来行使执政权力。2但这一阶段，党内法规与国家法律、党内法规与法治的关系，在党的重要会议、重要报告未见相关论述。2001年，江泽民在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话中指出，“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事，严格遵守党的纪律”。2011年胡锦涛在十七届中央纪委第六次全体会议上强调指出：“要适应新形势新任务的要求，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，提高制度建设的质量和水平，做到用制度管权、用制度管事、用制度管人，推进党的建设和党内生活制度化、规范化，推进党风廉政建设和反腐败工作的制度化、规范化。”这些论述所聚焦的，都是制度与权力的内在关系，凸显了以党章为核心的党内法规制度体系对于管党治党的重要性。

　　概言之，党的十八届四中全会之前，党内高层对党内法规的论述有三个要义：一是党内法规属于党内制度或党内规范，二是党内法规之于党的建设具有重要意义，三是党内法规之于法治具有功能意义。不过，这些论述仅在有限的功能意义论及党规与法治，而没有建立起党内法规与法治的体系性关系。

　　二、“依法治国”下党规属性的理论讨论

　　在党的十八届四中全会以前，理论界就存在“党规”与“法”关系的讨论。党的十五大将“依法治国”确立为治国的基本方略之后，部分学者提出“依法治党”的说法，但对其内涵，尤其是在“以什么治党”这一问题上，涉及党内法规与国法、党内法规与法的关系，学界存在四种不同观点。