政法论文发表农村土地储备分析

　　摘要：土地储备制度在政府调控土地市场，实施农村规划和土地利用总体规划，保证国有土地资产的保值、增值。促进社会经济发展等方面发挥了重要作用。然而，由于土地储备制度在我国建立和实施的时间较短，实践中还存在一些问题，因此有必要对我国农村土地储备制度中存在的问题进行分析与研究。

　　关键词：土地储备制度,问题,对策

　　随着我国工业化进程的加快，经济社会的快速发展，土地作为最基本的公共资源、最基本的民生需求品，是我们人类赖以生存的基础，也是农村最大、最具活力、最有增值潜力的重要资产。

　　1 我国农村土地储备制度的建立

　　我国农村土地储备制度是我国农村国有土地产权制度变革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用协议方式出让第一块土地使用权，开创了国有土地使用权有偿出让的先河，成为我国农村土地使用制度的一次革命性标志。随着改革不断向市场化方向的深入推进，1996年，上海市成立中国第一家土地收购储备机构一上海市土地发展中心。2001年4月30日，国务院颁布的《关于加强国有土地资产管理的通知》指出，为增强政府对土地市场的调控能力有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。

　　土地储备制度是政府加强垄断农村土地供应的新的政策工具，通过土地储备制度，可以确保政府垄断土地一级市场，有效控制土地供给，防止多头供地;有利于企业改制解困，盘活存量土地资产，高效合理配置存量土地;土地收购后，进行开发和整理，使一些规划不合理，环境较差的土地得以再开发和再利用;出让后的土地升值，增加政府土地收益，保证国有土地资产的增值。

　　2 我国农村土地储备制度存在的问题

　　2.1 土地储备运作主体界定不清

　　从目前来看，全国各地一般都建立土地储备中心作为土地储备的实施机构，明确土地管理部门作为土地储备中心的管理机构，形成了政府与土地储备机构之间的委托代理关系。但在实际运行过程中，农村土地发展中心一个部门的工作既要代表政府制定收购储备计划并根据土地利用年度计划，具体实施土地收购储备等工作;又要参与到企业运营过程中，与开发商共同经营土地，便产生了政府部分官员的“寻租”行为。

　　2.2 土地出让倾向于高端住宅

　　随着房地产行业的快速发展，土地出让作为这一行业的起始点正在起到关键性环节作用。同前，部分农村住宅价格在国家宏观调控下却飞速上扬，部分农村的土地储备机制运作过程中，存在单纯追求土地高收益的倾向，居民房价收入比例超过国际标准3至5倍，引起中国大部分低收入利益群体的强烈不满。

　　2.3 　土地储备的收益分配及征用补偿机制不健全

　　土地储备中心在征购、回收土地时，需要对土地、地上建筑物等进行一定的补偿。由于补偿标准很低，导致很多郊区农村的农民出现了耕作无地、就业无门、保障无路的“困境”，拉大了城乡之问的差距和矛盾。

　　3 发展我国农村土地储备制度的对策

　　农村土地储备制度的发展必须围绕资源配置、激励、约束、风险保障等方面：①建立一个以政府为核心，土地管理部门为纽带，有关部门共同参与的土地储备管理机构，制定科学的土地收购、储备和供应计划，保障政府对农村土地资产的有效经营，促进经济社会发展。②健全土地储备收益分配和补偿机制。土地收购价格评估应坚持权利和利益相结合、收购价格与安置补偿费分离、综合协调等原则，采用市场比较法、剩余法、收益还原法等方法进行价格评估。③采取多种土地储备形式，降低风险。为了弥补土地储备资金缺口，可采取实物储备、红线储备、信息储备的方式，对农村存量土地跟踪调查，再依不同情况采取不同的储备方式，以降低土地储备的成本，避免土地储备投资过大的风险。

　　4把握发展机遇，创新土地储备机制的分析

　　当前，国家对土地宏观调控政策进一步加强，土地储备工作面临着新的机遇和挑战。紧紧把握发展机遇，创新土地储备机制，加快土地储备工作步伐，更好地服务地方经济社会发展，要做到以下几点。

　　4.1 科学制定储备规划，突出土地储备重点

　　根据农村规划和地方经济发展需要，对近期开发或极具有增值效益的地块，以及重点基础设施项目周边土地要先行收购储备;对规划开发有中期效益项目的周边土地，要以合同约定方式实行分期分批收购储备;对有远期效益的地块，要以红线方式储备，对其用途进行控制，防止潜在增值的土地资产收益流失。进一步采取收回改造区域的划拨土地、收购改造区域的出让土地、整理整合平房改造拆迁区域土地等措施，重点为道路基础设施用地，农村基础设施工程、廉租房和拆迁房建设用地等农村公共建设项目提供用地保障。

　　4.2 建立高效协调及资金筹措机制，强化经营风险防范

　　实施土地收购储备是一项综合性的系统工程，涉及许多政府部门，特别是与规划、建设、发改、财政、房管等部门关系非常密切。因此，土地储备运作必须建立一个以政府领导为核心，有关部门共同参与的组织协调机构，保证部门之间的有效协调，提高土地储备运作效率。同时，要建立一种风险共担、利益共享的资金运作机制，以此分散经营风险。一是建立融资激励机制。将土地信贷和储备经营融资有机结合，建立绩效奖励机制，对金融机构和土地储备经营机构实行绩效奖励，充分调动金融机构和土地储备经营机构的积极性。二是积极探索完善土地预约金收取机制。对大宗征用储备土地可事先预约用地单位或项目，通过收取土地预约金的方式解决资金短缺难题。三是要多渠道筹措资金。要通过申请政府财政拨款和向财政借款、金融机构贷款等多渠道筹措资金。还要尽量缩短土地储备周期，快速回笼资金，使土地储备资金产生良性循环。

　　4.3 加强土地经营运行管理，规范二、三级市场

　　在市场经济条件下，强化政府对土地一级市场的垄断地位，必须坚持政府主导与市场机制相结合的科学的土地储备运作机制。一是要强化土地储备的主体地位，增强政府的宏观调控能力，为政府垄断农村经营性用地供应，提供体制和机制的保障，做到统一规划、统一征购、统一储备、统一出让和统一管理，形成“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”的局面。同时规范土地二、三级市场，清理整顿隐形土地市场，彻底根治私下交易土地、随意更改规划用途及相关指标等问题，防止国有土地资产流失。二是要全力打造公平竞争平台。通过市场运作方式决定土地使用者、决定地价，形成平等竞争的土地市场。三是合理运用土地市场的配置作用。运用地价杠杆，体现土地的真实价值，实现土地资源的优化配置和合理利用。

　　4.4 创新土地储备方式，为地方发展聚集资源性财力

　　土地储备方式从现在单纯的现实储备，积极创新为现实储备与控制性储备并重。在搞好现实储备的基础上，根据地方经济发展计划和农村基础设施建设规划，对“沿江、沿海、沿路、沿站”等周边升值潜力较大区域土地实行控制性储备，对纳入控制储备范围内的土地不准办理建设用地选址手续，不准审批作为宅基地、集体留用地、临时用地。而是由土地储备机构根据土地利用年度计划，细化为年度土地储备计划，分期分批办理好征用、转用、报批等审批手续后，正式纳入政府土地储备库，这样既可以从源头上控制储备土地总量，又可以保证政府对级差地租、土地增值收益以及土地附加值的最大归集。

　　加强土地经营与农村规划、经济发展的有机结合。①土地的价格取决于区位、用途供求关系，农村规划影响到土地的区位和用途，农村经济发展影响土地供求关系。做好农村建设开发规划与土地经营计划的衔接，以土地供应总量调控农村建设总量确保房地产市场的健康发展。②要科学供地，充分挖掘土地增值升值潜力，把握供地的批量、时间和投放时机。同时，结合农村建设用地调整和基础设施建设投入情况，着力盘活农村中心地区、繁华地段等重要区位的存量土地。对空闲、废弃、低效利用土地进行全面清查，摸清各类建设用地中闲置和低效用地的数量、构成、分布等情况，通过完善手续、调整位置，将分散、不便利用的碎块土地，整合成为具有较高利用价值的土地资源，提高整体利用率。③通过依法处置闲置土地、鼓励企业盘活存量用地、旧城改造和村镇规划建设等途径促进土地节约集约利用，使黄金地段“溢出黄金地价”，对新开发区域实行统一规划，分期开发，对储备土地进行开发整理，包装扮靓，将“生”地做“熟”地，“荒”地变为“宝”地，增加土地附加值，实行土地收益最大化，促进地方经济社会可持续发展。