生态环境公益诉讼协同治理机制研究

　　摘 要：随着检察公益诉讼深入开展，跨行政区划生态环境公益诉讼面临越来越多疑难、复杂的协同治理问题。本文以最高人民检察院立案办理的南四湖流域生态环境公益诉讼案为切入点，分析总结生态环境和资源保护领域行政公益诉讼跨区划协同治理的实践困境，进而从完善跨区划生态环境行政公益诉讼案件管辖制度、调查取证协作机制、生态环境修复协同机制、被监督行政机关认定等方面提出建议。

　　关键词：南四湖 跨行政区划管辖 行政公益诉讼 生态环境保护

　　生态文明建设是“国之大者”。习近平同志指出，“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”。从万峰湖到南四湖，最高检立案办理跨省际公益诉讼案件，打造出四级检察院一体化协同治理生态环境新模式。“南四湖专案”不仅凝聚着跨区划环境行政公益诉讼智慧结晶，也折射出行政公益诉讼在跨区划环境治理方面面临的困境。

　　一、基本案情及办理过程

　　南四湖[1]位于苏鲁皖豫4省交界处，承接着4省34縣(市、区)53条河流来水。由于污染情况严重，近年来已成为3.17万平方公里流域的“集中纳污区”。南四湖流域跨多省行政区划，边界区域权责交叉不明，跨区域协同执法联动不足，流域执法标准不统一，“多头管”“交叉管”“无人管”情况突出，导致南四湖生态环境“一边治理，一边破坏”。2021年4月8日，最高检成立专案组对南四湖流域沿湖(河)企业偷排、乱排等违法行为导致生态环境受损以事立案启动公益诉讼程序，实行“1+N”——1个大案加N个小案模式的办理，并将南四湖流域边界争议地区生态环境受损和南四湖自然保护区矿业权退出问题作为专案特别重大案件线索进行自办。截至2022年1月，办案组共发现公益诉讼案件线索237条，共立案205件，其中最高检立案1件，省级院立案8件，市县级院立案196件，包括行政公益诉讼案件185件，民事公益诉讼案件20件。[2]在最高检专案组的领办下，山东、江苏检察机关依法协助对边界地区权责交叉不明造成生态环境受损问题开展调查取证。2021年7月12日至16日、9月13日至17日，专案组两次赴山东济宁、江苏徐州开展现场办案，调取南四湖边界争议问题历次调解和划界文件、当地政府工作说明和生态环境部门执法案卷等材料，查明南四湖边界地区生态环境公益受损的原因是边界争议导致相关行政机关和检察机关办案管辖权不清。对此，专案组指导苏鲁豫皖四省检察机关会签《关于深化跨省协作配合加强南四湖流域检察公益保护的意见》(以下简称《南四湖意见》)，核心是建立南四湖流域边界地区生态环境行政公益诉讼案件管辖争议解决机制，以及逐步推动统一执法标准和司法办案尺度。[3]

　　二、南四湖流域跨行政区划生态环境保护困境

　　(一)南四湖流域“插花地”环境监管责任主体不明确，被监督行政机关认定难

　　南四湖西岸的江苏省沛县和山东省微山县交界处部分段存在边界不清晰，导致“插花地”地区环境治理责任主体不明确。一是山东省微山县、江苏省沛县对边界争议地区运煤渣码头、小型化工企业、造成污染养殖户等监管缺位，专案组现场调查取证发现污染情况长期存在。二是南四湖流域各支流实际控制区域部分行政机关认为南四湖省级自然保护区是山东省设立的，不是本省的自然保护区，没有严格按照省级自然保护区进行管理，将日常监管和整治责任归于山东省或南四湖管理部门。三是山东、江苏省级生态环境部门签订协作机制对南四湖跨区划环境违法开展联合执法，但仍存在全流域、跨区划环境监管职权不清、规定不明、权限交叉等问题，再者自然保护区现行管理实行条块分割，国家和地方多层级管理，自然资源、生态环境、城乡水务、交通运输(港航)、农业农村(渔业、畜牧)、文化旅游等部门多头管理、分散执法，行政公益诉讼对行政机关互相推诿、怠于履责无法精准监督。

　　(二)跨区划调查取证难，单方之力难以完成根源治理

　　南四湖流域存在监管信息不对称，违法主体“打游击”式逃避监管。例如，有的企业地址在甲省，排污口却设在乙省;有的企业在甲省打击时就躲到乙省，在乙省取缔时就跑回甲省;更有少数企业横跨两省地界，两边都有供电线路，一省取缔时，其就称是另一省企业。对上述情形，无论行政执法还是公益诉讼案件办理都面临跨区划调查取证难。一是跨区划调查取证协作机制不完善，对异地协助没有强制性规定，缺乏刚性保障。二是跨区划调查取证技术保障发展不均衡，苏鲁皖豫检察公益诉讼技术保障能力不同，特别是基层技术力量差距更大。三是跨区划异地调查成本过高，办案检察院到环境损害行为地或结果地等异地调查取证，人力、经济以及资源成本较高。对环境污染损害行为地和结果地不相同的，无损害后果的行为地办案检察院缺乏跨区划调查取证积极性。

　　(三)四省污染物排放标准不统一，生态环境修复监督难度大

　　南四湖流域不同省市水污染物排放标准不统一是出现沿湖(河)企业偷排、乱排等违法行为的重要原因[4]。而排放标准不统一又导致修复标准不一致，经跨区划因素放大，南四湖整体生态环境修复更难统一。首先，跨区划生态环境修复执行难。南四湖跨区划生态环境损害可能是多个行为人违法行为交织、共同侵权造成的，难以准确区分各违法主体之间生态修复责任，导致监督违法主体完成生态修复存在执行难。其次，对跨区划生态损害修复的监督标准各地不统一，行政机关责任不明确，虽然对各种生态损害情形的修复监管部门已有规定，但生态修复标准不一致，且跨区划修复标准需根据具体问题协商，行政机关本身无所适从，行政公益诉讼监督其生态修复履职是否到位更难以把握。

　　三、“南四湖专案”解决南四湖跨区划生态环境问题的做法

　　专案组现场办案并邀请中科院空天信息创新研究院和最高检信息技术中心运用卫星遥感、快速检测等科技手段对南四湖跨区划生态环境问题调查取证。经审查，南四湖跨区划问题除其他跨区划地区面临的“通病”外，主要是“插花地”地区生态环境监管缺位、流域环境治理标准不统一等问题。专案组从宏观层面对上述问题进行解决。

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