对林业投资机制变革及结构分析

　　林业投资问题是林业经济增长的基本问题之一。自20世纪80年代开始,我国学者针对这一问题进行了有意义的探索,分别对林业资金的特征、林业资金结构和使用效率、林业投资与林业经济增长的关系以及宏观投资体制改革条件下的林业投资体制等问题进行了深入研究,取得了一批很有价值的研究成果。

　　《南方林业科学》以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的教育方针和“双百方针”，理论联系实际，开展教育科学研究和学科基础理论研究，交流科技成果，促进学院教学、科研工作的发展，为教育改革和社会主义现代化建设做出贡献。

　　一、引言

　　曲折(1989)认为森林资源再生周期长、投入多、效益低下等特点构成了林业投资与林业经济增长的矛盾;李开平(1988)认为林业的发展需要长期的不断投入的资金来源,林业只有高投入才能高产出;张大红(1995)以及廖士义、陈建(1997)认为中国林业发展存在投入总量不足、投入结构不合理、投入的利用效率低等问题;田国强(1995)对中国林业经济增长问题作了具有重要价值的研究,第一次对建国以来至20世纪90年代初期的中国林业经济增长和投资结构作了比较系统的分析;张彩虹(1997,2001)对中国林业投资与林业经济增长问题进行了更进一步的研究;刘国成(2002)研究了公共财政体制下的林业投资体制改革问题;谢志忠(2001)、田治威和麦家松(1994)研究了林业资金市场化运营问题。

　　而此后类似研究就鲜见了。本文作为上述研究的延伸和深化,以1950—2005年相关统计数据为主要依据,对我国林业投资机制生成机理和规模变迁进行数量分析,对营林投资的森林资源发展绩效进行初步评价,并结合林业投资相关问题提出相应的政策建议。

　　二、林业投资性质与投资机制转变

　　(一)林业投资性质、机制及挑战

　　林业投资指投入林业的各种资财和要素的价值量。林业作为具有基础产业和社会公益事业性质的综合行业,决定了林业投资具有产业性和生态性双重属性。从三次产业分类和森林客观功能分类角度理解,林业产业性投资主要是促进和支持林业第二、三产业即森工产业和林业服务业的资金投入;从广义上理解,生态性投资则主要是促进和支持林业第一产业即营林资金投入,而营林投资中的林业生态建设工程投资则属于狭义上的生态性林业投资。在进入市场经济时期,我国林业投资方向发生了深刻变化,最为突出的表现就是生态性投资日益成为我国政府财政支出的重点之一,且支持力度逐渐加大。

　　从全国范围来看,1993年前生态性林业工程投入中财政资金占重要地位,1993年后财政资金投入绝对量持续增长,增长速度年均20%,其他投资的增长速度25%。林业生态性投资财政机制的转变,为我国林业主导功能由产业型向公益事业型转变提供了相对宽松的发展环境;同时,受国家财政总量供给结构非均衡性影响,生态林业建设资金面临来自不同行业和不同领域的竞争,林业生态性资金总量需求和结构性供给矛盾突出,林业生态性财政资金投入占国家公共财政投入总量比例增长乏力。

　　以“三北”防护林为例,根据国家林业局统计,截至2000年底,“三北”工程建设共完成投资72?67亿元(不含群众投工投劳),为规划投入的87?99%,其中国家投资37?69亿元,占实际投资的51?9%。而根据估算,“三北”建设1970—2000年的第一阶段三期工程群众人工造林用工量合计折合约439?57亿元,远远高于国家投入资金的水平;1991—1997年,国家预算投入在林业重点工程总投资中的比重下降了55?4%;尽管1999年国家相继启动了包括天然林资源保护、退耕还林等重点生态建设工程,财政对生态林业的投入呈现出跳跃性增长,但仍集中在工程建设上,而投向后续管护的资金比例很低,资金结构性短缺问题仍然未有效解决。因此,在新的国家公共财政支出体制下,林业生态投入资金筹措还面临着诸多挑战。

　　(二)林业生态性投资机制的形成与发展

　　我国带有明显林业生态性质的林业投资发生于1981—1995年。这期间林业投资的整体特征表现为:林业投资总量稳定上升,营林投资增长率逐步超过森工投资增长速率,基本建设投资的营林取向得到显着强化(见表1)。

　　1979—1993年,我国先后启动了“三北”防护林体系工程、长江流域防护林体系工程、太行山绿化工程、沿海防护林体系工程、平原绿化以及京津风沙源治理工程等六大林业生态工程建设项目,推动了营林投资生态化进程。在营林投资中,生态建设工程的投资占林业基本建设投资比重稳步上升,逐步达到1993年的15%,生态投资总量达到0?92亿元,生态投资增长速率以年均30%以上的速度递增。以1997年珠江流域防护林体系工程以及1998年的天然林保护工程和1999年退耕还林工程三大林业生态工程启动为标志,我国林业投资的生态化特征终告形成。1996—2000年林业投资总额突破300亿元大关,营林生产投入比例超过森工投资比例,达到83?56%,营林投资平均增长速率第一次超过60%(见表1)。同时营林产值总量和比重继续超过森工,产值的增长速率大幅度攀升。

　　在林业基本建设投资中,生态专项投资比重大幅度上升。与“七五”相比,“八五”期间生态投资总资金突破30亿元,期间增长速率突破400%,“九五”期间生态投资总量超过281亿元,“十五”期间超过1481亿元,分别较前一个五年增长752?87%和427?05%,创造了历史最高增幅记录。生态专门投资占林业基本投资比重也快速上升,“九五”期间生态投资比例超过60%,“十五”期间继续增加到84?68%。以年度生态投资增幅来看,年度增幅以1998年为最大,达到127?17%。1996—2005年10年间生态投资总量超过1763亿元,为新中国以来生态投资总量的97?8%。上述生态投资中的80%以上的资金均来源于国家财政性支出,且主要支持林业十大生态重点工程建设。林业建设的重点向生态工程项目迅速转移标志着中国林业生态性投资财政机制逐步走向成熟。