我国农村小额信贷管理制度的改革意义

　　如果我国欠发达地区农村小额信贷出现大规模的风险，不仅会给小额信贷事业的发展带来负面影响，甚至可能破坏地区经济发展、损害人民群众利益。为了有效控制我国欠发达地区农村小额信贷风险，我们就需要厘清这种风险的形态及成因。

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　　一、我国欠发达地区农村小额信贷的风险形态

　　信用贷款的基本特点在于款项的贷出并不以抵押物的担保为前提。因此，如果出现借款人不能按期偿付贷款的情况，贷款金融机构的利益无法得到特别的保障。故信用贷款的风险较高，小额信贷也是如此。从风险来源的角度看，我国欠发达地区农村小额信贷的风险形态可分为以下几种。

　　(一)信用风险

　　小额信贷在性质上属于信用贷款的一个下属种类，背后更具优化经济结构、扶助弱势群体的国家政策导向。其既无抵押物作为担保，那么其风险自然首先来源于信用的缺欠。信用贷款的贷出，注重的是借款人的个人信誉或信用，而一旦借款人不讲信用或失去信用，则贷款的还付必然出现问题。尤其在我国欠发达地区的农村领域，受历史环境和客观环境影响，农民的法治意识和信用意识普遍不高。加之经济环境的恶劣、经济水平的低下及信用体系建构的滞后，广大农民在信用方面往往会出现这样或那样的问题。在理论上，信用贷款并非没有担保的载体，抵押贷款的担保在于抵押物或财产性权利，而信用贷款的担保则在于借款人的“信用”。在成熟的商业环境中，商业主体的信用或信誉本身就是一种无形的财富，更有国家在法律中明确设立信用权制度，以此来保护社会主体或商业主体基于其信用而享有的各种利益。在较为完善的信用体系中，社会个体的信用一旦受损，即会承受一系列的经济利益损失，如无法进行商业投资、个人消费受限等等。而在我国欠发达地区的农村，确实存在某些借款人信用缺失的问题，由此加重农村小额信贷的金融风险。

　　(二)管理风险

　　小额信贷的管理风险来源于对处于运作流程中的相关款项进行监管与调控方面出现的疏漏。首先，这种风险来源于小额信贷外部监管不力。农村小额信贷本身不同于一般的信用贷款，其更多地承载着扶助弱势群体、优化经济结构、推动经济健康发展等带有社会本位色彩的机制性任务。因此，对于农村小额信贷的监管，除了对其采取一般性金融监管措施之外，还需要金融监管机构甚至是各级政府对其加以特别的重视，采取特殊性措施与建构特定性机制。然而，就目前来看，我国的欠发达地区，本身就是金融体系的薄弱一环，金融监管机构对小额信贷运行的监督力度明显不足，更勿论建构特定机制。其次，这种风险来源于小额信贷内部监管缺失。在金融机构可控的范围内，对小额信贷的管理与运行也可能存在各种各样的实际问题。例如，在欠发达地区的农村，变更小额信贷资金用途的情况时有发生。本来信贷协议明示相关款项的用途在于购买经济作物种子及肥料等，而借款人偏偏将其挪作他用，最终导致贷款无法追回。[1]再如，在实践中，金融机构对小额信贷发放监控宽松，对借款对象审查不严，甚至在贷款运作中掺杂人情因素，不仅加大了收回信贷的风险，本身也违背了小额信贷制度建立与运行的初衷。

　　(三)利率风险

　　在我国农村(尤其是欠发达地区的农村)大力推广小额信贷，必然会给农民群体和社会经济发展带来诸多好处。这已为国外政府推行农村小额信贷的实践经验所证明。然而，就当前来看，农村小额信贷事业在农村领域的发展并没有出现朝气蓬勃的局面，相关金融机构推行这一信贷业务的积极性并不是很高。有一个基本的原因，就是我国小额信贷利率明显偏低，这很大程度上降低了金融机构推广农村小额信贷的积极性与力度。农村小额信贷具有数量大、款额小、对象分散、管理成本高等特点。因此，如果利率较低，那么即使信贷款项可以及时按量归还，也可能出现付出大于回报的尴尬局面，导致金融机构的运营亏损。尤其在我国欠发达地区，受整体经济环境的不利影响，金融机构的生存与发展本身就存在问题，对小额信贷这种带有公益色彩的业务，更不会加以应有的重视。加之近年来民间资本不断涌入金融领域，自然人之间的借贷活动盛行，其借贷利息一般都是自由约定，更冲击了所谓“正规”金融机构针对普通农户或农民的信贷业务。因此，在低利率的严控金融体系下，我国不发达地区农村小额信贷的发展面临着来自这方面的风险。

　　二、我国欠发达地区农村小额信贷的风险成因

　　在明确了我国欠发达地区农村小额信贷的风险形态之后，我们还需探究各种风险形态背后的深层成因，如此才能有针对性地总结问题的症结所在，为进一步的实际变革奠定基础。

　　(一)信用风险的成因

　　信用的缺失，不仅是一种主体意识的最终结果，也可能源于客观情况的变化。因此，我国欠发达地区农村信用风险的成因首先来源于借款人主观方面的因素。事实上，信用制度与信用意识的发达往往来源于一个成熟的商业环境及商业体系。而我国长久以来的历史传统，缺乏对商业的应有重视。封建经济的解体源于19世纪下半叶，而半殖民地半封建经济则统治至20世纪中叶。新中国建立以来，受计划经济的影响，人们对于商誉、信誉、信用的重视程度远远跟不上当今社会主义市场经济的迅猛发展。尤其在欠发达地区的农村，广大农民更是受计划经济、小农经济影响颇深，不重视信用的力量及其可以带来的潜在利益。在这种主观意识下，广大农民对于小额信贷的积极性不高，即使进行了借款，也不会太重视及时还款的重要意义。甚至在一些贫困县、贫困乡，人们已经习惯了长期的扶贫财政救济、输血性政策贷款，不倾向于自己承担风险、进行借款来发展生产而脱贫致富。应该说，不发达地区广大农民在思想认识上的落后，是阻碍经济进步的重要因素之一。这一因素也成为小额信贷信用风险的成因之一。

　　其次，我国欠发达地区农村信用风险的成因也源于客观情况方面的因素。在我国欠发达地区，经济水平较低，市场环境不成熟，农民抵御客观环境负面影响的能力弱，收入来源单一，抗风险能力差。因此，相应地，广大农民接受小额信贷的信用风险不仅来源于主观意识方面的因素，也来源于客观环境方面的因素。在这些客观因素中，首当其冲的是自然因素。在我国欠发达地区，农业的现代化程度还比较低。在很多地方，农民“靠天吃饭”的生产模式还没有得到较大的改善，加之近年来世界范围内自然灾害频发，进一步加重了农民进行农业生产的风险。农村小额信贷款项的用途往往在于农业生产，而一旦因为自然灾害使农作物减产，就会引发无法及时偿还信用贷款的风险。再就是农作物市场价格的波动也会极大地影响到农民的实际收入，进而影响到小额信贷推行的实际效果。从农作物的种类来看，近年来多类农作物价格都经历了大起大落，损害了许多农民的实际利益，甚至使许多农民血本无归。如果这些农民种植农作物的资金来源于农村小额信贷，那么也会加剧农民的信用风险。建立成熟、完善的市场运行机制以及采取及时、有效的农民权益保障措施，才是应对此类信用风险的正道。

　　(二)管理风险的成因

　　我国欠发达地区农村小额信贷管理风险首先来源于信用评级制度发展的滞后。出于营利性的考虑，任何金融机构进行放贷活动，都预期能够按照借贷合同如期将本息收回。为了确保实现这一目标，贷款对象的选择就显得十分重要。落实到具体制度上，就是相关信用评级制度的建立与运行。信用贷款的偿还没有抵押物或财产性权利作为担保，因此信用的强弱或级别就成为是否发放贷款的标准，甚至成为贷款能否按时按量归还的决定性因素。然而，在我国欠发达地区的农村，虽然表面上金融机构在选择信贷对象和发放小额信贷时，也会有相应的信用评级制度的运行，但由于信用制度本身就不发达，其很难掌握真实的农民或农户信用资料。再加上一些人为的因素，更使得相关的信用评级制度出现了许多欠缺甚至形同虚设。因此，要控制我国欠发达地区农村小额信贷的管理风险，首先就要从建立并运行科学、完善、周全的信用评级制度入手。当然，这是一项系统工程，需要法律指引、政府引导、机构操作、基层配合等多方面力量的支持和配合，并非一朝一夕之事。但就大体方向而言，此为必经之路。

　　我国欠发达地区农村小额信贷管理风险还在很大程度上来源于金融机构在向农民或农户提供小额信贷之后，放松了对小额信贷贷出后的监管工作。小额信贷就单笔而言额度小、户数多、用途分散，因此在贷款的后续监管工作方面确实存在一定的困难。但这不能成为金融机构(尤其是国有大型金融机构)放松小额信贷监管工作的正当理由。在基层，甚至有一些金融机构的领导者认为小额信贷额度小，相关风险不足为虑。这种认识当然是错误的。且不论小额信贷在总额上的巨大，单就其扶助社会弱势群体、促进农民脱贫致富、推动农村经济发展的设立初衷而言，我们也应高度重视小额信贷监管工作。相关金融机构内部缺乏对小额信贷的监管机制，甚至造成了小额信贷资金的严重流失，使国家和人民损失惨重。一方面是接受小额信贷的农民或农户缺乏诚信意识，不按照约定使用借贷资金，不积极偿还贷款，另一方面是金融机构忽视监管工作，不积极催收，不积极管理。两方面因素共同加剧了我国欠发达地区农村小额信贷管理方面的风险。

　　(三)利率风险的成因

　　如前所述，在小额信贷层面，现有利率过低，严重抑制了金融机构在我国农村推行小额信贷的积极性。小额信贷的推行，需要细致监控、高素质人员、广泛网点等客观条件的支持。因此，小额信贷在管理中的成本较高，如果回报率过低，甚至会造成金融机构经营亏损的结果。在利率方面，我国当前金融体系中缺乏科学的利率定价机制。不能因为农村小额信贷肩负着扶助社会弱势群体、推动农村经济发展的任务，就简单地认为应该设定尽量低的利率来吸引农民来进行贷款及减轻农民的经济负担。我们需要明确地认识到，如果不充分考虑金融机构的自身利益，无法调动金融机构推广农村小额信贷的积极性，就无法使小额信贷兴旺于农村领域。尤其在我国欠发达地区的农村，我们更要在充分调研的基础上，给予特殊的关注，建立健全特殊利率机制，扶助农民群体的同时，兼顾金融机构的利益，使多方利益主体同时受益。如此，才能将农村小额信贷的运作纳入良性循环的轨道。