新时期职业教育供给侧结构性改革的重点任务

　　新时期我国社会主义的主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。职业教育是人民美好生活需求的重要组成部分，也是实现美好生活目标的有效途径，理应率先解决发展不平衡不充分问题。分析我国职业教育发展现状与经济社会发展需求、广大民众就业需求之间存在的差距，确认新时期职业教育供给侧面临着投资结构、治理结构、师资结构、层次结构、类型结构、布局结构、专业结构、课程结构等八项重点改革任务，建议采取有效措施，积极推进职业教育供给侧结构性改革进程。

　　《南方职业教育学刊》(双月刊)于2010年9月经国家新闻出版总署批准公开出版发行，由广东省教育厅主管，汕头职业技术学院与广州铁路职业技术学院合办，2011年1月创刊。本刊办刊宗旨为发表职业教育科研论文，反映职业教育学术动态与研究成果，服务学校教学科研工作，促进职业教育发展和地方经济文化繁荣。

　　党的“十九大”报告提出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。”教育是人民美好生活需求的重要组成部分，理应积极推进供给侧结构性改革，率先解决好发展不平衡不充分问题。特别是职业教育，尽管我国已经成为世界上规模最大的国家，但仍然存在着社会吸引力低、结构性矛盾突出等问题，广大民众接受职业教育仍然是“无奈的选择”。因此，在我国经济发展呈现新常态和全面建设小康社会的现实背景下，积极推进职业教育供给侧结构性改革具有重要的现实意义。以往有关职业教育供给侧结构性改革的研究，多基于提高职业教育供给体系质量和效率[1]，或侧重于职业教育资源配置[2]，或仅限于职業教育某一层次[3]，或围绕社会服务能力提升[4]，基于人民日益增长的美好生活需要解决职业教育发展不平衡不充分问题的研究较少。笔者从职业教育发展整体视域，提出新时期职业教育供给侧结构性改革的八项重点任务。

　　一、投资结构

　　职业教育投资结构包括来源结构和支出结构，前者表达了职业教育投资主体及投资额度，后者表达了职业教育投资的具体用途。改革开放以来，我国职业教育已逐步形成了多元化投资体系。但从投入总量看，仍以政府投入为主，社会主体投入较少，直接影响了职业教育的服务能力和发展规模。以2015年为例。全国本科院校、普通中学社会投入占总投入的比例已分别达到0.82%、0.81%，而高职院校、中专学校、技工学校、职业高中社会投入仅分别占总投入比例的0.79%、0.62%、0.17%、0.44%，明显低于本科院校、普通中学社会投入份额，这与职业教育与行业企业联系最为紧密的特征极不相符。因此，推进我国职业教育快速发展，必须加快改革职业教育投资结构。

　　职业教育支出包括个人支出、公用支出与基本建设支出三部分。其中，个人支出包括工资福利支出、对个人及家庭的补助支出;公用支出包括商品服务支出、其他资本性支出(含专项公用支出、专项项目支出)。2015年，高职院校个人支出、基建支出分别占支出总量的46.69%、0.92%，分别低于本科院校0.79个百分点、1.15个百分点，说明高职院校教师待遇偏低，基建支出明显弱于本科院校。中专学校、技工学校、职业高中个人支出分别占支出总量的51.40%、49.40%、51.70%，分别低于普通中学13.46个百分点、15.46个百分点、13.16个百分点，也说明中职学校教师待遇明显低于普通中学。从城乡支出结构看，以职业高中为例，2015年全国生均支出为1.63万元，而农村生均支出仅为1.33万元，低于全国平均水平。从区域支出结构看，东、中、西部地区农村职业高中生均经费支出分别为 2.04万元、1.08万元、1.45万元，东部地区生均支出明显高于中、西部地区，说明我国职业教育支出结构存在明显的城乡、地域不平衡现象。

　　解决上述问题，需积极推进职业教育投资结构性改革。在投资结构方面，应逐步改变职业教育过度依赖政府投资的状况，妥善解决社会资本投资职业教育的趋利性和职业教育的公益性之间的矛盾，吸引社会资本投入职业教育领域。积极运用职业教育PPP(Public-Private Partnership)模式，扩大职业教育发展规模，壮大职业教育发展实力[5]。按照党的“十九大”报告关于“加快建立现代财政制度”的要求，积极推进职业教育拨款制度改革，建立和完善依据职业教育(专业)成本拨款(补助)制度，加大支出监管力度，全面实施绩效管理，不断提升职业教育投资的使用效率与经济效益。在支出结构方面，加快消除职业教育城乡支出二元结构，加强对中西部地区的财政转移支付力度，解决区域间职业教育发展不平衡问题。

　　二、治理结构

　　职业教育治理结构包括外部治理结构和内部治理结构两部分。外部治理结构指职业教育机构与外部各利益相关方的正式和非正式关系的制度安排，应确保利益相关方拥有高度参与职业教育治理的权利，实现相互制衡，促进职业教育公平和高效[6]。内部治理结构指职业教育机构内部各管理层的相互关系及运行方式，强调各管理机构之间的互动与协调。当前，我国职业教育行政管理存在错位、失位和越位现象[7]，市场配置资源的决定性作用发挥不够。必须按照党的“十九大”报告提出的“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作”的要求，加快治理结构调整，引导行业企业等社会主体积极参与职业教育治理，进而形成推动职业教育发展的强大动力。

　　在外部治理方面，《中华人民共和国职业教育法》已从法律层面明确了中央政府和地方政府的职业教育管理权限。但是，由于政府既是职业教育的管理者、监督者，也是职业教育的投资者和举办者，这种“裁判员”与“运动员”合一的现象混淆了消费与生产的界限，直接弱化了行业企业及其他社会主体参与职业教育发展的内生动力[8]，导致产教融合、校企合作乏力，直接影响了职业教育质量和发展规模。借鉴发达国家的经验，应积极改革职业教育外部治理结构，推进政府由“直接管理”逐步转向“依法治理”，实现“管”“办”分离。加快构建现代职业院校制度，打破全能型政府“一元单治”的局面，引导职业院校建立理事会、监事会等组织，为行业企业等社会力量参与治理提供广阔的空间，促进职业教育从目前封闭式的“行政控制”走向开放式的“合作共治”，逐步实现“分权治理”和“多元治理”。

　　在内部治理方面，目前我国职业院校领导体制分为党委领导下的校长负责制和校长全面负责制两种形式，前者在高职院校实施，后者在中职学校实施。内部管理多采用科层制方法，将管理职责细化到各个职能部门。从各地实践看，两种制度均不完全适应职业教育的自然属性，难以发挥行业企业等社会主体的作用。调整职业教育内部治理结构，应建立党委领导下的董(监)事会制，在吸引行业企业等社会主体加入董(监)事会的基础上，增强其在职业教育活动中的话语权和决策权，以此深化产教融合的育人方式。通过建立校企合作組织，使行业企业参与到职业教育人才培养方案确定、课程建设、专业设置、教材开发以及质量评价(估)等各个环节之中。建立健全校企合作协调委员会、教职工代表大会、学术委员会、专业建设指导委员会等组织机构，完善职业教育院校章程，确保治理决策的可行性和科学性。积极推进职业院校内部民主监督、民主参与和民主治理，维护广大师生在多元治理体系中的利益诉求。

　　三、师资结构

　　职业教育师资结构涉及内容众多，包括专兼职教师结构、“双师型”教师结构、年龄结构、职称结构、学历结构等若干方面。其中，“双师型”教师队伍是职业教育的特殊要求，也是职业教育师资结构改革的重点。基于技术技能知识内含隐性知识和显性知识的实际，目前社会各界已对职业教育建立“双师型”教师队伍的重要性形成广泛共识，并转化为各级各类职业教育机构的具体行动。

　　然而，各地在推进“双师型”教师队伍建设中遇到了标准缺失、理解偏差等普遍性问题，导致“双师型”教师队伍建设迟缓。部分职业教育机构认定具有企业实践经历或取得职业资格证书的教师即为“双师型”教师，距离职业教育要求的“具有扎实的理论基础和娴熟的操作技能”的“双师型”教师标准尚有较大距离。多数职业院校对“双师型”教师队伍的认知仅限于“双师型”个体教师培养，忽略了“双师型”教师的群体建设。换言之，将“双师型”教师队伍建设仅理解为教师个人层次，对理论课教师与实践课教师共同组成的“双师型”教师队伍建设重视不够。实际上，“双师型”可凝聚于教师一人，也可由理论课教师和实践课教师多人组成“队伍”，这也是德国推行“双元制”职业教育的主要经验。各地实践表明，尽管教育部制定了职业院校教师企业实践制度，但多数职业院校教师时间和精力有限，难以在6个月的时间内达到与企业技术人员同等的操作技能水平。

　　因此，推进职教师资结构性改革，要从单一注重“双师型”个体教师培育转向实现职教师资队伍的“双师制”。继续加强“双师型”个体教师的培养，促进职教师资实现“一职双能”，使教师个体达到“双师型”的理想状态。同时，也要注重通过“深化产教融合，校企合作”，引进或直接调入部分企业技术人员担任职业教育兼职教师或专任教师，形成职业教育“双师型”教师队伍。结合目前国家倡导的现代学徒制、新型学徒制，实现职业院校教师与企业师傅(导师)的合作育人，进而达到“双师型”教师队伍建设的目标。与此同时，要加快建设职业院校教师与企业师傅(导师)合作共同体，使之产生相互同化效能，促进职业院校教师技术技能水平、企业师傅(导师)理论水平的提高，以“双师型”教师队伍建设带动“双师型”教师个体的发展。

　　四、层次结构

　　职业教育的层次结构决定了技术技能人才的供应结构，具体反映在人力资源市场上，也体现了社会劳动分工的层次化。职业教育作为技术技能人才的供应方，也应逐步提高人才培养的层次结构，尽力使供给与需求达到相互匹配状态。目前，我国职业教育层次包括初等职业教育、中等职业教育、高等职业教育和专业学位研究生教育。东部发达地区“九年义务教育,短期职业教育”的初等职业教育基本消亡，仅在西部部分欠发达地区存在。基于九年义务教育的中职教育尽管广泛存在，但在校生数量亦呈逐年减少趋势。高职教育发展迅速，地方本科高校也开始向应用型高校转型，专业研究生招生规模也在逐年扩大。然而，我国职业教育的层次结构仍由政府教育行政部门确定，市场配置人力资源的作用发挥得不够，导致职业教育人才培养的层次结构与人力资源市场的需求结构出现了错位现象，亟需优化调整。

　　调节职业教育的层次结构，首先要适应市场需要，确定各层次人才的培养规模。发达国家将技术技能人才教育划分为职业教育(Vocational Education)、技术教育(Technical Education)和专业教育(Professional Education)三个层次[9]，分别对应于我国的技术工人、技术员和工程师的培养，数量呈“金字塔”型。目前，我国中职学校与高职院校课程设置及内容相近，人才培养出现了“中职不中”和“高职不高”的现象，人力资源市场只能依据学生的学历层次区分其技术技能水平。政府教育主管部门应密切追踪人力资源市场对各层次技术技能人才需求的变化情况，及时调整各层次人才的招生(培养)比例，使其符合社会经济发展的需求。其次要适应民众需要，实现职业教育各层次之间的衔接贯通。2011年，联合国教科文组织推出新版《国际教育标准分类》，勾画出整个教育系统网络化、互通化的趋势。按照党的“十九大”报告提出的“办好继续教育，加快建设学习型社会，大力提高国民素质”的要求，我国应通过专业设置、课程体系与教材开发、教学资源利用、招生制度改革、评价机制确立、建立“学分银行”、开发职业“培训包”等途径，打通技术技能人才成长通道，服务广大民众终身学习，使职业教育成为劳动者的终身教育。最后，要遵循教育规律和人才成长规律，通过课程内容与职业标准、专业设置与产业发展的对接，使接受不同层次职业教育的人才均能在人力资源市场上寻求到适合自身的职业(岗位)。

　　五、类型结构

　　职业教育的类型结构指拥有共同特征的职业教育种类[10]。教育部等六部门制定的《现代职业教育体系建设规划(2014—2020年)》指出，“实现职业教育由层次到类型的重大战略转变，是建立较为完整的国家教育体系的战略需要，是确保教育与经济社会发展紧密结合的基本制度安排”，要积极推进“学校职业教育、企业职业教育和社会化职业教育并举”。目前，我国职业教育主要有学校制、学徒制、培训制3种类型。学校制指职业学校教育制度，包括初等职业教育、中等职业教育、高等职业教育、应用型本科教育、专业学位研究生教育等5个层次，具有系统化传授技术技能知识的优势。学徒制是以“师带徒”方式培育技术技能人才的制度，包括现代学徒制(以学校为主，企业为辅)和新型学徒制(以企业为主，学校为辅)两种类型，培养的学生既具理论知识，又具实践知识。培训制指国家实施的职业培训制度，包括岗前培训、在岗培训等多种形式，多由政府相关部门、企业和社会职业培训机构实施，具有时间紧凑、内容实用、方法灵活等特点。适应广大民众对职业教育的个性化需求，应合理调整职业教育的类型结构，方便民众实现终身学习。

　　当前，世界各国开始高度重视学徒制在培育“现代工匠”中的重要作用。2014年8月和2015年7月，我国教育部、人力资源社会保障部先后推行了现代学徒制和新型学徒制的试点工作，有效拓展了职业教育的实施主体，提高了人才培养质量。2017年7月，河北省提出了《百万燕赵工匠培养支持计划实施方案》，计划到2020年全省以“师带徒”方式培养百万工匠，促进全省技能人才规模适应现代产业发展的需求[11]。然而，从各地实践看，各类学徒制的推行进程依然缓慢，不盡符合我国经济发展对“现代工匠”的迫切需求。加快以高质量学徒制为统揽的各类学徒制的推进速度，成为当代我国经济社会发展的客观需求和职业教育类型结构改革的迫切需要。与此同时，适应我国企业转型、产业升级的新形势，应进一步加大岗前培训、在岗培训的力度，及时调整学校制、学徒制、培训制招生规模，以此缓解职业教育供给不充分问题。

　　六、布局结构

　　职业教育布局结构指一定区域内职业教育与培训机构的空间布局(分布)状况。合理的职业教育布局结构应能够满足区域经济社会发展需求和广大民众需求，充分考虑到区域社会、政治、文化及人口条件，充分利用各种职业教育与培训资源，实现效率与效益的最大化。从我国职业教育布局的现状看，明显存在着区域不平衡问题，需积极推进职业教育布局结构性改革。

　　以京津冀区域为例。在中职教育方面，2015年京津冀三地分别拥有中职学校105所、75所和499所，每千万人口分别拥有中职学校2.7所、5.4所、0.9所。可见，河北省中职学校数量明显偏少，与其人口大省的地位极不相称;在高职教育方面，2015年京津冀三地分别拥有高职院校25所、25所和59所，每千万人口分别拥有高职院校11.5所、16.16所、7.95所。显然，河北省高职院校数量也明显偏少。从职业学校规模看，京津两地中职教育在校生分别为9.6万人、9.8万人，校均在校生分别为917人、1 302人，而河北省中职教育在校生为61.29万人，校均在校生为1228人。显然，河北省中职学校的发展规模依然较小;京津两地高职教育在校生分别为9.80万人、17.9万人，校均在校生分别为3 920人、7 160人，而河北省高职教育在校生为49.7万人，校均在校生为8 423人，说明河北省广大民众对高职教育的需求较大。

　　在职业培训方面，2015年京津冀三地分别拥有职业培训机构3 659所、2 481所、4 548所，每万人口拥有职业培训机构分别为1.69所、1.60所、0.61所。北京每万人口拥有职业培训机构数量是河北省2.77倍;河北省仅占北京市、天津市的36.09%、38.13%。从职业培训规模看，京津两地职业培训机构年培训学员数量分别为267.74万人、114.22万人，每所培训机构平均培训756人、460人。河北省职业培训机构年培训学员数量为103.84万人，每所培训机构平均培训228人。显然，河北省职业培训机构年培训学员数量较少，平均每所培训机构培训学员数量也低于京津两地。从职业培训机构实力看，京津冀三地分别拥有职业培训教师5.80万人、1.36万人、1.73万人。河北省万人拥有职业培训教师数量最少，仅为京津两地数量的26.51%、8.72%。河北省人均拥有职业培训总资产16.90元，仅为京津两地数量的19.0%、43.20%。显然，河北省职业培训事业发展处于严重的落后状态。

　　由上述分析可见，京津冀地区职业教育布局结构明显处于不平衡状态。在当前国家实施京津冀协同发展战略的宏观背景下，急需加快职业教育布局结构的改革进程，以此疏解北京非首都职能，缓解北京市人口压力，加快京津冀协同发展进程。

　　七、专业结构

　　职业教育专业结构指一定时期内职业院校专业设置的整体构成形态，主要包括类型结构、规模结构、生命周期结构、学科关联结构和服务对象结构5个方面。其中，类型结构指专业设置的大类及其二级类，规模结构指各个专业类别的专业数量及其办学规模，生命周期结构指专业的办学时间，学科关联结构指不同专业及其专业类别之间在学科层面的耦合程度，服务对象结构指专业与民众需求及地方经济发展需求的契合度[12]。职业教育专业结构决定了技术技能人才的培养类型，直接影响了人力资源市场的供给。职业院校专业类型与市场需求错位，将会产生无效供给，直接影响到毕业生就业，也会浪费国家有限的职业教育资源。

　　以河北省迁安职教中心为例。近5年来，迁安市三次产业结构由2012年的4.2∶66.3∶29.5逐步优化为2016年的4.8∶59.4∶35.8。第一产业增加值呈稳步增长状态，占三次产业增加值的比重逐年增加;第二产业增加值占国民经济的比重较大，体现出该市工业化社会特征;第三产业增加值也呈逐年增长状态，占三次产业增加值的比重也逐年增加，体现出该市经济供给侧结构性改革取得的成效。在专业设置上，迁安市职教中心未开设第一产业对应专业;第二产业对应专业有机电技术应用、汽车运用与维修、计算机应用、机械加工技术、钢铁冶炼、工业仪表及应用等，招生人数占年度招生总量的72.18%;第三产业对应专业有学前教育、市场营销、旅游服务与管理、会计电算化等，招生人数占年度招生总量的27.82%。以此判断，迁安市职教中心作为该市唯一一所中职学校，主要培育了工业及建筑业等第二产业人员，第三产业人才培育较少，第一产业人才培养尚属空白，难以满足区域产业发展对专业人才的需求，亟待调整专业结构。

　　依据区域产业发展状况实施专业结构调整，需要职业院校加强与当地政府发改部门、统计部门的联系，及时获取相关产业发展信息。加强与行业企业的联系，了解其转型发展、技术升级对技术技能人才的需求动态。目前，各地经济呈现出产业集群发展的新动态，为职业院校加强专业群建设、兴办特色学校带来了契机。职业院校应整合现有资源，力求以专业群建设应对产业链变革，不断提升专业(集)群和产业集群的契合度。政府职业教育行政部门应通过各种调控手段限制职业院校发展“供大于求”专业，鼓励发展“供不应求”专业。将相应专业技术技能人才培养同步纳入激励相关产业发展政策之内，加大相关专业建设投入力度。积极推进职业院校专业建设质量第三方评价，倒逼职业院校不断优化专业结构。全面落实职业教育质量年度报告制度，不断提高其量化程度和可比程度，为实施第三方专业建设质量评价机构提供信息支撑。协调行业企业与职业院校合作，开展专业建设质量诊断工作，促进职业院校持续提升专业建设水平。

　　八、课程结构

　　完整的课程结构是实现各类课程目标、协调各类课程运转的重要保证。职业教育以培养社会需要的技术技能人才为目标，担负着为行业企业输送合格劳动者的重要任务。然而，从目前实际看，职业院校普遍存在着培养的技术技能人才职业能力差、不尽符合行业企业要求等问题，直接影响到毕业生就业和经济发展所需技术技能人才的供给。究其原因，关键在于目前职业院校实施的课程结构多仿照本科院校学科结构，针对“知识”与“技能”融合的课程结构存在不完整性;同时，课程知识也存在“知性”与“物性”的分离，即“知道是什么”，但“不知道怎么做”，无法通过课程这一教育载体将“命题性”知识转化为职业能力，重视理论明言，疏略了默会引导[13]。此外，课程之间缺乏共性衔接，专业课程、技能实践课程、通识课程等难以整合“知识”与“技术”，科目之间相互剥离，课程结构相互分离，专业设置与行业企业需求脱节，课程内容与职业标准错位。导致多数职业院校由于职业教育课程的不完整性，难以培养出适应经济社会发展需求的“现代工匠”。

　　基于我国职业教育管理的现实状况，实施职业教育课程结构性改革，需要政府主管部门组织行业企业专家、课程专家与一线教师合理安排符合人才培养层次、企业岗位需求的专业课程内容，实现课程内容与职业标准衔接，为构建完整的職业教育课程体系提供智力、技术支撑;组建课程结构性改革“教师共同体”，由专业基础课教师、实践技能课教师、专业课教师等共同审议、商定课程任务与教学框架，明确单项课程与整体课程的关系。构建完整的教师队伍，在推进课程改革进程中由“专人全责”逐步转向“团队合作”，实现课程内容的彼此关联与前后呼应。进一步平衡专业理论课程、专业实践课程和通识教育课程的比例，按照“理论扎实、技能娴熟、品德端正、创新创业意识较强、职业素养较高”的技术技能人才的培养目标调整课程结构，实现课程内容为课程目标服务。要注重课程安排的合理性、课程内容的时效性、教学形式的多样性，通过调整普通课程、专业课程、实践课程、必修课程、选修课程等结构比例，促进学生全面发展。瞄准企业新仪器、新设备的引进情况和新技术的应用情况，及时调整和充实相关课程内容;积极为学生提供贴近实际的实践操作平台，促进学生内化、融合专业知识与技能，提升技术能力。依靠“校企合作”开展实践教学，制定学生跟岗学习、顶岗实习标准，使学生能够真正在岗位上学习，在实习中受益，在实践中锻炼。积极开展创新创业教育，培养学生的创新思维与创业意识，增强其创新创业本领。广泛运用现代信息技术开发职业教育课程，促进“互联网+,职业教育”的发展。

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