治理城郊农村违法建筑的法律问题研究

　　关键词 农村 违法建筑 违法性 合理行政 强制拆除

　　作者：刘运新

　　城郊农村因毗邻城市，其土地价值较远郊农村高，近郊农村为了获得土地升值价值，往往会以集体建设厂房或住宅用于出租和出售、户籍地农民建设住宅用于出租或出售，形成“小产权房”或“出租屋”现象。行政机关在处置近郊村违法建筑时，应当在遵循“物尽其用”的物权原则的基础上，充分考虑到当事人建设违法建筑的主、客观因素，如房屋建筑的目的、与公共利益和邻里利益的冲突等各方面的相关因素，在治理城市近郊农村违法建筑问题时，应当谨慎适应强制拆除这一手段，司法机关在审理强制拆除的行政诉讼时应当进行严格的合法性和合理性审查。[1]

　　一、城郊农村违法建筑现状分析

　　城郊农村违法建筑情违法形比较复杂，对这些违法建筑进行分类认识是非常必要的，因为这关系到行政机关和司法机关对违法建筑违法的程度和各种利益之间的冲突关系等方面的认识，进而会直接关系到对违法建筑进行处置时的合法性和合理性考量。

　　(一)基于违法建筑违法情形的分类

　　从违法建筑本身的违法性来分析，可以将违法建筑分为四类：

　　1.基于集体利益需要或个人居住需要而建设的建筑，这些建筑因没有履行了审批手续而属于程序性违法建筑。

　　2.集体或村民基于营利需要而建设的建筑，如各种集体建设的“小产权房”和户籍地村民建设的“一户多宅”形成的“无产权房”或“超标建筑”。

　　3.集体通过违法签订合同将本村土地转让给户籍地外的人建设的住宅。

　　4.村集体违法将本村土地使用权转让给域外投资者而建设的工商业建筑。

　　(二)基于利益关系冲突对违法建筑进行的分类

　　从违法建筑相关方的利益关系冲突来分析，可以将违法建筑分为以下几类：

　　1.村民因侵害邻里利益而形成的违法建筑，这种侵权一般是侵害了邻居的通行、采光、排水等利益，违反的主要是民事法律规范。

　　2.村民因侵害了集体利益而形成的违法建筑，如“一户多宅”“超标建筑”。

　　3.村集体或村民侵害国家耕地保护利益而形成的违法建筑，国家耕地保护制度属于公共利益的范畴。

　　4. 村集体或村民建筑物权利益与城乡规划利益之间的冲突，因城乡规划在先而形成的违法建筑。

　　5.由上述四种违法情形中两种或两种以上利益冲突构成的复杂利益冲突而形成的违法建筑。

　　二、对城郊农村违法建筑的处置应坚持合法性和合理性原则的统一

　　城郊农村是建筑违法行为的高发区，各种违法情形和利益冲突错综复杂，行政机关在处置近郊农村违法建筑时，应当综合考虑违法建筑本身的违法情形和利益关系冲突，充分权衡村民安居乐业的民生保障和内涵着公益的城乡规划之间的矛盾，做到处置违法建筑时既有充分的法律依据，又有合情合理的處置措施，不因行政机关的介入而产生增量矛盾，甚至激发各类矛盾。

　　(一)因纯粹的邻里利益冲突而形成的违法建筑的处置

　　纯粹的邻里利益冲突完全属于民事关系的范畴，只能通过村民之间协商、和解、调解或民事诉讼的途径加以解决，行政机关不宜直接介入该类冲突，因为行政机关直接介入该类冲突没有法律上的依据。

　　(二)纯粹因没有履行审批程序而形成的违法建筑的处置

　　该类建筑实体上是合法的，如在原来的宅基地上翻修住宅或重建住宅用于自住，作为唯一的住宅，这是村民宅基地权的合理延续，但因没有履行审批手续而构成程序性违法，对该类违法建筑责令其补办审批手续即可。

　　(三)村集体转让土地使用权给域外投资者用于工商业经营而建设的违法建筑的处置

　　根据最新的土地管理法，应当先办理建设用地审批手续，转为国有土地使用权后才能进行工商业建设和运营，考虑到工商业运营的持续性，这一类违法建筑可以采用补办手续的办法，如将集体土地使用权补征为国有土地使用权，向国家补交相应的土地出让金后维持原状，国家再向村集体适当返还补偿金。[2]

　　(四)村集体建设“小产权房”用于销售的处置

　　这是比较严重的违反《土地管理法》和《城乡规划法》的行为，如果该类违法建筑履行了审批手续，可以采取参考相应地段向政府补交土地出让金的办法，拒绝缴纳土地出让金的，可以采取罚款、没收这一类违法建筑的措施。如针对该地域的规划出台后，村集体或村民个人明知该规划仍然违反规划建设的违法建筑，应当予以强制拆除。

　　(五)对于村民“一户多宅”问题的处置，要具体情况具体分析

　　1.“一户多宅”中的多处住宅的总面积没有超出当地住宅建设面积标准的，只要没有占用耕地并办理了审批手续，该类建筑属于合法建筑。

　　2.占用耕地建设的“一户多宅”，只保留一处住宅，其余责令其自行拆除并恢复原状，不自行拆除的，由行政机关予以强制拆除。

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