行政执法证据法学理论体系建构

　　摘 要：证据法学应当纠正偏重诉讼证据法学的倾向，建构行政执法证据法学理论体系，既可以弥补学科体系的缺陷，又能够有效指导行政执法实务工作。构建行政执法证据法学，应当以我国行政执法证据法的各类规范性文件、执法实例和理论文献积累为基础。行政执法证据法学以我国行政执法程序中证据运用暨事实认定的立法与实践为研究对象，其理论体系侧重实际运用，重点在于调查取证和审查分析证据。行政执法证据法学的研究方法包括但不限于文本分析、案例分析、比较分析和体系分析。

　　邱爱民， 扬州大学学报(人文社会科学版) 发表时间：2021-07-30

　　关键词：证据法学;行政执法证据;行政执法证据法学

　　长期以来，我国证据法学界时常把证据法学等同于诉讼证据法学，把诉讼证据法学等同于刑事诉讼证据法学。尽管有不少学者提出证据法学应当包括诉讼证据法学和非诉讼证据法学，但是在具体的研究和表述中，特别是在法条引用和案例佐证时就会发生偏向。为了规范行政执法证据收集和运用活动，科学构建行政执法证据法学体系，有必要建立具有中国特色的行政执法证据法学。

　　一、行政执法证据法学理论体系建构的必要性

　　行政执法证据法学是对行政执法证据收集与运用的规范文件与实务操作进行理论概括的法学分支学科，它是证据法学的一个分支，包含于证据法学大的理论体系之内。行政执法证据法学与行政法学、行政程序法学、行政执法程序法学具有一定的交叉关系，但又不是包含与被包含的关系。行政法学是研究行政法的法学分支学科，其研究内容包括行政实体法和行政程序法，涵盖行政主体、行政行为、行政程序、行政责任和行政救济。行政程序法学是研究行政程序的法学分支学科，它是行政法学的一个分支，其研究内容包括行政程序主体、重大行政决策程序、行政规范性文件制定程序、各类行政决定程序，以及行政指导、行政合同等问题。① 行政执法程序法学是研究行政执法程序的法学分支学科，它是行政程序法学的一个分支，其研究内容包括行政执法程序的主体、行政执法的管辖与回避、依申请作出决定的程序、依职权的执法程序、行政裁量权基准、行政执法监督等问题。② 行政执法程序法学与行政执法证据法学最为紧密，但二者属于交叉关系。

　　构建行政执法证据法学的理论意义在于两个方面，其一，对现行有关行政执法证据法规范文件进行理论解释和适用指导;其二，弥补现行证据法学学科体系的不足。尽管我国现行行政执法证据法规范文件的法律位阶不是很高，许多还处于非法律规范文件层面，同时体系化和周延性也不是很强。但是，作为指导和规范行政执法证据运用的文件，它们在行政执法实践中的普遍指导意义是不容忽视的。作为具有普遍适用效力的行为规范，其查找、解释、冲突解决、推理适用都离不开理性认知和理论指导。没有理论认知的法律适用是不存在的，法律适用时的理性认知越强，适用的规范性和有效性也越强。同时，我国证据法学界虽然承认证据法学应当完整包括诉讼证据法学和非诉讼证据法学。但是，在其具体理论构建和内容布局以及资料引证上，常常有意无意地偏向于、偏重于诉讼证据法学。例如有学者指出，广义的证据法学除研究诉讼证据制度外，还研究行政执法、公证、监察、仲裁以及调解等活动中的证据问题。鉴于在民主法治国家中，非诉讼的纠纷解决方式和行政执法活动最终都必须接受司法监督，行政执法、公证、监察、纪检、仲裁以及调解等活动在证据收集与运用方面必须考虑到诉讼证据法的基本规则。笔者认为，这种见解虽不算错，却忽视了行政执法证据运用的特殊性。行政执法侧重于取证和析证，目的是为作出行政处理决定提供确凿的事实基础。行政执法证据运用在主体、过程、方式方法等诸多领域与诉讼证据运用肯定是有差异的。所以，不能以诉讼证据法学取代行政执法证据法学，也不宜把行政执法证据法学简单包含于诉讼证据法学之中。应当建构独立的、自成体系的、真正属于行政执法领域的行政执法证据法学。

　　建构行政执法证据法学的实践价值在于全面落实依法治国的方针战略，总结行政执法证据运用的实践，回应行政执法证据运用的期盼，指导行政执法证据运用的规范化和合法化。党的十八届四中全会通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在各个领域全面部署了依法治国战略方针的各项工作。毫无疑问，就依法治国的体系化建设而言，立法、行政、司法、普法是多位一体的。就法律实施与贯彻执行而言，司法与行政是齐头并进的。准确认定案件事实，正确适用法律，既是司法的基本原则，也是行政执法的基本原则。笔者在与一些行政执法部门工作人员交流中发现，一线行政执法人员特别渴求体系周全、针对性和实用性强的证据收集与运用规则的指导。而回应实践部门及其工作人员的期盼，必须首先认真梳理目前所有合法有效的、与行政执法证据收集与运用有关的政策、法律、行政法规、地方性法规、行政规章，乃至一些非法律的规范性文件。其次，需要以基本的证据法理论为基础，以诉讼证据法学为参照，结合并总结行政执法实践，构建并阐述行政执法的证据收集与运用理论体系，即创设独立的、能够清晰且有针对性地指导行政执法证据收集与运用实务的行政执法证据法学。

　　二、行政执法证据法学理论体系建构的基础资料

　　众所周知，法学的产生依赖三项基本条件，即立法文献的积累、司法实例的积累和专门从事研究的人员。法学的发展和完善也离不开三类基础资料，即立法文件资料、司法案例资料和学术理论资料。证据法学的产生和发展也不例外，行政执法证据法学同样如此。因此，建构行政执法证据法学理论体系的基础资料应当完整包括行政执法证据法规范 (法条)、行政执法证据收集和运用实例 (案例)、行政执法证据收集和运用方面的学术文献 (理论)。在这三类研究资料中，行政执法证据法规范是核心，也是重点。

　　行政执法证据法，亦称行政执法证据制度、行政执法证据规则，是指规制行政执法程序中的证明活动 (证据收集和运用)的法律原则和法律规则。虽然我国现在还没有全国统一的行政程序法或者行政证据法专门法典，但是，在许多政策、法律、行政法规、地方性法规和行政规章中，甚至在一些非法律规范性文件中，行政执法证据法规范是大量存在的。这些行政执法证据法规范，无论是法律规范，还是非法律规范，总体上保证了我国行政执法程序中事实认定的准确。当然，也存在着不少有待完善的证据制度之瑕疵。

　　正确理解行政执法证据法的含义和范围，需要注意一个适度扩张、一个严格限制。首先，行政执法证据法之 “法”应做适度的扩张。我国 《立法法》所指的 “法” 是宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。那么，行政执法证据法之 “法”是否亦是如此呢?笔者认为不能等同。行政执法证据法之 “法”需要做适度的扩张。从成文法的角度考量，如果我们把 《立法法》所规定的宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章称为规范性法律文件，那么行政执法证据法之 “法” 应当适度扩张到省部级非法律规范性文件。在认知行政执法证据法时，必须克服法律实证主义或者严格法条主义的倾向。由于我国行政执法体制建立的历史不长，行政执法程序的完备度有待改善，相应地关于行政执法证据收集与运用的规范性法律文件及其法条并不多见。相反，许多规制行政执法证据收集与运用的文件与条文来自于非法律规范文件 (俗称 “红头文件”)。在这种情况下，应当把具有一定的普遍性、说服力和调整功能的省部级非法律规范纳入行政执法证据法之 “法”的范围中来，把能否作为行政执法办案依据作为衡量某种社会规范是否属于行政执法证据法的重要标志和依归。其实，这些非法律规范性文件的制定与出台，亦是宪法和组织法所许可的行政行为和行政抽象行为，并非绝对的没有法律依据、是法外之物。当然，从法治建设的角度看，非法律规范文件应当逐步上升为或者转换成规范性法律文件。不过，这也需要一个过程。其次，应当严格限制行政执法证据法存在的领域。行政执法证据法应当被严格限定在行政执法领域，行政执法应当限定为行政执行行为和行政监督检查行为，不应包含行政调解、行政仲裁、行政裁决和行政复议。因此，尽管行政程序和行政管理活动中亦有证据问题，但是将行政执法证据法延伸至行政程序法领域，甚至行政法领域并不妥当。其实，在行政程序中研究和关注的证据问题，还是主要局限于行政执法领域的。例如王万华教授主持起草的 《中国行政程序法 (试拟稿)》，其中调查与证据、听证等制度安排都是集中在第四章行政决定之中的，而不是在第三章重大行政决策和行政规范性文件、第六章行政指导、第七章行政合同之中。①

　　我国行政执法证据法尚没有专门的、单一的法律文件或者法典，但是存在着实质上的行政执法证据法规范体系，它们构成了行政执法证据法的渊源。具体而言，我国行政执法证据法的成文法渊源体系与诉讼证据法学一样，包括宪法、全国人大及其常委会的法律、国务院行政法规、司法解释、国务院部门规章、地方性法规和地方政府规章等等。我国有学者指出：“地方性法规则不宜规定证据问题，因为证据制度是司法制度的一部分，而司法制度在单一制国家应当由国家立法机关统一立法，如果允许各地制定自己的证据规范，就意味着在不同地区进行诉讼会适用不同的证据规则，这显然会破坏国家法制的统一。”② 这种观点在司法诉讼领域是可取的，但对于行政执法而言并不可取。很显然，证据运用不限于司法领域;证据法也不能等于诉讼证据法。在行政执法、仲裁、调解等法律程序中，也存在证据运用问题、也有证据法规范。例如，在城管执法领域，2015年12月24日，中共中央、国务院发布的 《关于深入推进城市执法体制改革、改进城市管理工作的指导意见》 (中发[2015]37号)中，只是原则性规定城市管理部门可以实施与法律法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施，但没有明确规定城管综合执法是否可以查封、扣押物证。2017年1月24日公布的 《城市管理执法办法》第29条隐含着城市管理执法主管部门可以查封、扣押物品。但是根据 《行政强制法》第10条的规定，查封、扣押措施只能由法律、行政法规和地方性法规规定，故住房城乡建设部的规章无权赋予。此时，在国家法律、行政法规查无明文规定的情况下，城管执法部门如果需要通过查封、扣押物证来收集证据，则必须依赖地方性法规赋权，否则有违法治原则。在城管综合执法调查收集证据的措施或者手段上，许多地方性法规明确规定了可以查封、扣押物品，这就是证据法规范。例如，2015年6月18日上海市第十四届人民代表大会常务委员会第二十一次会议修正的 《上海市城市管理行政执法条例》第21条第一款指出：“城管执法部门以及乡、镇人民政府查处违法行为时，可以依法扣押与违法行为有关的物品。”地方性法规专门规定证据的文件几乎没有，但是许多行政执法的地方性法规中包含大量的证据法规范也是一个不争的事实。例如，2016年3月29日河南省第十二届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过的 《河南省行政执法条例》第三章行政执法程序中就有取证、听证、析证和认证的规定。地方政府规章中专门规定证据法的文件也没有，但是许多涉及行政执法的地方政府规章中混合有大量的证据法规范。例如，2008年4月17日公布的 《湖南省行政程序规定》(湖南省人民政府令第222号)第四章行政执法程序中的第三节调查和证据，规定了取证、析证和听证。又如，2016年10月1日 《浙江省行政程序办法》 (省政府令第348号)第四章一般行政执法程序中的第三节也是调查和证据，规定了取证、听证和认证。

　　有关行政执法证据法的省部级非法律规范文件，应当构成行政执法证据法的渊源之一。笔者认为应当将这些有关行政执法证据收集与运用的省部级非法律规范文件中的规定作为正式法源，扩张行政执法证据法之 “法”的范畴。这些非法律规范文件具有数量多、质量参差不齐、适用面广的特点。所以，笔者主张选取省部级以上者作为行政执法证据法之组成。包括：我国宪法和地方组织法条文中所指称的国务院规定的行政措施，发布的决定和命令;国务院各部、各委员会发布的命令、指示;县级以上地方各级国家行政机关规定的行政措施，发布的决定和命令;县级以上政府所属各工作部门发布的决定;乡镇政府发布的决定和命令，在行政法学界被称为 “其他规范性文件”或者 “其他行政规范性文件”。有学者指出，对于其他规范性文件有两种理解，其一，是指各级各类国家行政机关，为了实施法律，执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令及行政措施等。其二，是指没有行政法规和行政规章制定权的国家行政机关为实施法律、法规和规章而制定的具有普遍约束力的决定、命令、行政措施等。通说采用第一种观点。① 笔者认为，既然这些其他规范性文件不属于法律范畴，但又具有相当的普遍约束力，不妨称之为 “非法律规范文件”。一方面它们属于规范文件，具有规范性，是抽象行政行为，与行政立法较为接近;另一方面它们也不属于法律文件，不具有法律规范的约束力。根据非法律规范文件发布的主体，可以把非法律规范文件分为三类：一是享有行政立法权的行政机关发布的行政规范性文件，如国务院、国务院一些部委、省级人民政府、设区的市级人民政府。二是不享有行政立法权的国务院的工作机构发布的行政规范性文件，如国务院办公机构、没有一般行政管理职能的直属机构和部委归口管理的国家局等。三是不享有行政立法权的地方人民政府及其工作部门发布的行政规范性文件，如县级政府、乡镇政府、省级政府的各工作部门等。它们都被称为非法律规范文件。②。理论上讲，非法律规范文件对行政执法证据法的规定，也分独立文件式和混合文件式。所谓独立文件式就是指该非法律规范文件是专门针对行政执法证据收集或者运用而制定的;所谓混合文件式就是在其他非法律规范文件中有部分涉及行政执法证据法的条文。例如，2009年12月24日，国家税务总局印发 《税务稽查工作规程》 (国税发 [2009]157号)，其中第四章检查，规定的就是调查取证;第五章审理，涉及证据的分析认定。这也是混合式行政执法证据法规范文件。作为行政执法证据法的非正式法源，当然是以独立文件的形式颁布为宜。例如，2014年3月7日国家海事局颁行的 《海事行政执法证据管理规定》(海政法 〔2014〕141号)，该文件共四章，44条，第一章总则，除规定制定目的、制定依据、适用范围之外，还规定了证据的概念、证据的属性、调查取证的原则;第二章证据收集，在一般规定部分规定了取证主体资格、严禁非法取证、证据先行登记保存和证据保管，然后分别规定了书状、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人陈述、鉴定意见、勘验 (检查)笔录的收集;第三章证据审查与认定，规定了对单一证据和全案证据进行审查的内容、具体审查认定证据时的路径、证据排除规则和补强证据规则;第四章附则，规定了解释主体与实施日期。很显然，这就是一部浓缩的海事行政执法证据法。公安部2017年2月16日公布的 《公安机关鉴定规则》(公通字 [2017]6号)是专门针对鉴定证据的单行证据法文件，该文件共12章、60条，详细规定了公安鉴定的主体、工作原则、后勤保障、鉴定人权利义务、鉴定人回避、鉴定的委托、鉴定的受理、鉴定的实施、补充鉴定、重新鉴定、鉴定文书、鉴定资料和检材样本的管理、鉴定人出庭作证、鉴定工作纪律与责任、规则冲突适用规定等问题。

　　当然，构建行政执法证据法学理论体系首先是以行政执法证据法规范为物质基础。但是，行政执法程序中有关证据和证明的典型案例也是不容忽视的文献资料。典型案例的最大价值在于它们是活的法律规范，直观形象地展示了行政执法程序中证据运用和证明活动的全过程及其结果。通过典型案例的分析，可以更加鲜活地理解行政执法证据法规范。此外，行政执法典型案例也为行政执法证据法规范的制定与完善提供实务基础。我国虽然不是 “判例法”国家，但是，实务案例的实证化研究，对于构建行政执法证据法学理论体系还是有用的。作为一门应用性证据法学分支学科，行政执法证据法学的理论建构不能忽视案例。行政执法证据法学理论的价值在于可以指导执法实践。作为行政执法证据法学理论研究之基础文献的典型案例，应当对其作出必要的取舍。首先，选取省部级行政执法机关自行梳理公布的典型案例。许多行政执法部门会定期公布上一年度本部门行政执法的典型案例，通过媒体加以发布，例如，2020年3月2日北京市文化市场行政执法总队就公布了2019年度北京市文化市场综合执法十大案件。也有行政执法部门以专门文件形式公布典型案例，例如，2021年3月1日，农业农村部 《关于发布第一批农业行政执法指导性案例的通知》 (农法发 〔2021〕3号)所公布的10起行政执法指导性案例。其次，选取最高人民法院和最高人民检察院公布的、涉及行政执法的典型案例。例如，2020年12月15日，最高人民法院公布了8起耕地保护典型行政案例。2021年1月28日，最高人民检察院公布了2020年度十大行政检察典型案例。再次，选取省部级行政执法机关主持编写并公开出版的执法典型案例。例如，国家文物局主编、文物出版社2013年1月出版的 《文物行政执法案例选编与评析 (第二辑)》，汇编了2006至2008年全国文物行政处罚案件66起。最后，选取其他来源的行政执法案例。这类案例来源的途径很多，比如执法教材、新闻媒体和法律网站等等。例如，李媛辉主编、中国林业出版社2020年11月出版，作为国家林业和草原局普通高等教育十三五规划教材的 《林业行政执法案例教程》等。当然，研究者自己通过实证调研获取的典型案例更具有直接性。

　　虽然行政执法证据法学目前尚未建立起来，但是有关行政执法证据和证明的学术积累还是存在的。这些学术文献表现为期刊论文和专门著作。相比较而言，在党的十八届四中全会前后，国内一些学者和一些行政执法系统的工作人员开始关注行政执法中的证据收集和运用问题，也有不少专著出版。如交通运输部政策法规司组织编写的 “交通运输行政执法人员培训教材”之 《交通运输行政执法证据收集与运用》;中国环境管理干部学院曹晓凡教师编著的 《环境行政执法证据的收集与运用》等。毋庸讳言，现有研究主要局限于某一专门行政系统内，而且普遍存在简单移植诉讼证据法理论和规定的现象。由于欠缺行政系统的法律规范文件支撑，且视野不及整个行政执法领域，故学术研究的层次相对较浅，理论体系也不够周全，相应地对行政执法实践的指导意义也就不强。在这些文献的基础上，立足于行政执法证据和证明制度的立法和实践，全面构建行政执法证据法学的时机已经成熟。

　　三、行政执法证据法学的研究对象与学科理论体系

　　是否具有独立的研究对象和研究方法，是判断一门学科能否独立的重要指标。如同证据法学有专门的研究对象，行政执法证据法学也应有自己的研究对象。既然行政执法证据法学是对行政执法证据收集与运用的规范文件与实务操作进行理论概括的法学分支学科，那么，行政执法证据法学就应当以我国行政执法程序中证据运用暨事实认定的立法与实践为研究对象，其理论体系应当侧重于实际运用，重点在于调查取证和审查分析证据。鉴于此，行政执法证据法学的研究对象可以细化为如下三个方面：

　　第一，有关行政执法证据收集与运用的规范。这些规范的载体包括具有法律效力的规范文件和非法律的规范性文件;国家层面的规范性文件和地方层面的规范性文件。地方层面的规范性文件以省级为主选，除非确有研究之必要，地市级规范性文件原则上应不予考虑。

　　第二，有关行政执法证据收集与运用的实践。行政执法证据法学与证据法学一样，属于法学学科门类中的应用法学，是与法律的实施密切关联的分支学科。应用法学的特点就是紧扣法律实践，其理论体系的构建既立足于实践又指导实践。行政执法证据法学只有抓住行政执法证据收集与运用的实践才具有生命力，才具有成为独立学科的可能性。因此，行政执法证据法学一方面要研究不同执法领域的证据收集与运用问题，尤其是综合行政执法领域，包括但不限于城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、农业等综合执法领域;另一方面要研究不同执法行为和不同执法程序中的证据收集与运用问题，特别是行政处罚、行政强制、行政检查等方面。对于学术研究而言，行政执法证据收集与运用的实践具有两方面的关注价值。其一，好的经验;其二，存在的问题或者教训。从现有各级政策、文件要求行政执法人员培训上岗、持证上岗的情况来看，可以说存在的问题比经验多。2014年10月23日十八届四中全会通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。2021 年 1 月 22 日修订通过的《行政处罚法》第42条特别强调行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。第58条还规定行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。这些要求说明，执法人员的业务素质和执业技能是非常重要的事项，其中当然也包括证据收集与运用的技能。例如，2012年交通运输部政策法规司组织编写并由人民交通出版社出版的一套 《交通运输行政执法人员培训教材》中就有 《交通运输行政执法证据收集与运用》。再如，上海市城管执法培训教材编委会组织编写并由人民法院出版社出版的城管执法培训教材中就有《城管执法证据收集与运用》。笔者认为，之所以要培训行政执法人员收集与运用证据的能力，恰恰说明在实践中欠缺这种能力。行政执法证据收集与运用方面存在的问题和失败案例，是行政执法证据法学特别应当加以关注的研究对象。

　　第三，有关行政执法证据收集与运用的理论。应当说，进入21世纪以来，尽管尚未出现名为 《行政执法证据法学》的著作，但我国法学界、行政法学界、证据法学界研究行政执法证据的著述还是开始逐渐增多了，有以 “行政证据”为主题的研究，如徐继敏著、法律出版社2004年出版的 《行政证据通论》;刘玉民主编、中国民主法制出版社2014年出版的 《行政证据收集、举证、审查》。有以 “行政证据制度”为主题的研究，如徐继敏著、中国法制出版社2006年版的 《行政证据制度研究》;姬亚平著、中国政法大学出版社2015年出版的 《行政证据制度建构研究》。有以 “行政程序证据制度”为主题的研究，如陈峰、张杰著、经济管理出版社2017年出版的 《法治理念下的行政程序证据制度研究》;王维民编著、中国言实出版社2014年出版的 《行政程序证据制度研究》。有以 “行政程序证据规则”为主题的研究，如徐继敏著、中国政法大学出版社2010年出版的 《行政程序证据规则研究》。有以 “行政证据规则”为主题的研究，如沈志先主编、法律出版社2012年出版的《行政证据规则应用》。有以 “行政执法证据”为主题的研究，如华晨泓、刘玉江主编、江苏科学技术出版社2007年出版的 《行政执法证据的收集与运用》;曹晓凡著、中国民主法制出版社2015年出版的 《环境行政执法证据的收集与运用》。有以 “行政处罚证据”为主题的研究，如李红枫著、中国政法大学出版社2013年出版的 《行政处罚证据原理研究》;董晓慧著、中国工商出版社2014年出版的 《工商行政处罚证据收集与适用》。此外，在行政程序或者行政执法程序的研究中也有涉及行政执法证据收集和运用的，如王万华著、中国法制出版社2010年出版的 《中国行政程序法典试拟稿及立法理由》;王万华著、中国人民公安大学出版社2016年出版的 《中华人民共和国行政执法程序条例 (建议稿)及立法理由》。甚至在新兴的 “行政执法学”中也不得不谈及行政执法证据问题，如夏云峰著、中国法制出版社2018年出版的 《普通行政执法学》。篇名中包含上述关键词的学术论文，虽不能说汗牛充栋，却也是不胜枚举。这些关涉行政执法证据收集与运用的理论，也是行政执法证据法学应当研究的对象。

　　现有行政执法证据运用方面的理论研究有三个倾向需要加以纠正。其一，外国行政程序法典中的规定或者法条引用过多，却不太关注中国自身的行政执法证据法。既不关注非法律规范性文件，也不关注法律文件。国家层面的法律、行政法规、国务院部门规章、国务院各部门非法律规范文件很少被作为研究对象、研究资料、研究基础。地方性法规、地方政府规章、地方各级政府的非法律规范文件更是难觅踪迹。其二，对诉讼证据法学的借鉴与移植过多，缺乏行政执法证据法学自己的观点、思想、制度设计、问题对策，有些著述甚至公然、直接地把行政诉讼证据法、民事诉讼证据法，乃至刑事诉讼证据法作为行政证据、行政执法证据、行政处罚证据的立论基础。这种现象是与第一种现象密切关联的。因为没有搜集、查阅、研究中国自己的行政执法领域的相关证据法规范，所以就简单地以诉讼证据法来填补和代替。其三，理论体系的建构比较模糊、凌乱，相关章节的逻辑顺序不符合行政执法中证据收集与运用的客观状况。个别著述以大量的案例、法律文书格式样式、统计报表等充斥其中。不是说案例、文书、图表不重要，而是不宜喧宾夺主。作为一门法学分支学科，再细微也是法学学科，行政执法证据法学还是应当以规范、实践、理论为研究对象，以学理论述、叙述、阐述，以论证与反驳、演绎与归纳为根本表现形式。

　　行政执法证据法学虽然是证据法学的一个分支学科，但是其内容体系比证据法学更加接近于实用，过于偏重基础理论和历史分析的内容在行政执法证据法学中无需存在。所以，笔者认为，行政执法证据法学的内容体系不需要照搬证据法学的体系结构。考察以 “行政执法证据”为书名关键词的著作，可以发现一个共性，那就是这些著作都不分编 (篇)，而是分为若干章。例如，2012年人民交通出版社出版的 《交通运输行政执法证据收集与运用》，包括第一章行政执法证据概述;第二章证明责任;第三章证明对象和证明标准;第四章交通运输行政执法证据的收集;第五章交通运输行政执法证据的复核和运用;第六章典型交通运输行政执法案件的证据收集及认定;附录。再如，2015年中国民主法制出版社出版的 《环境行政执法证据的收集与运用》，包括第一章环境行政执法证据概述;第二章环境行政执法证据的收集与保全;第三章环境行政执法证据的审查判断;第四章环境行政执法程序中的证明;第五章环境行政执法证据规则;第六章环境行政执法证据的认定及运用;附录。

　　笔者主张，行政执法证据法学不分编 (篇)，只分章。但是其实质内容应当包括两大部分。其一，总论。主要阐述行政执法证据、行政执法证明、行政执法证据法及其基本原则和主要规则、行政执法证据法学等基础理论问题。其二，分论。围绕行政执法查明活动 (证明)的六大构成要素，重点阐述证据及证据运用的过程。具体而言，可以把证据对象、证明责任和证明标准这三项紧密关联的问题合为一章加以介绍。行政执法案件中应当查明的待证事实是证据收集与运用的始点;查明或者证明标准是证据收集与运用的终点;查明或者证明责任是证据收集与运用的主体落实，其中结果责任就是指证明标准。行政执法证据的属性与类型可以作为独立的一章，这是因为作为证明手段的证据是行政执法证据法和行政执法证据法学的重要规制与研究客体，也是证据收集与运用的唯一客体。接下来就是根据证据收集与运用的过程，分别专章论述行政执法证据的取证、析证、理证与举证、听证与质证。相比于诉讼证据法学，笔者主张把行政执法证据的分析判断提前至取证之后加以介绍。证据分析与事实认定，尤其是事实认定 (认证)，在诉讼程序中是最后一个证据运用的阶段。但是，在行政执法程序中，它是一个贯穿始终的问题。取证与析证常常彼此轮回;理证与举证、听证与质证其实也离不开析证。如此一来，笔者构建的行政执法证据法学内容体系如下：

　　总论部分：第一章行政执法证据和证明，包括行政执法证据;行政执法证明;行政执法证据法学三小节。第二章行政执法证据法，包括行政执法证据法的概念和地位;行政执法证据法的渊源体系;行政执法证据法的构成要素三小节。

　　分论部分：第三章行政执法中的待证事实与查明职责，包括行政执法中的待证事实;行政执法中的查明职责;行政执法的证明标准三小节。第四章行政执法证据的属性与类型，包括行政执法证据的种类;行政执法证据的分类;行政执法证据的属性三小节。第五章行政执法证据的调查收集，包括行政执法调查取证概述;人证的调查收集;物证的调查收集;书证的调查收集;科学证据的生成与收集;行政执法证据保全六小节。第六章行政执法证据的分析，包括行政执法证据分析概述;行政执法单一证据的分析;行政执法全案证据的分析三小节。第七章行政执法证据的整理与提交，包括行政执法证据的整理;行政执法中的证据提交;行政执法证据目录的编制三小节。第八章行政执法听证程序与质证，包括行政执法听证程序;听证程序中的质证;行政执法法制审核三小节。

　　根据上述内容体系，可知行政执法证据法学与诉讼证据法学的最大区别在于实用性。行政执法证据法学不追求面面俱到，只是紧扣行政执法中如何查明案件事实(事实认定)这一核心问题，围绕行政执法证据的收集与运用 (主要是证据分析)进行理论阐释和实务指导。过于抽象的证据法学基础理论、过于遥远的证据制度史等内容在行政执法证据法学中则不加考虑。

　　四、行政执法证据法学的研究方法

　　在研究方法上，行政执法证据法学与证据法学应当没有根据区别。针对行政执法证据法学的研究对象，笔者主张行政执法证据法学的研究方法包括但不限于下列几种。

　　(一)文本分析的方法

　　文本分析主要针对规范性文件的解读。如上所述，欠缺对我国自身的有关行政执法证据收集与运用的规范文件进行搜集、整理、解读，是目前研究领域的一个不良现象。构建中国的法学，研究中国的法律问题，服务中国的法律实践，根本的、本原的、基础的研究对象和文献，应当是我国现有的有效法律文件和非法律规范文件。作为一个成文法国家，这些文件是相关法律制度构建的依据。对这些文件进行文本分析应当是最原始的行政执法证据法学研究方法。众所周知，罗马法复兴经历了注释法学派和评论法学派两个阶段，注释法学派揭开了复兴罗马法的序幕，并在复兴罗马法的运动中起了开创作用。注释法学派对 《国法大全》进行研究的基本方法就是文本分析，对文本进行注解和说明。笔者认为，文本分析是法学研究的基本功。

　　(二)案例分析的方法

　　实践和现实是法治生命力的源泉。行政执法证据法不管是法律文件的规定还是非法律文件的表达，只有在行政执法实践中才具有活力。同时，行政执法中证据收集和运用的实例能反馈行政执法证据法的不足和疏漏。因此，案例分析也是行政执法证据法学的研究方法。案例分析方法就是搜集、整理、分析研究执法实务案例，尤其是失败的行政执法证据收集与运用案例。

　　(三)比较分析的方法

　　比较分析是从纵向和横向两个维度研究行政执法证据收集与运用的制度设计及其实务效果。在这种方法之下，域外的资料，包括文本、案例和理论具有了参考资料的价值，成为对比研究的素材。有学者指出，在进行纵向比较研究时，应做到着重现在，兼顾过去，注重创新与继承的结合。在进行横向比较研究时，应做到以我为主，适当借鉴外国证据制度、证据理论和诉讼实践。① 比较研究的目的在于发现历史演变、寻找相同与不同，以便认知当下、完善现有。例如，比较 《行政处罚法》的立法史，1996年3月17日通过;2009年8月27日第一次修正，没有实质性修改;2017年9月1日第二次修正，只是增加规定了在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。但这一增加意义很大，包括证据审查分析在内的法制审核成为法定的行政处罚程序步骤。2021年1月22日修订后的 《行政处罚法》公布。修订后的 《行政处罚法》增加规定了利用电子技术监控设备收集、固定证据的合法性要求;行政处罚的法定证据种类;对包括调查取证在内的程序进行全过程的文字或者音像记录;保守调查、检查中知悉的秘密，以及行政协助、当事人有证据证明没有过错不予处罚、执法人员的资格与回避、执法时主动出示证件证明自己的身份、应当听证事项的范围细化，等等。这些变化在行政处罚证据制度，乃至行政执法证据制度上都具有极大的进步意义。通过比较，厘清了相关制度的来龙去脉。

　　(四)体系分析的方法

　　行政执法证据法是一个体系，行政实体法和行政程序法亦是一个体系。行政执法证据法学是一个体系，证据法学亦是一个体系。所谓体系分析，就是在行政执法证据法学研究时考虑完整的实务体系与学术体系。就实务而言，研究行政执法证据法的制定与实施，既要考量自身体系的完整，又要考量其与行政实体法和行政程序法的有机衔接，在更大制度中的体系完整。就学术而言，构建行政执法证据法学应当考虑完整体系，同时要将其放置于证据法学这个更大的体系背景之下。从更广义的角度说，体系分析的研究方法不仅要求从整体与部分的关系上研究行政执法证据收集与运用的问题，甚至还需要逐步扩展视野，在行政执法、依法行政、行政体制改革、建设法治国家等大环境中考察、思考、分析、研究。

　　五、结语

　　为了弥补证据法学理论体系，为了精准指导行政执法实践，应当以行政执法证据收集与运用的规范文件、典型案例和学术积累为基础，以查明事实活动的基本要素为纲目，构建具有中国特色的行政执法证据法学。在推进国家治理体系和治理能力现代化建设的今天，应当以时不我待的精神致力于这一新颖学科的建设。