论中小学法治教育保障机制的提升路径

　　摘 要：法治教育融入国民教育体系使我国法治教育工作取得了长足发展，但也暴露出若干不足，如师资安排随意，教育方法单一、初高中法治教育不足等。其表象根源于社会整体的不重视，也与专业师资、实践场景资源、经费物质、实效考核等保障机制的缺乏有关。我国有必要从强化思想重视、聘用专业师资队伍，创新法治教育方式和整合法治教育资源，加大经费投入，建立实效考核评估等方面着力提升法治教育保障机制。

　　本文源自彭晓娟; 王保艳， 信阳师范学院学报(哲学社会科学版) 发表时间：2021-05-26

　　关键词：中小学;法治教育;保障机制;路径

　　一、我国中小学法治教育保障机制缺失问题的提出

　　中小学法治教育是我国法治教育事业的重要组成部分，对提升未来社会合格公民的法治意识举足轻重。2014 年党中央发布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出将法治教育融入国民教育序列中去。2016 年我国发布实施了《青少年法治教育大纲》，使得法治教育融入青少年教育体系有了具体可行的实施纲要①。法治教育推行到中小学教育中去，对优化合格公民法治素养的意义毋庸置疑。为了了解法治教育进校园后的实施情况，以及准确把握当前我国青少年的法治素养情况，中国政法大学青少年法治教育中心实施了“全国青少年法治素养与法治教育问卷调查”，形成了《我国青少年法治教育发展报告(2018)》。报告反映近年来我国的青少年法治素养和中小学的法治教育工作取得了长足进步，比如从小学生开始，学生已经初步具有了法律意识，积累了一定的法律常识，明白了依法治国的法治理念。但仍有很多不足之处，主要体现在师资不专业、经费欠缺、地区发展不平衡、高中教育不足等方面，难以满足我国依法治国和建设法治国家之需求[1]。

　　在 2016 年法治教育融入我国国民教育体系之前，研究者主要从公民教育的重要性角度凸显法治教育的意义[2]，或者希望通过横向比较借鉴域外先进经验[3]，还从完善法治教育的实施角度谈到了保障机制的重要性[4]。2016 年法治教育融入国民教育体系之后，学术关注更加多元，如有作者论证在中小学法治教育中公民法治意识的重要性[5];有作者针对法治教育附属性的教育现状，认为应该更加明确法治教育的学科地位[6];有作者注意到了法治教育课程资源不足的问题[7] ;还有个别学者明确指出目前中小学法治教育存在着保障机制不足等问题[8]。可以看出，学者们研究法治教育的角度，不仅关涉法治教育的范围和途径，还关涉到教育的方式、方法问题、教育师资、教育教学情景、教育教学效果的评估等，不同程度地指出了保障机制对教育的实施和发展的不可或缺的[9]。在法治教育融入中小学教育体系之后，实施效果与过去相比有一些进步，但在师资保障缺乏、财政经费短缺、教学方式情景单一等方面的问题依然严重，这依然暴露出我国法治教育保障机制的匮乏和被忽视，也因此成为文章研究之起因。

　　二、我国中小学法治教育保障不足的主要表现

　　《我国青少年法治教育发展报告(2018)》发布之后，笔者也作了一些走访调查，发现在湖北省、河南省等中部地区，确实存在着报告反映的情况，另外还存在师资安排随意、副课不受重视、填鸭教学、授课时间被主课挤占等问题，校园法治课的保障机制不足主要表现在如下方面。

　　(一)法治教育专职教师缺乏

　　各地公办中小学均以讲授《道德与法治》这门统编教材来推行法治教育课程教学，但师资安排存在很大的随意性和不专业性，且具有普遍性。《我国青少年法治教育发展报告(2018)》反映，中小学法治教育师资配置和教学能力明显不足。首先，专职法治教师只供职于少数学校。其次，少数已经配备了法治教育专职教师的学校中，这些教师的专业背景也以政治专业为主、语文和历史专业为辅，法律专业背景的专职教师仅占 14.39%。再次，在岗法治教育专职教师的培训情况也不太理想。师资问题在湖北地区主要表现为：小学阶段，任课老师可能会由任何一门其他课程的老师兼任;到了中学阶段，虽然法治教育课教师不再随意安排其他科目的老师兼任，往往由专门的思想政治课程教师负责法治教育内容的教学。从初中到高中阶段，学生的《道德与法治》这门课程基本是由思想政治专业老师进行教学的。此阶段在师资安排上虽然减少了随意性，但思想政治课教师毕竟不是法律专业毕业的，因此还是存在着非专业性的问题。由于受自身专业知识视野和专业能力的限制，思想政治专业老师对法理思想和法治实践现状的掌握可能并不熟悉，对法律知识的解读也只是浮于表面的识记，甚至可能存在错误，更缺乏将法律的实践应用言传身教给学生的专业技能。而这个阶段的学生思想活跃，个性突出，对社会的了解欲望强烈，非专业法治教育无法满足学生法治知识和法治素养的提升需要。在教育师资方面，虽然很多学校有挂名的法治副校长或法治讲师，但能够参与实质教育的居少，走形式的居多。有的中心学校可能偶尔会为高年级的学生举办专业人士主讲的法治讲座，但这些学习毕竟只具有偶然性，无法从常态上满足学生们的长期学习需求。

　　(二)法治教育方法单一

　　目前中小学法治教育较为突出的问题还表现在教学方法的单一呆板上。无论是低年级还是高年级教学，均采取按本宣科的教学模式。这种主要依靠课堂“填鸭式”、教师“满堂灌”的单一教学模式，使学生机械式的识记一些法治知识，缺乏说理分析，缺乏问题讨论、应用，容易理论与实际脱节，只能进行知识灌输，难以激发学生主动学习的兴趣，难以实现法理思想的启迪。当然，在法治教育主要依托思想政治课进行的情景下，有时候教师也会运用“案例分析”法阐述所涉法律知识点，但又存在案例应用过于简单直观的问题。由于师资缺乏专业性，授课教师喜欢采用简单化的教学案例，让学生明白某一知识点的应用。这样的教学案例经过刻意处理，法律关系清晰简单，针对性较强，学生容易识记，一定程度上较为适合低年级学生，但对已经有了独立思考能力和个体见解的高中生而言，似乎已经不敷适用。其缺点在于无法具备真实案例的生动性、现实性和多面性，“不接地气”。作为法律专业人士都明白的一个道理，如果想要通过案例教学法让学生受益匪浅，是需要从现实生活场景中选取那些稍显复杂的真实案例，抽丝剥茧般地分析其中蕴含的法理精神和法律规则，使学生感受法律在真实生活场景中应用的魅力。但要实现这样的教育效果，就要求有一定人力师资上的保障。还有一些场景性的教学方式，如“听法治报告”、“法律义工”、“参观司法场所”等社会实践活动，应用更是寥寥无几[10]。一些学校对高年级的学生偶有开展“法治知识竞赛”这样的活动，但也是临时突击下，难以形成长效机制。在应试教育目标压倒素质教育的趋势下，副课教育课时、经费等各种保障条件均可能被语数英等“主科”挤占，法治教育无疑也就无法达到预期成效。

　　(三)法治教育成效不明显

　　在自我保护方面，大部分学生在自身权益受损害时，并不会果断使用法律手段解决问题，在是否使用法律手段时会犹豫，或者想不到求助于法律而选择其他手段②，这都说明了目前校园法治教育在初高中阶段的成效与此阶段学生的成长需求和生活需要拉开了很大的差距。此外，一部分未成人在完成九年义务教育或高中教育后就会进入社会，凸显了初、高中阶段的法治教育的重要，甚至其在很大程度上影响着青少年犯罪率。根据 2018 年中国司法大数据，至 2018 年 1 月 31 日，在全国法院新收未成年人犯罪案件中，盗窃罪、抢劫罪和故意伤害罪位居前三，是预防未成年人犯罪的重点领域[11]。未成年人犯罪案件中，初中生占比为 68.08%，是犯罪预防的主体人群;14—15周岁未成年人最易犯的是抢劫罪，16—17周岁的未成年人最易犯的是盗窃罪。这是因为，人在少年时期无论在物质上还是精神上的欲望和需要都比童年更多更强烈。少年犯罪的动机无非是基于对支配金钱和消费的需要、哥们义气冲动、报复和嫉妒心理等，青少年自身素质的好坏以及法治意识的强弱是决定其是否违法犯罪的关键。青少年自身素质和法治意识，和其是否有正确的世界观、人生观和价值观息息相关。如果在其年幼时不加强价值观、人生观的教育，各种恶习和性格缺陷就容易产生，再加上后期的法治意识淡漠，就可能走向犯罪道路。初高中阶段犯罪率控制的不理想，警示我国中小学法治教育要特别加强对此年龄段未成年人金钱观、法治观的教育，加强培养初高中生在校期间良好的法治意识，由此才能根本上预防未成年人犯罪。

　　三、我国中小学法治教育保障不足的主要原因

　　我国目前中小学教育体系中的法治教育现状不容乐观，教育师资、教育方式、教育成效等实施问题与保障机制不足的现实情况息息相关。

　　(一)社会整体环境对中小学法治教育缺乏足够的思想重视

　　首先，从中小学法治教育依附于道德教育看，教育管理部门从顶层设计就对这门课非常不重视。当前法治教育虽然有了专门的《道德与法治》教材，但仍然以思想品德课的内容为主调，重在培养中小学生的人际交往道德、精神品质、主流价值观等方面的道德素养，和过去所开设的思想品德课没有什么实质的区别。这使得法治教育课附着在道德品德课之下，缺乏独立的教学地位、教学内容、教育目标和课程考核标准[12]。其次，从学校、家长到学生，对法治教育没有足够的重视。各中小学校虽然都能按照教学大纲开设本课程，但照本宣科者多，产生实效者少。这与当前的应试教育体制有很大原因，学校和家长的态度影响着学生的态度，除了课堂上听一听外，课后涉猎甚少。

　　(二)中小学法治教育缺乏专业的人力师资保障

　　法治教育作为一项具有较强实践性和应用性的教育工作，具有很强的人本属性，专业师资是法治教育课程的核心要素。将法治教育融入中小学生的受教育过程，不仅要使他们受教育者获知法治知识，更重要的是培养法治精神和法治信仰，提高未来国民的法治素养和法治意识[13]。这就需要以受教育者的特点和认知水平出发，以多样化的教学方式传授与实践紧密结合的教学内容，达到启迪心智的目的，此非专业教学师资不能达成。但在当前的校园教育中，由于法治教育课附着在道德品德课之下，几乎所有的授课教师都不是专业人士。如《我国青少年法治教育发展报告(2018)》反映的，即使是少数已经配备了法治教育专职教师的学校中，这些教师的专业背景也以政治专业为主、语文和历史专业为辅，法律专业背景的专职教师仅占 14.39%。这也是法治教育保障中最突出的问题。

　　(三)中小学法治教育缺乏配套的实践场景资源保障

　　中小学法治教育主体单一，主要以学校教育为主，且以政治课、德育教师为主要师资。教师在课内本来可以开展故事教学、情景模拟、角色扮演、案例研讨、法治辩论、价值辨析等，但这又需要学生具备一定的思辨能力，对很多低年级学生而言无法有效开展。西方一些国家在公民素质教育方面较有成效，国民法治意识觉醒较好，一些教育方法值得借鉴学习。美国 1978 年颁布了《法律教育法》旨在培养公民的法律素质，强调体验式学习为中心的各种教育方法，许多学校都进行了“去法院”的现场培训，让孩子们亲身体验真实的司法实践[14];日本的中小学法治教育同样倡导“体验学习”活动，学生强制参加公益活动，承担家务劳动，每年进行 7—10 天的耐苦性生活体验[15]。对法治教育来说，美、日的某些做法值得借鉴，多种方式的场景教学、旁听教学、应用教学对学生的思维刺激其实是最深刻的，但课内本身是不能完成的，需要实践教育基地的配套。至少外出去实践单位参加旁听，但当前很少有学校去主动为学生获取并安排这样的学习机会。比如，虽然有的学校有外部合作的法治副校长，很多法治副校长为公安、检察、法院和司法局等司法机关的公务人员，其本职工作繁忙，往往也只是挂名而已，有的法治副校长偶然会发表公开演讲或讲公开课。另外，社区教育作为一种重要的法治教育场景资源，事实上与学校的合作也属空白，中小学生的寒暑假及各类假期并没有积极去参加社区活动。总体而言，学校与社会机关之间在法治教育上的互动合作教育机制尚未建立。

　　(四)中小学法治教育缺乏充足的经费物质保障

　　增强法治教育师资力量，增加法治教育经费支持，都必须要有相应的财政支持。我国现阶段虽然将法治教育纳入中小学课程中，使法治教育加强了青少年时期的普及和强化，但却缺乏财政资金的考虑和保障。《我国青少年法治教育发展报告(2018)》反映，当前法治教育经费保障不足。47.95%的学校表示有该笔经费，26.87%的学校表示没有，25.19%的学校表示不清楚。当前教师师资来源的不专业化，教学资源单调贫乏，教育专项资金欠缺等，很大程度上都跟法治教育经费保障的匮乏有关。比如法治教育中除了照本宣科教学，欠缺其他教学资源，法治讲座较少，校外观摩教学难以做到，最多办个手抄报，或读后感。[16]由于教师编制、财政经费不充足等原因，师资的专业性也无法保障。由于思想认识的不足、资金保障缺乏，使得现行法治教育存在教师资源不足、任课教师不适格、教学资源缺乏整合支持等问题。

　　(五)中小学法治教育缺乏明确的实效考核保障

　　中小学生在校受教育阶段，是他们的人生观、价值观形成的重要时期，只有强化认识，重视法治教育，建立评估考核机制，才能实现对未来法治社会合格公民的培养。多年来我国未成年人的法治教育不足，未成年人犯罪总数难以下降，校园欺凌事件也时有发生，这都警示着我们要将未成年人的法治教育工作成效纳入考核评估。但当前我国中小学法治教育学习流于形式，小、初、高中学生较为年幼，作为尚未成年的受教育者，本身不能有效及时地反馈和评价受教育情况，从教育管理层来看，他们并没有重视对实效考核机制的建立，这也更加弱化了法治教育教师“认真教”与学生“主动学”的积极主动性。

　　四、我国中小学法治教育保障机制的提升路径

　　从我国法治教育保障不足的表现和背后的根源看，我国当前迫切需要从思想认识的提升、师资力量的专业化、现实法治资源的整合利用、经费保障、实效考核保障等客观条件等方面去完善和提升法治教育的保障机制。

　　(一)强化社会、学校、家庭“三位一体”的法治教育重视格局

　　理念是行动的指南，也是顶层设计的关键[17]443。全社会树立法治信念和法治信仰，是法治教育所需要的首要外在保障要素。对中小学法治教育的保障，国家在顶层立法设计上应提升法治教育的地位。以此引导学校更加重视素质教育中法治教育一环，一旦社会、学校的法治教育重视提升，家长也会重视，中小学生有天然的向师性，及对原生家庭的依赖，教师以身作则，家长言传身教，都对少年儿童的法律意识启蒙具有重要引导塑造作用[18]。社会整体法治教育的重视，重在社会整体培养法治文化。[19]法治文化是“人们对法律生活所持有的以价值观为核心的思维方式和行为方式，包括法治意识、法治观念、法治思想、法律价值取向等内容” [20]，法治文化是法治意识的上层次意识形态，能够促进法治意识的培养。通过依法治国、依法治校，在日常生活中法律思维、法律方式、法律规则运用，对青少年形成耳濡目染 [21]。让青少年自觉生成法治意识，自觉地形成学法用法的热情[22]。让国民教育体系下的青少年儿童将法治意识内化为信仰，又外显为法治行为。

　　(二)聘用专业人员，强化法治教育师资配置

　　法治教育的师资力量单薄问题受到学者关注[23]。他们提出通过后期培训将非专业人士培育为具有丰富实践经验的法律职业教师的建议[24]。诚然，加强内部培训很有必要，但并非解决问题的最佳良策，更为重要的还需要进一步广纳贤才。当前以不专业的师资充斥法治教育师资岗位的做法成为最为突出的问题，只有以补充专业师资为主要途径才能解决根本问题。中小学校可招聘一定的法律专职教师储备人才，或者聘请社会上的专业律师为兼职法治教师，强化法治教育师资配置，实现人才保障。

　　(三)充分开发法治教育的实践场景教学资源，创新法治教育方式

　　日本等国的法治教育经验启示我们，法治教育方式应注重实践性、生动性和适应性。我国校园法治教育方式过于呆板，有待创新。首先，建议充分开发课堂教育中的情景教学、角色扮演、案例教学、法治辩论、法治价值观演讲等方式。其次，要充分利用主题教育。如开展主题活动、党团活动、社会实践活动等，全过程、全要素开展法治教育。将交通安全、廉政、民族团结、国防、禁毒等专题教育，与法治教育学相整合。充分利用宪法日、国防教育日、全国消防日、全国交通安全日、国际禁毒日、消费者权益保护日，普及相关法律知识，开展形式多样、丰富多彩的主题教育活动;再次，真实的法治观摩教育非常重要，能将中小学生的法治教育落实到现实应用中。中小学校应通过寻求所在辖区政府的支持，去争取利用到相关的司法机关所具有的丰富的法治教育现实场景，才能使得法治教育素质教育在中小学校生根开花。

　　(四)建立法治教育专项基金，加大法治教育经费保障机制

　　物质是一切人类活动的基础。巧妇难为无米之炊，不能一味地只谈成效不谈保障。当前法治教育在国民教育中推行的困难之一，就是教育工作所需的人力、物力、财力缺乏保障。推行法治教育融入国民教育，增加其财政经费的保障是其必然之需。对此建议设置法治教育专项资金，根据教育部门的财政预算和资金规划划拨款项，同时将法治教育资金使用状况纳入财政审计的范围[25]。将法治教育专项资金归于法治范畴，实现法治教育全面制度化管理。甚至要将法治教育工作纳入学校的教学整体规划，学校予以重视，在年度预算中适度考虑经费，鼓励社会力量提供公益性基金资助[26]。

　　(五)明确法治教育目标，建立法治教育实效的考核评估机制

　　《青少年法治教育大纲》清楚地将青少年法治教育目标设定为“全面提高青少年法治观念和法律意识”，表达了我国青少年法治教育的发展方向和目标。中小学校应围绕这个教育目标，建立法治教育实效的考核评估机制，改变当前这种无反馈无评估、流于形式的教育模式。[27]要建立健全科学的青少年法治教育监督反馈机制，首先要制定并完善全校教师法治素养的考核标准，将这一考核评定结果纳入教师的综合考评中;其次，要弘扬依法治校、依法育人的法治校园氛围，使学校教师以自身的法律素养影响在校学生。再次，在考评时引入外部法律服务机构或法律专业机构参加法治教育课程的教学和法治教育实效的评价，促使教学评价机制的准确、客观和全面[28]。在评价考核中针对教育短板的地方进行提升，针对教育资源匮乏的校区可以给予在师资配备、课程实施、经费支持、制度机制等方面予以保障。

　　五、结语

　　孟德斯鸠说，“要接受最好的法律，人民的思想准备是如何必要” [29]303。从内在建设讲，法治教育的保障机制无疑非常薄弱，需要诸多完善。但全社会的人文法治环境同样不容忽视，比如社会法治环境、法治实施状况、公民素质、政治法律制度等的不断发展等。未来，只有从内到外全面地、持续地不断推进对法治教育的全面保障，才能集跬步以成千里。