中国城市行政管理体制改革的方向与路径探讨

　　基金项目：国家社会科学基金青年项目《户籍制度改革与中国城市规模体系优化研究》(17CJL023)阶段性研究成果。

　　[摘要]行政层级过多不仅会对城市的管理效率产生影响，也不利于经济要素在各等级城市之间的有效配置，由此导致城市规模体系不合理、“中心-外围”结构固化、城市间财权事权错配等问题。文章综合考虑新中国成立以来各类发展实践带来的经验与教训，尤其是改革开放时期的成功经验，认为赋予各类城市平等发展权、构建公平合理的城市发展格局是破解当前中小城市发展困局的关键。城市行政管理体制改革应以兼顾公平与效率、实施渐进式改革、坚持差异化分类为基本原则，以建立扁平化城市行政管理体制、平衡政府与市场之间的关系、走高质量的新型城镇化道路为主要路径。

　　[关键词]行政等级;城市管理;体制改革

　　一、中国城市管理体制行政等级化产生的主要问题

　　在中国，一个城市的规模大小和增长速度都与其所在城市行政等级体系中的位置高低有关[1-2]。行政等级越高，城市规模越大、增长越快。高行政等级城市过度膨胀，国家控制高行政等级大城市人口规模的政策基本失灵[3]。政府为维持大城市居民的福利水平、减少拥挤，通常采用提高落户门槛、减少或不提供对外来人口的教育等基本公共服务方式来限制外来人口进入，以此降低本地城市居民的生活成本和提高就业机会[4]。这也在一定程度上解释了小城镇最先放开户籍限制，中小城市逐步放开户籍限制，省会城市户籍改革力度最小的原因[5]，北京、上海等超大城市户籍至今也未能松动。此外，中国这种等级分明的城市行政管理体系，在一定程度上阻碍了要素的自由流动，导致市场存在显著的行政分割现象，不仅难以形成全国统一的大市场，各级城市之间也难以形成合理的分工与合作体系[6-7]。

　　综合现有学者的研究，行政等级化的城市管理体制造成3个方面的主要影响，即城市规模体系分布不合理、“核心-边缘”的城市空间结构固化、各层级城市财权事权不匹配现象突出。

　　(一)城市规模体系分布不合理

　　城市规模体系分布是指一个国家或区域内不同规模城市的分布情况，也称城市规模分布体系。许多学者都证实了城市规模分布不同会对该国家或地区的资源配置、经济增长以及居民收入等产生不同的影响[8-10]。因此，构建一个合理的城市规模体系就成为政府制定城市政策的一个主要目标。

　　尽管目前学术界采用ZIPF、GIBRAT等定律来判断城市规模体系是否合理[11]，但由于其背后缺乏有效的经济学理论阐释，适用性始终受到经济学家们的怀疑。例如，ZIPF定律并不适用全样本分析，在全球范围中并未得到普遍证实且各个国家之间存在显著差异[12-15]。除此之外，一些学者从中国实际情况出发认为，城市化进程还未结束、城市发展模式不同以及行政区划调整频繁、统计数据质量不高等原因都造成了难以估计中国城市规模体系的合理性[16-17]。总体来看，行政等级化对中国城市规模体系分布造成的影响主要体现在以下两大方面。

　　1. 大城市太大

　　在中国，城市规模往往与其政治地位、行政等级高度相关。一个城市的行政等级越高，其所获得中央财政支持等政治资源也越多[2]。在市场机制作用下，由于规模效应的存在，人口、资本等要素进一步向高行政等级城市聚集，由此产生以下两大现象。

　　第一，人往“高”处走。“高”即高行政等级城市。从微观个体角度来看，一个城市行政等级越高，其所配置的教育、医疗等基本公共服务资源越优越，就业及创业机会也往往越多，对劳动者的吸引力自然也就越大。已有研究表明，中国的直辖市、计划单列市以及各省省会等高行政等级城市吸引了全国近54.1%的流动人口，而依据国家统计局2015年的抽样调查，流入地级及以上城市的农民工占全部外出农民工的比例达66.3%[18]。

　　第二，大城市过度拥挤。大城市由于集聚了大量的优势资源，吸引了大量的外来人口，必然会造成拥挤。中国大城市的拥挤一般涵盖两个层面：一方面，由于历史原因，中国城市对居民教育等公共服务资源的配置，往往以户籍人口规模进行确定，并且由于大城市获得户籍的门槛比较高，导致教育等基本公共服务的供给远远小于人口需求;另一方面，大城市外来人口涌入的速度过快、数量过多，往往超过本地在住房、交通等方面建设的速度，造成交通基础设施承载过量、住房供给不足，从而造成拥挤现象。

　　2. 中小城市规模不足

　　促进“大中小城市协调发展”是中国政府推进新型城镇化战略实现的主要目标之一，并在“严格控制大城市规模”的基础上，合理发展中等城市和小城市。20世纪八九十年代，为加快城镇化进程，增强城市对农村的带动作用，中国实施了以“撤县设市”为主要手段的小城镇优先发展战略，但效果并未达到预期[19]。随后政府开始鼓励发展以地级市为主的中等城市，這些城市往往通过“撤县并区”的方式来扩大城市规模，但由于这些中等城市对人口的吸引力远不如大城市，结果造成“土地城镇化”快于“人口城镇化”[20]，导致大量城市“新区”变“鬼城”。

　　为进一步发展中小城市，中国政府在2014年出台的《国家新型城镇化规划(2014—2020)》提出“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万—100万的城市落户限制”，希望通过户籍制度改革来引导人口向中小城市聚集。尽管城区常住人口在100万人以下的中小城市及小城镇的落户限制已经陆续取消，但从实际效果来看，中等规模依然不足、大城市依然较大、小城市依然较小。总体来看，中小城市规模不足主要存在以下两大方面的原因。

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