陕西新型城镇化推进实践中的治理困境与路径选择

　　摘 要：近年来城镇化发展速度持續加快，城市治理工作跟进不到位的问题日益凸显。该文通过对陕西省内综合试点地区的调研，分析了新型城镇化推进过程中制约其发展的治理困境;以新时代以人为本、协调发展和生态化、智慧化等理念为统领，结合实际探索解决陕西新型城镇化实践中具体问题的治理路径，以切实提升城市社会治理成效。

　　关键词：新型城镇化;试点实践;城市治理;困境;路径

　　1 陕西新型城镇化推进模式及运行状态

　　陕西新型城镇化综合试点地区在发展进程中依托于国家发展战略，采用灵活的城镇化政策，克服自然条件和社会经济因素等方面的限制，结合本地实际进行因地制宜、突出特色，逐步探索出中心城市带动型、矿产资源开发带动型、特色产业带动型、旅游产业带动型等推进模式，走出了一条多样化的新型城镇化道路[1]。

　　1.1 中心城市带动型 作为新型城镇化试点地区的西咸新区和高陵区处于西安都市圈的核心圈层，以中心城市西安为核心，吸引并辐射周边城市和区域，带动周边地区经济有效发展。西咸新区自2017年2月由西安市正式代管以来，积极致力于打造“中国新型城镇化建设新范例”。目前，新区、新城、街镇3级组织架构基本形成，60.5万原咸阳居民户籍、社保、医保、工伤、生育、失业等民生事项全面享受西安政策，市政道路、轨道交通、信息网络、电力设施与西安、咸阳两市实现无缝衔接，产城融合的城市形象展露雏形[2]。2020年西咸新区经济运行持续稳定恢复，统筹疫情防控和经济社会发展工作成效显著。与西安各开发区的数据对比，西咸新区人均GDP为5.90万元，位居全市第十;其经济体量排在高新、经开之后，位列第三，而在19个国家级新区中经济体量排名则较为靠后。过去几年西咸新区经济增长较快，但总量依然较小，还需继续努力。

　　高陵区隶属西安市，有关中“白菜心”之称。“十三五”期间，高陵区以民生为根本，全方位、深层次、多角度开展城乡环境整治，基本实现了全区城乡道路的无缝隙监管，并着力改善城乡容貌，全力保障住房安全，推进城市更新和城市精细化管理，城乡基础设施和社会公共服务逐步呈现出一体化发展的良好态势，城市生态环境、人居环境大为改观。目前，全区实现91.2%事项网上可办，街道、社区70%的居民办事不出“15min政务服务圈”[3]。大力开展农村人居环境整治，通过全面实施农村生活污水治理PPP项目彻底解决农村生活污水治理难题，现已实现有效治理率65%，有效管控率35%[3]。

　　1.2 矿产资源开发带动型 陕北地区蕴藏着丰富的能源资源，形成了一批以矿产资源开发为重要特征的城镇，有力推动了陕西城镇化及工业化进程，榆林和延安是陕西省诸多资源型城市的典型代表。榆林号称中国“科威特”，是我国能源的重要接续地。“十三五”期间，榆林市能化产业加速向高端化、终端化迈进，产业结构战略性调整全面提速，高新技术产业产值增长26%，增速居全省第二。2020年，城乡居民人均可支配收入分别增长5.2%和8.3%，新增城镇就业3.26万人[4]，城镇化率提高到59.5%。榆林深入践行“绿水青山就是金山银山”发展理念，生态环境持续改善，林木覆盖率提高到36%，成功创建国家森林城市，人均公园绿地面积全省第一。2020年榆林城区全年优良天数比例达到85.2%，市城区集中式饮用水源地水质达标率为100%[5]。

　　延安矿产资源丰富，发展能源化工业具备坚实基础和巨大潜力。“十三五”期间，3次产业结构调整为11.9∶55.3∶32.8，引进新经济企业1076家，新技术、新产品、新业态、新模式成为新的增长引擎。2020年，延安城乡居民人均可支配收入分别为36577元和12845元，分别增长4.8%和8.2%[6]，城镇化率达到64.5%，城镇新增就业1.79万人。生态环境持续好转，累计造林26.03万hm2，三北防护林工程成为全国生态保护修复示范样板;森林覆盖率提高到53.07%，植被覆盖度提高到81.3%，治理水土流失3716km2[6]。2020年延安城区空气质量优良天数比率达92.6%，大气质量改善率位居全省第一。

　　1.3 特色产业带动型 蔡家坡鎮地处西安和宝鸡之间，是宝鸡中心城区之外建成区面积最大、人口最多、经济最发达的城镇，区位地形是其发展基石。作为陕西省一座大型城镇，2019年蔡家坡镇位列全国综合实力千强镇第129位，位居陕西第一，在《中国乡镇综合竞争力报告2019》中荣登2019年西部百强镇第21名。一、二、三产业分别占比6.1%，66.9%、27%，第二产业对于陕西第一镇的重要程度不言而喻，其中份量最重的当属汽车产业。现今，蔡家坡以汽车及零部件生产加工为主的机械制造业作为主导和支柱产业，是西北地区最重要的汽车零部件生产基地、最大的专用车生产基地和唯一的微型车生产基地。尤其是陕汽和法士特，是蔡家坡的中坚力量。陕汽、法士特岐山部分全年共完成工业总产值127.3亿元，2家企业的工业总产值占比整个园区近乎过半。目前，全镇形成了以汽车及零部件制造、机械制造、建筑建材为主导的产业集群。

　　1.4 旅游产业带动型 近年来，商洛市以绿色发展为引领，采用“城镇景区化、产业绿色化、田园景观化”的发展模式，把发展特色全域旅游产业作为重要推动力，有效破解“八山一水一分田”空间资源瓶颈。2021年商洛市政府工作报告中提到，漫川关镇、法官镇被省政府授予小城镇建设先进镇。山阳县按照“精品景区+秦岭特色小镇+美丽乡村”发展模式，全面提档升级漫川古镇景区，使漫川古镇体量得到大幅拓展，历史文化内涵得到全面挖掘，央视《记住乡愁》《舌尖上的中国》等栏目三进古镇进行专题拍摄，漫川古镇知名度和影响力大幅提升，目前正着力推进“天竺山·漫川古镇”5A景区建设。法官庙村在打造美丽宜居村庄的过程中，充分立足于该村落的原生态资源禀赋和区位优势，整合旅游、交通、农业、水利等项目，重点实施了现代农业园、环村道路改造、生态环境整治等工程，致力打造城镇化新样板。

　　2 陕西新型城镇化试点地区推进实践中的治理困境

　　通过梳理试点地区近几年的城镇化动态进程，一些综合试点地区累积的矛盾和问题也日益凸显。只有找准陕西城镇化基础优势并审视自身发展短板，密切关注、有效破解新型城镇化综合试点地区深入发展面临的困境，才能进一步推动陕西省城镇化水平和质量稳步提升。

　　2.1 以政府主导型治理模式为主，持续发展内生动力不足 从陕西省当前的城镇化推进方式上看，以上所述几种类型均属自上而下的政府主导型推进方式，能够在资源、人力和市场这些基本的生产要素之外，通过政府的政策规定获得巨大发展机遇。这种强有力的政策资源充分彰显出政府主导模式强大的管理资源优势以及政府制度灵活性的特征。尽管以政府为主导的城镇化推进方式，在市场发展不充分的情况下能够集中调动大量的资本、人力和物力等多方资源，政策、制度的灵活性能够赋予更多地区发展机遇，从而促进新型城镇化的扩展[7]，但其本质上是一种权力驱动型城镇化，着眼于通过城镇化推动经济发展，缺少来自市场和社会的内生动力，忽视了市场的主体性和对农民权益的保护[7]，城镇化持续发展的动力不足等问题逐渐凸显。

　　2.2 中心城市辐射作用有限，地区间城镇化发展不均衡 相比于全国其他中心城市而言，西安整体实力较弱，中心城市产业外溢效应不明显，对周边地区的辐射带动作用不强劲。西安的发展短板主要表现为第二产业特别是工业发展相对比较滞后，对经济发展和地方财政收入的贡献有待提升。整体来看，陕西各地区间城镇化率差别较大，分布呈现出两极化态势。截至2020年11月，西安市城镇化率达79.2%，榆林市、延安市城镇化率分别为61.6%、61.4%，而商洛市、安康市、汉中市城镇化率分别为48%、49.9%、51%，陕南地区与关中地区、陕北地区相比城镇化率较低。究其原因，一方面是由于长期以来三大区域间的经济社会发展不平衡所导致，另一方面与各区域所处的地理位置、产业布局等也密切相关，区域产业活力不足导致对城镇化发展支撑不够，需要在区域治理方面进一步创新。

　　2.3 产城融合发展不紧密，未能形成良性互动 近年来，陕西城镇建设进度不断加快，但相应的产业配套跟进不及时，导致城市人口吸附能力整体上滞后于建成区的扩张速度，“土地城镇化”快于“人口城镇化”的问题不同程度存在[8]。部分试点地区不能满足现有城镇人口在教育、养老、医疗、就业、保障性住房等方面的基本公共服务需求，“产”“城”融合不协调，产业集聚与人口集聚未能同步，城镇化滞后于工业化[8]。不少新城新区的基础设施、公共服务和政策配套不完善，影响了城镇人口的持续集聚和生活质量[8]。如榆林主城区规模、主城区人口、城市基础设施建设、科教文卫等综合方面全面落后于宝鸡、咸阳等地。只有解决产业结构重型化、公共服务水平低及地区经济发展不平衡等问题，同时避免产业单一而导致发展潜力不足的问题，才能呈现出良性发展态势。部分城市的管理服务能力滞后于开发建设速度，公共服务供给能力不足，基层社会治理较为薄弱，对完善城市治理体系和提升治理能力提出了迫切要求。

　　2.4 城镇开发建设与生态环境矛盾交织，城镇环境治理能力不足 在陕西城镇化建设过程中，关中、陕南和陕北各自的区域环境制约依然较为突出。关中地区空气环境质量整体排名较为靠后，咸阳、渭南、西安3市在2021年中国城市空气质量排行榜中处于倒数后10名中，严重影响居民的生活幸福感。陕北地区位于黄土高原，本就水资源匮乏，属于严重贫水地区，高耗水的能源化工产业高速发展，加剧了水资源的过度利用，同时当地水污染也较为严重，截至目前，陕北的水资源承载力已快接近极限。陕南地区是“南水北调”中线工程水源地和重点生态功能区，但同时也是秦巴山区连片特困地区，在倾力保证大局前提下，陕南生态保护与经济发展之间的矛盾依然突出。同时，不少试点地区城镇建设中问题突出，城镇环境治理能力不足，如对历史建筑及特色文化保护不够，导致一些历史城镇、街区和建筑遭到破坏，造成老城区环境品质下降、历史文化遗产损毁、未能保留传统的历史风貌等问题。

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