城镇社区党建工作和基层治理面临的新挑战

　　目前我国将国家治理体系和治理能力现代化设为总体目标，在城镇化快速发展的同时，社区是社会治理现代化的重要组成部分，也正在面临着客观需求、自我革新等一系列的挑战，这些挑战也是基层党建和基层治理的重要课题。我们应按照组织部要求采取座谈讨论、入户走访、问卷调查、个别访谈等方式对各类社区进行调查，对城镇社区党的建设和基层治理面临的新挑战形式进行详细介绍。

　　关键词：城镇社区,党建工作,基层治理

　　一、深刻理解，准确把握城镇社区党的建设和基层治理面临的新形势

　　习近平同志强调：“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡社区。”社区作为现代社会的基本单元，在协调推进“四个全面”战略布局过程中，正面临着四个方面的形势考验。

　　(一)落实全面从严治党的具体要求，迫切需要推进社区党的建设和基层治理的改革

　　全面从严治党是协调推进“四个全面”战略布局的根本保障。习近平同志在十八届中央纪委六次全会上强调，要推动全面从严治党向基层延伸，为基层党的建设指明了方向和路径。随着改革的不断深化，城镇化的加速推进，单位人加快向社会人、社区人转变，农村人口加快向城镇转移，大量人口向社区聚集，社区党员数量明显增加。社区作为党委、政府联系居民、服务社会的重要纽带，具有不可忽视的重要作用。社区党的建设和基层治理是否履行了管党治党的政治责任，是否适应从严治党的使命要求，直接关系到党的执政目标能否实现、党的执政根基能否得到巩固、党的执政地位能否得到认可、党的执政形象能否得到提升。因此，加强社区党建和基层治理改革是推动从严治党向基层延伸的必然选择，这是一项重大的政治任务。

　　(二)适应国家治理现代化的根本要求，迫切需要推进社区党的建设和基层治理的改革

　　十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”社区治理是国家治理的基础环节和重要组成，社区治理现代化是国家治理现代化的重要体现，在一定意义上讲，社区治理能力和治理体系的现代化程度直接关系到国家治理现代化的进程。当前，面对推进改革发展稳定的繁重任务，面对推动国家各项惠民政策落地的大量工作，面对社区居民多元的利益诉求，必须从根本上提高社区干部的治理能力和社区治理体系规范化水平，加强社区干部队伍建设，完善社区治理体制机制，适应国家治理现代化的根本要求。

　　(三)尊重城市发展规律的客观要求，迫切需要推进社区党的建设和基层治理的改革

　　中央城市工作会议明确提出了城市发展“一个尊重、五个统筹”的新要求，尊重城市发展规律就是要把握城市发展的趋势、紧扣城市发展的脉搏、顺应城市发展的潮流，与时俱进地推进社区的建设和基层治理改革。当前大量“村改居”出现、新建楼宇落成，农转非居民不能“入乡随俗”,市政设施建设、管理经费投入等未实现公共服务均等化，城乡差异化阻碍了全面建成小康社会目标的实现。在中央高度重视城市建设的背景下，社区作为城市社会的基本构成单元，在城市治理结构和治理体系中具有不可或缺的作用。面对城乡二元结构的挑战，社区党的建设和基层治理改革必须尊重城市发展规律，加大城乡统筹发展力度，完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，关注民生保障，破解发展难题，逐步缩小城乡差距，弥补社区管理服务城乡发展一体化和城镇化发展的“短板”.

　　(四)满足居民日益增长的内在需求，迫切需要推进社区党的建设和基层治理的改革

　　顺应人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民，是做好城市工作的出发点和落脚点。随着经济社会的发展，各种利益关系和社会矛盾交汇、集中在社区，人民群众对社区治理水平要求越来越高，居民需求已从单纯行政管理转向全方位服务，从提供大众化服务转向个性化服务，从保障治安稳定转向提升幸福指数。社区日益成为加强社会治理的重心、改善民生保障的依托、提供公共服务的平台、维护社会稳定的根基。面对人民群众日益增长的利益诉求，社区党的建设和基层治理为民服务功能与政治引领功能矛盾日益突出，存在重服务、轻管理的错误倾向，很大程度上损害了社区党组织的凝聚力、感召力。因此，必须顺应服务管理群众的要求转变服务理念，适应引导教育群众的需要转变管理方式，推动社区党的建设和基层治理改革，满足居民需求日益增长的内在要求。

　　二、客观分析，清醒认识城镇社区党的建设和基层治理面临的新挑战

　　在城镇化进程加快、城市管理重心下移、信息化高速发展的新形势下，城镇社区党的建设和基层治理工作在运行模式、功能建设、体系设计、治理方式等方面面临巨大挑战。

　　(一)党建工作模式与自我革新要求不相适应

　　伴随着经济快速发展和社会深刻转型，各种要素资源在跨区域、跨系统、跨单位流动，但社区党建工作仍未摒弃传统的思维定势和套路模式，缺乏“顺潮流而动快半拍”的改革意识。

　　1.思维模式传统。现有社区干部主体是原居委会干部和企业下岗职工，习惯于用原有的行政单位意识思考，重党员轻市民、重管理轻服务，认为社区中的外来流动党员、社会组织不属于自己管理，与没有隶属管理关系的辖区单位更谈不上沟通协调。个别访谈中，65%的社区干部不知道外来流动党员情况。

　　2.组织模式陈旧。社区中的“两新”组织、行业协会建党利益驱动不足、主观意愿不强，党的组织覆盖存在“盲点”,党的组织有形覆盖削弱、服务功能弱化，即便建立了党组织也存在“空壳化”、“两张皮”的情况，70%的失联党员集中在社区，存在无人管、无法管、管不了的情况。

　　3.教育模式单一。社区党员教育内容枯燥乏味、形式照本宣科，不注意跟踪了解不同类型党员的思想状况和需求，互动性差、接纳度低。问卷调查显示，许多党组织连“三会一课”都未坚持开展，仅有30%左右的社区党员认为党组织开展的活动效果“贴合群众需求，形式多样，较有吸引力”.组织生活效果不理想。

　　(二)社区承载功能与城镇建设趋势不相适应

　　随着城市规模的不断扩张，社区规模的扩大，社区建设主管部门对社区的规划滞后、配套不足等，导致社区行政事务、服务管理等承载能力严重不足，已不能胜任繁重的工作任务。

　　1.人口承载超负荷。按照《中共四川省委办公厅 四川省人民政府办公厅关于加强城乡社区建设和创新管理服务的意见》文件规定，“城市社区设置为2000至4000户”,但现有社区的规模，已完全超出了规定要求，呈现出“小马拉大车”的负重状态。以乐山中心城区为例，城镇化率年均提高1.5个百分点，城市人口逐年增加，但社区规模设置没有同步调整。42个城市社区中所辖人口5万以上的超大型社区占12%.

　　2.要素保障有差距。社区“权随责走、费随事转”落实较差，财力、人力、物力片面依赖上级部门，资金压力大，工作人员少。以乐山市为例，每个社区的工作经费和专项群众工作经费年均13万，平均每个社区管辖约5200人，每年分担到每个人的服务经费只有约25元。

　　3.公共设施配套差。社区在城市建设管理特别是公共服务设施规划中缺乏参与权、话语权，影响社区公共资源合理配置，致使老旧社区办公和服务用房“提档升级”推进困难，新建社区教育、医疗、文体等配套设施不足，尤其是住宅小区停车位“一位难求”的现象突出。问卷调查显示，34%的受访群众认为公共服务配套设施不齐全。

　　(三)基层治理方式与现代治理需要不相适应

　　作为国家治理现代化的底层微观设计，基层治理对国家治理现代化具有重要的基础性支撑作用。但不少基层政府仍然沿用行政化治理模式，将多项管理职能下沉社区，把社区逐渐变成“末端政府”,使社区面临“上面千条线，下面一根针”的被动局面。

　　1.多头管理简单粗放。由于下放社区的财政资金、建设项目等公共资源分散在各个职能部门，社区存在多头管理，行政化、机关化色彩浓重，承载负担过多。社区干部普遍反映工作存在“三多”现象，即承担事务多，上级部门交办事务最多达到了350项;迎检考评多，有的社区迎检高峰期达到一周10次以上;开具证明多，包括收入证明、亲属关系证明、婚姻证明等多达89项。

　　2.专业队伍严重缺乏。社区工作人员许多是下岗职工、“4050”人员，具有社区管理和社会工作等相关专业学历的人员较少。社会工作者待遇低、缺少职业发展空间，限制了自身专业技能的发挥。截止2015年底，乐山市249个社区配备社区工作者约1880名，平均每名社区工作者服务约720人，工作力量明显不足，其中取得全国社会工作者职业水平证书人员仅108人，平均每个社区不到1人。

　　3.多元需求无法满足。与社区群众日益增长的多样化、个性化的公共服务需求相比，不少领域的公共服务单纯依靠政府提供公共服务产品，政府向企业、机构和社会组织等社会力量购买服务的覆盖范围、涉及领域和总量规模还比较有限。问卷调查显示，34%的受访群众对社区干部的工作效率和服务意识不满意，认为存在“冷硬横推”的现象，6%的群众没有接受过服务。

　　(四)法治建设氛围与社区和谐发展不相适应

　　良好的法治氛围是影响社区治理长效机制建立的重要因素，是构建和谐社区的重要保障。当前，一些社区制度更新频率低、法治意识薄、矛盾冲突多，暴露出了法治氛围缺失的突出问题。

　　1.法律制度不适应。一些涉及社区的根本性法规原地踏步，多数社区缺乏居民认同的自治公约，对物业管理、网络舆情等新情况的前瞻性、超前性研究较少，现有制度无法适应新形势要求。比如1989年出台的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，27年来一直沿用，至今未修订完善，居委会工作职责有待进一步明确。基层干部对居委会到底该干什么、不该干什么、怎么干、如何评价认识不一，造成各级行政部门随意对居委会指派任务。

　　2.依法行政不严格。部分社区工作人员运用法治思维和法治方式化解社区矛盾、应对社会冲突的能力不足，办事凭经验、遇事讲人情，在征地拆迁、棚户改造、低保申请等涉及居民切身利益的行政事务上设置障碍、制造矛盾，引发许多社会不稳定因素。

　　3.法治教育不充分。社区法治宣传吸引力不够，社会力量和公民个人参与度低，群众依法维权意识薄弱，往往不愿选择行政或司法途径实现维权，邻里关系淡漠，认同感和凝聚力不强，不文明现象随处可见。调查问卷显示，仅有45%的受访群众在遇到突发问题时，选择寻求派出所或社区居委会协调解决。

　　(五)共驻共建效果与协同治理目标不相适应

　　社区不仅是地域、人口的简单区划，更是驻区单位、社会组织、居民群众的整体融合，强调不同社区主体之间的协同互动。但社区没有充分发挥整合辖区组织资源、人才资源、信息资源等方面具有的独特优势，共驻共建效果不明，“零和博弈”现象突出。

　　1.社区与辖区单位难以“齐步走”.一方面，有的社区党组织等、靠、要思想严重，片面强调辖区单位在经费、场地、物资等方面给予支持，却不愿主动服务;另一方面，一些辖区单位不能正确认识社区建设与自身工作的关系，参与社区共驻共建的积极性不高，在“优势互补、资源共享”上做得不够。社区干部普遍反映，在社区“大党委”兼职的党委委员，参与社区建设时，多数停留在开开会、发发言的浅层次行动上。

　　2.社区与社会组织难以“肩并肩”.社区社会组织发展仍处于起步阶段，自身造血功能弱，大多以政府资源而非居民需求为导向开展工作，专业能力不足、自治自律不到位、财务管理不公开、披露机制不完善，培育发展缓慢。比如，乐山某区县42个社区涉及社会福利、社会慈善、社区服务的社会组织仅有3个。

　　3.社区与居民群众难以“手挽手”.一些社区党组织认为居委会是自治组织，管理太多担心影响居民自治组织作用发挥，放松了对居民自治组织的领导。特别是在小区、院落、楼栋的业委会自治组织中，党组织延伸不够，党建工作与居民自治脱节，导致组织功能弱化现象严重，社区与居民群众各自为政，形同陌路。

　　三、积极应对，主动肩负起城镇社区党的建设和基层治理面临的新任务

　　面对新形势，迎接新挑战，肩负新任务，是当前城镇社区党的建设和基层治理工作所面临的重大课题。在新的形势、挑战、任务下，应当坚持以科学理论为指引，着力探索一条符合现代治理理念的“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的社区党建和基层治理模式。

　　(一)坚持党的领导，强化党在城镇社区的核心引领地位

　　城镇社区党组织是城镇社区党的建设和基层治理重中之重的主体，是我们党在城镇社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。

　　1.构建“1+N”的工作机制。积极构建区域化党建模式，既坚持党组织的领导核心作用，又支持居民委员会依法履行自治职责，逐步形成以社区党组织为核心，以社区居委会、社区工作站、社区服务中心为依托，以社区业委会、企事业单位、非公企业和社会组织等辖区单位为支撑的社区治理格局。

　　2.建立有形有效的组织体系。坚持“单位建党”和“思想建党”并重，强力推进党的组织和工作双覆盖，以城镇社区党组织为基础，将辖区内的机关企事业、非公企业、社会组织等所有基层党组织有效地凝聚整合起来。积极探索楼宇党建、小区党建模式，形成涵盖整个社区区域的组织体系，最大限度解决社区党组织自我化、分散化、碎片化问题。

　　3.落实从严管理的具体要求。继续抓好机关党员“双报到”活动，严格落实党员到居住地社区报到制度和党员社区表现反馈制度，上级部门对辖区单位的考核评比应征求社区党组织的意见。引导退(离)休党员将党组织关系转入社区，积极探索“公益积分”、“时间银行”等激励措施，提高义工服务的组织度和长效性，发挥党员在社区治理中的骨干作用。

　　(二)坚持协调发展，遵循城镇社区自身发展的客观规律

　　城镇社区发展与城市建设、经济发展、社会进步相辅相成、相互促进，要认识、尊重、顺应社区发展规律。统筹规划、建设、管理环节，提高社区工作系统性。

　　1.科学设置社区规模。城镇社区规模划分要坚持以方便管理为原则、以生存地域为特征、以文化特色为纽带、以守望相助为标准，结合人口流动规律、城市规划布局，分类、适时、科学设定社区大小，有效配置社区工作人员和治安防控力量。

　　2.加强公共财政保障。发挥财政分配的统筹能力，完善转移支付制度，保障县(市、区)政府在承担社区管理责任事权中有自主支配的基本财力。积极整合社区所有闲置的设施和资源，采取改建、置换、出租、拍卖及兴办社区产业等方式，创立“社区自治基金”,探索实行在公共服务领域推广政府和社会资本合作(PPP)，增强社区“造血”功能。

　　3.统筹规划社区布局。社区规划要树立系统思维，将环境容量和综合承载能力作为确定城市定位和规模的基本依据，加强城市地上和地下基础设施建设。制定规划时要综合考虑社区功能定位、文化特色、建设管理等多种因素，征求民政、综治等职能部门意见，邀请社区居民共同参与社区规划建设。

　　(三)坚持服务为先，构建运转高效精细管理的工作机制

　　社区工作必须抓住服务这个重点，推动管理方式由“粗放型”向“精准型”转变，使社区居民生活更方便、更舒心、更美好。

　　1.理清职能职责。依法理清基层政府与社区的权责边界，整合政府各部门在基层的办事机构，减少管理层次，合并服务项目，积极推进社区综合服务平台建设，明确凡属于基层政府职责范围内的事项，不得转嫁给社区;凡交由社区办理的社会管理和公共服务事项，应通过政府购买服务的方式解决;对需要增加社区协助落实或委托社区办理的事项，须实行准入制度，并严格执行“费随事转”.

　　2.培育社工队伍。建立以知识普及、学历教育和专业培训有机结合的社会工作专业人才培养体系，实施社工认证、准入制度，完善社会工作者待遇增长机制，拓展专业社工发挥作用的载体和平台，推行“社工+志愿者”模式，积极推动社会工作专业岗位开发和专业人才使用。

　　3.扩大政府购买。积极转变政府职能，打破区域性行政壁垒，将适合社会组织提供的服务和承接的公共事项，交由社会组织承担。鼓励和引导社会组织跨区域承接政府购买服务项目，在政府购买服务的项目范围内实现“应购尽购”,逐步使政府购买服务成为基层政府提供公共服务的重要方式。

　　(四)坚持依法治理，完善党的建设和基层治理制度体系

　　国家治理的基本方式是法治，国家治理现代化有赖于各个领域的法治化。

　　1.加快制度顶层设计。涉及社区建设的组织、政法、编制、民政、文化、群团等职能部门需要加强顶层设计，从国家层面明确城镇社区发展的方向、途径、目标和重点，制定和完善社区规模设置、民主议事、党员管理、组织自治、政绩评价等基本制度。

　　2.提升依法治理能力。引导社区干部树立“定好规则再抓牌”的法治思维，把法治理念体现到社区工作实践中，把法治方式运用到社区建设发展中，强化“法定职责必须为，法无授权不可为”理念，逐步提高依法治理能力。

　　3.加强法治宣传教育。利用社区学校、社区服务中心、社区文化广场等活动阵地，采用群众喜闻乐见的方式，把普法教育与为民服务融为一体，在潜移默化中培养民众尚法、护法意识，逐步实现社区居民学法、懂法、守法。

　　(五)坚持协同治理，塑造区域共建和谐共生的社区精神

　　社区发展既需要加强硬实力，更需要提升软实力。一个充满活力、和谐治理的社区必然是有着共同价值取向、具备高度文化精神的温馨家园。

　　1.构建区域共治文化。发挥党委政府主导作用，借助文化的融合性和多元性，通过打造社区品牌项目，不断提高辖区单位及社区居民的文化修养，铸造城市文明和谐之魂，为建设人民城市为人民提供坚强的组织保证。

　　2.推进民主议事方式。广泛推行“居民议事会提议、理事会建议、代表会决议、监事会督议”工作模式，探索形成“知、议、决、行、督、评”的民主运作机制，使社区治理、服务决策真正符合社区主体的公共意愿和共同要求。

　　3.吸引社区主体参与。鼓励支持、培育壮大各种志愿性、公益性、自治性社会组织发展，建立社区治理主体协商、沟通、合作机制，营造社区主体广泛参与党的建设、基层治理、城市发展的良好环境，使社区真正成为各类主体共同关心、协同合作、和谐发展的公共场所。

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