工会法的历史变迁与工会组织、行为的关系

　　从工会组织的进程来说，我国工会法前后共经历了四个阶段，从禁止工会到逐渐认可，之后演变为积极保护，最后形成了合作共赢的最终目的。在这个整体的发展过程中，并非是那么顺利，也并不是直线型的发展，中间经历了许许多多的坎坷和反复。工会行为的维度，罢工权一直未获得满足，这和政权性质也是密切相关的，和我国独特的社会结构更是息息相关。

　　关键词：工会组织,工会行为,历史变迁

　　一、工会法发展的三个时期

　　综观世界各国工会法的历史发展，政府刚开始一般都禁止工会的组织以及行为，随后认可工会的组织，但对其行为又给予限制，发展至最后，法律对工会则采取积极保护的态度。禁止时期的工会组织被视为非法组织，其活动和行为往往被视为犯罪。然而由于自由资本主义时代下的资本家过度压榨工人，反而让工人更具向心力和团结力，工会组织作为事实上的存在成为无法遏制的趋势，法律的态度只能由禁止转向认可，同时也意味着认可工会的行为。随着工会组织的日渐强大，开始逐渐掌握立法上的话语权，工会法亦走向积极保护时期，法律开始赋予工会以相应的权利，包括劳动团结权、团体交涉权以及争议权。

　　我国向来是以农立国，工会组织的成立与发展是非常晚近的事，故工会法的历史相较于西方也更为短暂。即便如此，我国工会法也经历了前述三个时期，但稍有不同，而且最终找到了契合自己国家历史与国情的道路。总体而言，清末及北洋时期北京政府对待劳工组织及其活动采禁止态度，属于反劳工立法。到20世纪20年代，北京政府在各种因素的推动下，开始草拟工会法，虽然并未施行，但依其内容其立法已进到承认但限制时期。同时期在南方的广州政府则率先立法，创建了中国法律史上第一部工会法。

　　此时期的中国共产党虽未建立政权，但其掀起的劳动立法运动极大推动了当时中国的劳动立法。国共合作时期，国民党确立了“扶助农工”的政策，随后颁布的《工会条例》堪称近代中国最为先进的工会法，此属于积极保护时期，但当时所施行的地域较为狭小。1927年国共的分裂导致中国工会立法走上两条不同的道路。南京国民政府的工会立法又返到承认但限制时期。新中国成立后，由于我国的国家性质，工会法所确立的工会职能更为全面，而且将西方工会与企业的对立状态转变为合作共赢的状态。直至今日，工会组织在维权的同时，也积极投入到国家和社会建设中，构建了具有自己特色的工会法和工会运行模式。

　　二、工会组织的维度：我国工会法的三次历史转变

　　(一)从禁止到有限承认：北京政府工会立法的转变

　　清末法律禁止工会组织的存在，更不允许罢工的存在，罢工行为被视为刑事犯罪。民国时期的北京政府同样如此。1914年，北京政府颁布了《治安警察条例》，同样对工会组织采取禁止态度，其中即规定警察和官吏可以对劳工聚集进行禁止，而且对劳动聚集过程的煽动行为给予处罚，最高可处五个月徒刑和五十元的罚金。此为工会在中国的禁止时期。

　　但自1923年开始到1925年，北京政府先后起草了三部工会法草案，分别是《工人协会法草案》、农商部《工会条例草案》和交通部《工会条例草案》。通过对三部草案内容的考察，一方面，法律开始认可工会组织的存在，但另一方面，其对工会组织的限制又无处不在。以农商部《工会条例草案》为例，其在公布后就遭到了各界的责难，上海总工会即认为该草案对发起人之人数及资格过于限制，对工会的基金要求必须存在代理国库的银行，仅仅允许各地同业工会的联合，禁止地方各业工会的联合，而且一旦有地方工会组织的联合，不但要遭到解散，而且也要对发起者处以刑罚。即使如此，我们仍然要看到其进步的一面，中央政府第一次以法律的形式开始认可工会组织的存在。

　　法律对工会的态度为何在此时发生转变?笔者以为根本原因在于工会组织自身的发展和实力的增加。在上海，从1919年4月中华工业协会发起建立至1921年，共有55个资产阶级领导和控制的工会产生;至1921年，广州已有工会组织约有130多个，香港有120多个;甚至在广东还出现了一些地方性工会和较大的工商联合组织，较为著名的广东总工会就有7个支会，国民党员谢英伯创办的互助总社有23个团体会员，计有人数约2万多人。正是因为工会组织的发展，才掀起了随后全国范围内的罢工高潮，在罢工过程中又成立了更多的工会，力量得到进一步加强。而此时的北京政府正处于内外交困的形势，只能对已出现的工会组织予以认可和拉拢。

　　(二)从积极保护到限制：国民党政权工会立法的转变

　　1922年广州军政府颁布的《暂行工会条例》以及随后在1924年以此为基础修正而来的《工会条例》将中国的工会法推至积极保护时期。其中，《暂行工会条例》是中国历史上第一部得以实施的工会法，从内容上来看，《暂行工会条例》对工会的设立采取了开放的态度，对工会的运行采取保护的态度，赋予工会全面的职能。《工会条例》更是赋予了工会以同盟罢工权、团体交涉权、团体协约权以及国际联合权，成为国民党政权最为先进的一部工会法。

　　为何广州时期的国民党政权能够积极保护工会?笔者以为根本原因与国民党此时所处的革命党地位有关。作为革命党，其首要问题在于团结一切可以团结的力量，去推翻现行政权而建立新政权。此时期的工人力量正以空前的速度发展，不论是孙中山还是国民党其他的领导人，都无法忽视此种力量。邵力子即认为从根本上解决劳工问题，关键在于制定积极的法规，以保护劳工利益，而不能仅仅局限于废止以前的法律。戴季陶也强调“制定工会法及工场法，尤为必要而不可缓之事业。”孙中山同时期也提出了保护劳动、谋进工人生计、提倡工会的施政方针。可以说《暂行工会条例》的出台即与孙中山提出的施政方针密切相关。

　　至1924年，国民党召开一大，正式确立了“扶助农工”的政策，遂有《暂行工会条例》的修正。国民党在其一大的宣言中在总结以往革命失败的基础上，强调了吸收工人和农民参与国民革命的重要性，他们认为吸收工人和农民就是巩固了民众的基础，而国民党革命的初衷就在于唤起和团结民众，舍弃群众尤其是工人的参加，就失去了革命的基础。经过总结以往教训，国民党最终确立了全力扶助农工的政策，强调国民党的目的即是“为农夫、工人而奋斗”，故国民党一大确立政纲即要求制定劳工法，保障并扶助劳工团体的发展。在此种政纲和形势下，工会法进至积极保护时期可谓水到渠成。

　　南京国民政府成立后，在工会立法方面成果虽然丰富，然此时国民党的工会立法渗透着限制与控制的主导精神，中国的工会法又退至承认但限制时期。以1929年《工会法》为例，无论是对工会的组织还是对工会行为都有不同程度的限制甚至控制。

　　就工会的组织而言，该法对发起人数、发起和组织主体、发起程序、工会联合都有法律上的限制，同时，对于工会章程和工会职员变更可以进行干涉，对工会各项表册和账簿乃至对工会的合并与分立或解散都可以进行监管。就工会的行为而言，首先，该法对工会的团体交涉权进行了限制。尽管该法第十五条第一项就明确赋予工会以缔结、修订和废止团体契约的各项权利，但又加了一限定条件，即必须要经过主管官署的认可。时人评价说“这种办法，无异于把工人面前的一把锁打开，而从后给他们加上个千斤闸”。其次，对罢工进行了严格的限制，该法第二十三条即明确规定，因劳资纠纷而需要罢工必须得首先通过调解仲裁程序，同时还需经过全体工会会员的三分之二以上同意。可以说，此种限制让工会无法维权，也无法行为，如同无行为能力的法人。

　　为何限制与控制成为此时期国民党政权工会法的主导精神?笔者以为其根本原因与国民党所代表的阶级利益有关。在大革命时期，改组后的国民党尚能代表工农阶级利益，是一个革命的政党，也曾以扶助农工为己任。但“四·一二”反革命政变标志着国民党蜕变成了大地主、大资产阶级的政党，其代表的利益甚为狭隘。为了维护自身阶级的利益，即开始打压劳工组织，劳工阶级利益让位于所谓的国家利益，其针对劳工组织和劳工运动的政策法令必然是变扶助为限制。

　　此外，也与国民党解决劳工问题的改良态度有关。孙中山即认为工业的发展不仅能够带来资本的繁荣，也同样能够工人工资的提高，所以他强调劳资要互助，农工应合作。南京国民政府成立后确立了劳资协调政策并被反复强调，即与此种改良态度密切相关。当然，此种协调实际上只是国家对工会组织的控制。为了达到劳资协调，对于激烈的劳工运动尤其是罢工行为当然持否定态度，对劳工组织和劳工运动也就必然采取控制和限制的政策。

　　(三)由对立走向共赢：新中国工会法的转变

　　不论是国外的工会立法还是新中国成立之前的工会立法，无论是积极保护性质的工会法还是有不同程度限制的工会法，都将工会与企业、工会与国家置于对立的地位，而自新中国成立后，法律之态度为之一变。新中国先后于1950年和1992年颁布了两部工会法，其中，1992年工会法在2001年做了部分修正。整体而言，新中国的工会法相较于国民党政权和西方国家工会法最大的特色在于，赋予工会组织充分而又全面的职权，同时，如前所述，消解了工会与企业、工会与政府的对立状态而走向互利共赢的模式，工会成为政府政策法令的助推器。

　　以1950年《工会法》为例，就组织而言，无论是脑力劳动者还是体力劳动者、无论工人人数的或多或少都可以组织自己的工会，且政府、企业的行政方面或资方都有责任提供必要的场所与设备;就职权而言，赋予工会应有的基本权利如交涉权、缔结集体合同权等，此外还赋予其抗议权、视察权等，工会职权全面而充分;此外，工会与政府始终保持密切的关系，能够协助政府完成各项事业，促进社会建设，如该法第九条即明确规定，工会应当教育并组织工人维护政府法令，推行人民政府政策，保护公共财产，反对贪污浪费，而对于私营企业，也强调要积极从事生产，以实现劳资两利。

　　为何新中国成立后其工会法在并未控制工会的前提下而能够消解工会与企业的矛盾、工会与政府的对抗?笔者以为这与共产党政权的性质密切相关。陈云曾认为工人阶级既然已经成为国家政权的领导阶级，在国营、公营和合作经营的企业中就不存在劳资关系的矛盾，因为职工已经是企业的主人，而在私营企业中，虽然有劳资关系的存在，但由于职工们在政治上、政权中的领导地位就保障了职工们不致受到压迫和过分的剥削。李立三在1950年工会法草案通过前进行的说明上，即认为我国已经建立了由工人阶级领导的人民政权，工人阶级既然掌握了政权，工会自身自然与政府不处于对立的地位。正是基于此，新中国的工会法才能够全面赋权给工会组织的同时还可以消解对立的矛盾，而致力于国家建设。

　　综上所述，从工会组织的维度而言，我国工会法的变迁并非同西方一样直线条的发展，而是经过曲折与反复，不同政权自身也经历过发展和倒退。而新中国的成立更是发展出与西方截然不同的工会法与工会组织，消解了对立和矛盾，走向了合作与共赢。

　　三、工会行为的维度：工会权利的变迁与罢工权缺位的分析

　　(一)工会权利的变迁

　　工会能否组织涉及宪法的结社权以及劳动法的劳动团结权，而工会的行为主要涉及宪法的集会、游行、示威权和劳动法的团体交涉权和争议权，其中，争议权的最激烈形式即为罢工权。禁止时期无工会组织，当然无所谓工会权利;承认但限制时期意味着对工会组织的行为有不同程度的限制;积极保护时期应该赋予工会组织全方面的职能与权利。

　　就北京政府三部草案规定的工会职能而言，《工人协会法草案》规定了五项职能，分别是会员互助、雇用条件改善、劳动状况调查、立法参与与陈述意见、答复政府的咨询;农商部《工会条例草案》规定了包括职业介绍、储蓄、劳动保险、劳工为生、智识技能等共济职能，规定了劳动待遇改善的经济职能，规定了请愿权、陈述意见、调处纠纷等政治职能;交通部《工会条例草案》在农商部草案的基础上，增加了部分共济职能，如事业介绍、会员养老等，赋予工会调解会员纠纷的职能。此时期的工会法并未明确工会的团体交涉和争议权，更多关注的是工会的内部运行和共济。

　　工会权利被充分认可是在当时南方的国民党政权。1922年广州政府的《暂行工会条例》对工会列有十项职能，包括：图工业改良发展;法规参与制定与建议;设立合作社;设立图书馆等以促进工人教育;缔结雇佣契约;职业介绍;保障同业者的利益;纠纷调处;同业者的就业失业统计;劳动者的生活状况调查。该法并未赋予工会以罢工权，但赋予了缔结雇佣契约的权利，此为团体交涉权的一种，相较于北京政府的工会法草案更为先进。修订后的《工会条例》被认为是国民党政权最为先进的工会法，其主要原因在于该条例赋予了工会同盟罢工权、团体交涉权、团体协约权以及国际联合权。尤其是罢工权，该条例第十四条即规定，工会在必要时可以根据会员之多数决议来宣告罢工，当然不能危害到公共秩序的安全以及其他人的生命财产。 这是中国工会法发展史上罕见的一部真正赋予工会以罢工权的法律。

　　再看南京国民政府时期的工会立法，就正式立法来说，主要是1929年《工会法》及其三次修订和1943年《工会法》及其两次修正。1929年《工会法》尽管赋予了工会以团体交涉权和罢工权，但笔者根据历史材料的分析发现，这两项权利仅仅停留在文本中，并未真正付诸实施。就团体交涉权而言，如前所述，该法第十五条明确赋予了工会缔结、修订和废止团体协约的权利，但同时要求必须要经过官署的准许;就罢工权来说，如上所言，该法第二十三条对罢工权做了程序方面的种种限制，所以时人对1929年工会法给予了此种评价：“夫工人之结社权、团体协约权、罢工权，在新工会法固皆承认，而因有种种消极制限的规定，适令原定权利之内容、效率，为之削减，此又吾人从历来工会法案中，可以历历寻出党国当局对劳工运动思想变化之迹，殊堪供人玩味。”1943年《工会法》及随后的1947和1949年两次修正，就工会职能方面，不仅没有进步，反而更为退步，未有建树。

　　新中国成立后，无论是1950年工会法还是1992年工会法都赋予了工会以各项权利，其权利概括而言包括：保障职工行使民主管理的权利;签订集体合同及提起仲裁和诉讼权;维权中的提出意见权;维权中的交涉权;劳动条件监督和提出意见权;职业危害中的监督和提出意见权;维权中的调查权;重大事故处理中的参与权;维护工作秩序的义务;参加劳动争议调解工作;提供法律服务;社会福利工作;组织文体活动;劳模的评选工作;政策制定与立法中的参与工作;参与政府委托的工作。总体而言，新中国成立后的工会组织主要职能在于通过团体交涉权以维权，同时承担了部分政府的职能而助力于国家建设，实现多方面的互利共赢。

　　(二)罢工权缺位的原因分析

　　从工会行为和权利角度考察我国工会法的变迁，我们可以发现一个现象，即除却革命时期的工会法赋予最激烈的罢工权外，各时期的工会法都很少赋予此项权利，或者即使赋予该项权利，也有诸多限制。这与西方国家的工会尤其是工会与企业的对立关系构成了显著的区别，其原因何在?就国民党政权而言，对罢工权的限制主要在于其阶级性质，此项前已有述。就共产党政权而言，如前述李立三和陈云的阐述，与当时人们对国家性质的认识有很大关系，即工人阶级已经成为国家政权的领导阶级，也无需罢工权的存在。除了国共的政权性质原因外，是否有更深层次的原因让我们始终规避劳工与企业、劳工组织与政府的对立?笔者试从我国的文明基础和社会结构分析。

　　中国的核心文明源于农业，小农经济的基础决定着我们的文明特色和文化传统。在农业文明的基础下，一家一户的独立运作足以保障基本的生存，费孝通认为乡土社会中人的基本生存可以依赖土地而自食其力，而不需要团结合作，只有在非常状态下如洪涝灾害，才需要合作。这就意味着中国人的生存和生活模式始终局限于家庭和家族这样的血缘关系群体，中国人的组织始终突破不了血缘。“从读书人授徒应试，到小农小工小商所营生业，全是一人一家之事。人人各自奔前程，鲜见集体合作，……中国社会特见散漫。”突破不了血缘就意味着人们无法形成对抗，血缘背后总是伴随着亲情，故而中国的法律更多呈现出情理的精神，而非对抗的精神。反之，在海洋文明或者游牧文明，人们必须通过合作才可能赢得对自然的胜利，团体对于其生存至关重要。

　　西方社会在海洋文明及其基础上的商业文明和基督教文明，导致西方人始终在集团中生活，其组织力较强，个体意识也在团体中萌芽发展。在此种生活模式下，个人与团体之间、团体与团体之间始终处于对抗状态，这从西方基督教不同派别长达千年的相互征伐即可概见。西方工会组织与企业之间的对立状态就源于此种集团生活的对抗模式，而小农文明下的中国人始终较为平和，每个个体始终在为家庭奔波奋斗，缺乏组织力，莫谈组织罢工，自身能组织成农会、工会都显困难。故而笔者以为我国工会法走向自身的特色，消解工会与企业、工会与政府的对抗，除了政权的性质外，其根本原因就在于在这没有突破血缘的社会结构中，中国人始终不能走向对抗，反而能走向建设。

　　结语

　　本文从工会的组织和工会的行为两个维度去关注我国工会法的历史变迁，总体而言，我们并没有像西方工会法那样直线条的发展，而是经历了曲折与反复。同样地，我们也并未像西方工会那样始终与企业和政府出于对抗为主导的状态，而是走向了合作与共赢，其根本原因在于我国民众长期生活在没有突破血缘的社会结构中，始终形成不了对抗的组织，除非处于非常的革命时期，否则无论是工人、农民还是其他各行业人员都难以组织起来去维护自身的权利。在此种传统的影响下，并基于共产党政权的性质，工会能够在合作中对抗、对抗中合作，且始终以合作为主导，走向了自己特有的共赢模式。

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