“双循环”格局下我国住房领域发展的反思与重构

　　摘 要：百年未有之大变局下，我国于 2020 年提出“构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”。住房领域在我国经济结构中具有基础性、先导性、支撑性作用，也是供给侧结构性改革的重要领域。我们需要深入剖析“双循环”特征和科学内涵，提出“双循环”背景下住房领域的发展格局和实施路径，推进我国住房和城市建设更高层次发展。

　　关键词：住房领域;房地产;双循环;城镇化

　　李嘉珣， 天津师范大学学报(社会科学版) 发表时间：2021-11-13

　　2020 年以来，不断升级的贸易摩擦和突发的新冠肺炎疫情，导致全球经济活动进入低速发展期。面对经济体量萎缩、贸易保护主义抬头、疫情蔓延等不利因素，党中央审时度势，顺应历史发展潮流，从战略高度提出要“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”(以下简称“双循环”)[1]。

　　事实上，“双循环”发展格局承接了 20 世纪 80 年代末提出的“国际经济大循环”发展理念。彼时，“国际经济大循环”是通过发展劳动密集型经济方式在国际市场换取外汇为国内发展取得技术和资金，支援第一产业的经济发展战略构想。[2] 而随着我国经济快速发展和国内外形势发生翻天覆地的变化，单一的“国际循环”已无法适应我国经济发展需要。2020 年 5 月，中央政治局常务委员会议第一次明确指出，要从供需两方面入手，通过深化供给侧结构性改革和发挥超大市场优势刺激内需，构建国内国际“双循环”相互促进的新发展格局。住房领域作为经济发展的重要载体和新发展格局下的重要支点，面临着城镇化发展不均衡、房地产投资驱动模式不可持续、住房制度有待完善等问题。本文在深入剖析“双循环”特征的基础上，分析阻碍住房领域要素流通的关键因素，提出“双循环”背景下住房领域的发展格局和实施 路 径，为 推 动经济发展、城市治理和人民福祉提升提供参考和借鉴。

　　一、“双循环”发展格局的特征和科学内涵

　　(一)以国内大循环为主体，内需潜力巨大

　　自中央政治局常务委员会第一次明确指出要构建国内国际“双循环”相互促进的新发展格局后，习近平同志在多个场合强调要以“国内大循环为主体”的发展格局，我国消费市场和经济结构为未来实现国内大循环提供了基础和保障。首先，起始于 2015 年底的供给侧结构性改革催生出新的市场需求，消费市场由商品消费向服务消费升级，由追求性价比向追求品牌、品质方向升级，由单一线下消费向线上线下结合的方向升级。据统计，2019 年我国社会消费品零售总额 41.2 万亿元，最终消费支出增长对经济增长的贡献率为 57.8%，消费已连续 6 年成为拉动中国经济增长第一动力。[3] 其次，我国工业品类齐全，生产链条齐整，为内需增长提供必要保障。我国拥有 41 个工业大类，207 个工业中类，以及 666 个工业小类，是全世界唯一拥有联合国产业分类中所有工业类别的国家，并且连续 10 年保持世界第一制造业大国地位。[4] 最后，与其他商品市场相比，我国住房领域受外界冲击不显著。一方面，上游产业(建材、规划、园林)和下游产业(家居、装饰、家电)对外依存度较低;另一方面，行业资金来源主要以国内资金为主。据统计，2019 年房地产行业开发资金来源中利用外资金额为 176 亿元，占比 0.1%。尽管 2015 年住建部等部委联合发文，放宽外商投资房地产企业办理贷款、结汇的要求，同时允许境外个人购买自主商品房，但目前国内房地产市场还是以国内居民为主要对象，因此，在经济结构、流动性环境不发生重大变化的情况下，住房领域各行业仍将着眼于国内市场。

　　(二)构建更高层次、更高水平的国内国际双循环

　　新发展格局不是封闭的国内自我循环，而是开放的国内国际双循环。国内循环是国际大循环的基础和保障，国际大循环又为国内循环带来新的机遇、市场和技术。在贸易保护主义和逆全球化思潮泛起之时，采取更积极的开放姿态、更宽领域的交流合作将有助于提升国内外要素流通效率和便利化水平，推动产业链、供应链和价值链与全球体系对接，同时有助于解决国内发展失衡、治理困境、公平赤字等问题。对住房领域而言，既要在中国经济转型升级和居民消费结构调整的过程中，为城市群发展提供复合型多业态的空间，刺激并带动教育、休闲、康养等新住房消费，又要在政府大力推进国内市场开放的背景下，在金融、研发、物流、商务服务等现代服务业提供充足的办公场地、设施，辅助其他行业、要素的流通和融合，为区域经济开拓提供更广阔的空间，助力加速区域一体化进程。

　　(三)“十四五”规划指引“双循环”发展方向

　　2012 年来，我国先后经历了“构建扩大内需长效机制”“供给侧结构性改革”和“畅通国民经济循环”等制度探索，最终在新发展格局下形成了“双循环”的发展思路。[5] 而十四五规划建议也为住房领域指明了方向。随着新型城镇化和住房保障体系不断发展和健全，我国住房领域出现诸多新的变化和挑战，在“十四五”规划建议中得以体现。[6] 首先，规划中首次增加“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，彰显国家对促进房地产市场平稳健康发展的决心;其次，“十三五”规划中提到“完善购租并举的住房制度”，而“十四五”规划建议中表述为“租购并举”和“完善长租房政策，扩大保障性租赁住房供给”，从“购租并举”转向“租购并举”，未来无论从增加租赁住房供给、鼓励租赁消费，还是从减少非理性购房需求、规范市场秩序，住房租赁都将是房地产市健康发展长效机制中重要的一环。本次规划建议中关于住房领域的表述是在结合当下住房发展特征和主要矛盾进行的调整和增添，用以更好地促进各要素流通和分配，实现居民更高水平的居住条件。

　　二、当前阻碍住房领域“双循环”的因素分析

　　(一)城镇化发展水平质量有待提高

　　自 2013 年 发 展“以 人 为 核 心”的 新 型 城 镇 化 被 提 出 后，我 国 城 镇 化 在 城 乡 融 合、基 础 设施、公共服务等方面取得突出成绩。我国常住人口城镇化率由 2010 年的 53.73% 增长到 2019 年的 60.6% [7]，城镇化已经进入高质量发展阶段，但发展不平衡不协调不充分的问题依然突出，阻碍要素自由有序流通的壁垒尚未完全打通。首先，我国长期实行的工业优先发展战略导致农村资源大量流向城市，造成城市发展速度和质量远快于乡镇。2019 年城乡居民收入比为 2.64∶1，远大于相邻的日本、韩国等国家，形成的城乡“二元结构”极易导致各生产要素在城市内部“自循环”和“空循环”，制约我国消费潜力的释放。其次，我国城镇化区域失衡现象突出，呈现较为明显的“东高西低”“南强北弱”的分布 [8]，尤其是中、西部地区工业化、城市化水平低，产业结构和居民生活均与沿海城市存在较大差距，且东南沿海地区产业结构合理、就业岗位丰富，目前批复的 18 个自由贸易试验区基本都集中在东南沿海和中部经济强省，资金、技术、人才等经济要素和服务链、创新链、产业链等经济链条对其他地区的虹吸效应明显，导致的人口大规模流动和资源大跨度调运都极大增加了经济发展成本，进而阻碍国内要素全循环流通。

　　(二)房地产经济过度发展造成的风险和失衡

　　房地产经济包括房地产开发投资活动、房地产生产活动和房地产消费活动。近年来，房地产经济的过度发展，造成三种活动不同程度的失衡。在开发投资中，房价上涨的收入效应和财富效应导致居民杠杆率急剧攀升和债务负担加重。据统计，2018 年底居民部门持有房产总市值在 208 万亿元左右，在居民总资产增量中，45% 由房产增值贡献，同时金融机构还配置相当规模的与房地产走势相关的资产，资金通过银行贷款、债券、非标、理财等途径又流向房地产领域。刚需型房贷家庭债务突出、资产价格与房价过度绑定、资产泡沫持续增大等因素极易导致系统性金融风险，使房地产成为我国金融风险方面最大的“灰犀牛”。在生产活动中，住房供给不匹配、分配不平衡和流通有阻滞的问题也比较明显。城镇化、人口老龄化和家庭小型化使我国家庭结构和数量变化剧烈，但我国新增住房结构没有适应家庭结构变化，还以盲目扩大面积为主，造成房屋面积浪费和局部地区住房库存高企。在消费活动中，2018 年我国城镇总体的房价收入比为 8.5，高于国际上 4 — 6 的合理区间，一些热点城市房价收入比甚至超过 15，不仅导致新就业大学生、外来务工人员等新市民面临严重的购房难、租房难问题，还导致农业户口流动人员长期居留意愿持续下降。同时，高房价和高居民杠杆率对社会总消费造成双重“挤出效应”，消费基础受到严重削弱，无法充分释放居民消费能力，制约新冠疫情后续社会消费品零售额增速的回升潜力。

　　(三)非持续性的城市更新模式问题突出

　　过去几年中，以“棚户区改造”为代表的城市更新模式承担了提升居民居住条件、改善城区面貌和环境、增加消费和投资、健全城市功能任务。但各地以“集中拆除危旧危房和棚户区、原地或异地重建”为主的更新模式对政策、财政、人力依赖度过高，长期“外部输血”式的更新模式无法契合“双循环”的发展理念和现实条件，无法真正实现更新的可持续性。尽管“棚改”后期政府转变思路，从“实物保障与货币补贴并举”到“积极推进棚改货币化安置”，但这种“透支需求、延迟供给”的做法造成三四线城市房屋销量暴涨、房价虚高，一旦棚改资金暂停，将会造成货币供应量的暴跌，进而影响当地金融安全和社会稳定。此外，部分地区推崇的“大拆大建”的更新模式问题同样突出。在经济上，易造成局部住房供需失衡，导致短期内房价和租金快速上涨，在产业配套不完善的地区，形成严重的劳动力流失和外溢情况;在文化上，对传统风貌建筑和历史建筑易造成毁灭性破坏，抹煞城市发展的历史延续性，破坏城市的文化底蕴和积淀的历史。

　　(四)住房领域民生短板尚未补齐

　　在城市应急管理方面，特大城市中的交通设施、供水能源、应急资源等保障措施还不到位，城市防灾布局、应急避难场所、应急救援通道等保障设施建设不足，导致城市在灾害危机前表现出高脆弱性和易损性。在新形势下，针对重大突发公共卫生事件的应急处置将成为常态，相关风险监测、预警和管理的软硬件设施亟需强化。在城市运行安全方面，尽管各地已经建立城市安全常态化、目标化机制，重特大事故得到有效遏制和防范，但各系统在规划、发展和运行中依然存在各类机体不调的症状，既包括突发性、高压力下的城市安全事件及系统瘫痪的“急症”，也包括因基础设施老化、城市结构性不足影响社会稳定的“缓症”，还包括各类风险因时间与空间交错呈现的并发、耦合、衍生等情况的“并发症”。

　　三、“双循环”格局下住房领域发展的路径

　　(一)提升城镇化发展质量，转变城市更新模式

　　高质量、可持续的城镇化发展是我国未来长期的战略导向和重点任务，也是应对国内外复 杂局势和全面建设社会主义现代化的平台和载体。首先，要促进区域间、城市间的协调发展。一要加快重点城市群、现代化都市圈的建设，形成多层次、多格局的网络性城市群结构体系，通过提升交通网络化和通达深度加强区域间的互联互通，降低人口、资源、服务等要素流通成本。二要根据自身经济资源禀赋、发展战略和定位选择合适的发展方式，超大城市要提升高端要素配置能力和国际竞争力，积极培育新经济、新业态和新动能，着力发展战略性新兴产业、现代服务业和先进制造业，并疏解非核心功能;大城市要深化市场改革，拓展市场规模，提升产业韧性，完善现代化产业体系;小城市要增强吸收中心城市产业承接能力，努力打造成特色鲜明、职住平衡、产城融合、生态宜居的现代化城市。其次，要优化城市内部资源配置，提升城市内部物质循环能力和能量转换效率，既要做好城市规划，调整城镇建设用地和工业布局，又要做好中心城市资源优化能力，加快城市生态、应灾、卫生保障的能力，建立高质量的城市生态系统和安全系统。此外，要推动城市开发建设方式由粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展，由过去的以“大拆大建”为主转变为“存量提质改造”和“增量结构并重”为主。

　　(二)完善房地产长效机制，促进住房消费健康

　　房地产是连接消费和投资的纽带，也是地方财政收入和债务增长的保障，平稳的房价能够增强民众的幸福感和获得感，也能促进企业提升全要素生产率，是完善“双循环”新格局发展的物质基础。因此，要继续坚持“房住不炒”的定位，坚定房地产调控目标，平稳市场预期并完善房地产长效机制。在落实“因城施策”的基础上，着力开展“一区一策”等更精细化的调控方式，把稳地价、稳房价和稳预期的责任落于实处。此外，要通过政策指导、制度规范等方式促进住房消费健康发展。一方面，要积极完善调控政策和调控工具箱，支持和释放合理的改善型住房需求，避免因“一刀切”政策而形成的“一二手房”价格倒挂问题;另一方面，要根据当地人口规模、结构变化、住房存量等因素合理确定城市高、中、低端不同住宅供地的供应规模、结构和时序，满足不同人群的住房需求，构建多层次、全方位的住房消费健康发展格局。同时，要加强购房环节的资金监管力度，在限购地区严格审查购房人资质、银行流水、代持行为等，同时对预售人资质实行动态考核及信用评价机制，抑制房地产投机行为，严防大量热钱涌入到房地产领域。

　　(三)注重“需求性管理”，推进“放管服”改革

　　2020 年中央经济工作会议强调“要紧紧扭住供给侧结构性改革这条主线，注重需求侧管理”。在“双循环”背景下，新发展格局核心由供给侧的结构转型向需求端内需扩大方向转移，以提升供需间匹配程度，促进要素循环畅通。首先，要建立全面开放的经济环境，着力发展社区经济。作为聚集一定区域内的生活共同体，社区蕴含着商业服务、养老、教育等多重商机，中国社区约有 3.5 亿个家庭，涉及的社区服务产业能够形成万亿级的消费市场。若能优化场景布局，完善各类基础设施，提供更完善的近场化服务，将能有效拉动内需。其次，要推进“放管服”改革，加快发展现代服务业。以住房领域最重要的物业服务行业为例，随着物业服务企业资质的取消，物业服务的门槛大幅降低，大量市场主体争相开辟物业管理业务。物业行业应与市场对接，对养老、健康、托幼等大众需求提早布局，提供更专业和精细的物业服务，通过建立使用者付费、空间租金收入等形式实现增值服务收支平衡，并探索居家办公配套、异地旅居、职住互通等新型物业服务模式，促进住宅“商品化”向住宅物业服务“商品化”方向转变。同时，要完善物业服务业的信用评价体系建设，通过建立信用档案和行业“红黑名单”机制，促进行业整体进步和良性发展。

　　(四)加强住房保障顶层设计，着力发展住房租赁市场

　　住房是居民生活的基本需要，也是城市发展的根基，具有明显的商品性和社会性。健全的住房保障制度能为低收入者及弱势群体提供基本生活居住条件，增强住房社会属性。因此，面对经济高质量发展要求和社会公平正义的诉求，加强住房保障顶层设计、完善住房保障体系、形成“保基本、兜底线、促公平”的住房保障格局是“双循环”背景下的远景目标。首先，要丰富保障对象和保障范围，由以户籍家庭为主转向覆盖城镇常住人口，由原“廉租房、公租房、经济适用房”为主体的住房保障体系转向以“公租房、保障性租赁住房、共有产权房”为主体的住房保障体系，增加对新市民、“夹心层”收入群体、蓝领工人的倾斜力度。其次，要完善保障住房政策支持，除了在用地保障、税费减免、信贷支持等方面给与保障住房支持外，还可以通过推广政府购买公租房运营管理服务的方式，实施公租房绩效管理，并通过公租房房源切块、整体配租等创新方式加大覆盖人群;同时，利用信息化手段加强保障对象住房、财产、收入等审核效率，并建立定期复核力度，及时调整保障方式和轮候顺序。此外，着力发展住房租赁市场，一方面，要培育多元化租赁住房供应主体，通过集合空置商品房、回迁房、旧厂房、政府直管公房等闲置房源，明确项目审批、优惠政策、消防安全等规范，增加市场有效供给，切实减轻刚需群体租房负担;另一方面，要在用地保障、税费减免、信贷支持等方面发力，明确保障性租赁住房各项优惠政策，通过中央补助金、财政补贴、政策性银行贷款贴息、社会资本介入等方式扩宽筹资渠道，建立多元化、可持续的资金保障机制。同时，要推动“租购并举”“租购同权”改革，完善承租人及其子女在所在区域基本公共服务、公共教育、金融工具使用等方面的权利，通过“同权机制”解决部分城市住房供需结构性矛盾的问题。

　　(五)借力“新基建”，探索科技赋能路径

　　在中美竞争逐渐“白热化”之际，阻碍我国经济循环的科技创新和产业创新能力不足的缺陷被无限放大，加强科技创新、打造核心竞争力、加速产业向数字化和智能化方向发展将是我国在新时期取得竞争优势的关键。住建部门要借力新型基础设施建设(简称“新基建”)，依托城市各类要素整合、重构和再配置，通过物联网、工业互联网、5G 等新技术，实现产城融合、智慧维护、生活圈再造等目标。一方面要布局信息化、智能化的城市基础设施，如智能通信网络、互联网交互中心，利用信息技术与交通运输、市政环保、能源水利、公共卫生等城市基础行业融合，打造电力互联网、城市感知设施、智能化市政等新型智慧城市;另一方面要依托城市信息模型建立集指标采集与导入、空间数据汇总、系统运维管理和可视化展示等功能为一体的城市体检系统，形成智慧城市的数字底板，在城市治安、应急庇护、交通安全、生态宜居等方面实现自动提取与校核、实时计算与分析、全流程体检分析评估等功能，从而推进人居环境改善和城市高质量发展。

　　四、结 语

　　“双循环”格局战略的提出，既是我国面对国际形势变化的理性选择，又是我国在“十四五” 时期实现经济高质量发展的必然选择。我国正值中华民族伟大复兴的关键时期，住房领域各行业只有集中力量做好自己的事，保持战略定力和前瞻性，于变局中开新局，在危机中育新机，才能为我国经济高质量发展贡献力量，为开启全面建设社会主义现代化国家新征程奠定坚实基础。