我国住房制度演化轨迹和长效机制的建立

　　摘要：住房制度改革是我国经济体制改革的重要组成部分。改革开放后，我国打破了传统的福利分房体系，确定了住房市场化的改革方向，住房改革取得了巨大的成就，基本建立了满足不同人群住房需求的多渠道供应、多层次保障的住房供应及保障体系，居民住房条件大大改善，房地产业极大拉动了经济增长。随着“房住不炒”理念的提出，我国住房市场进入转型发展新阶段，为构建住房市场平稳健康发展的长效机制，应协同推进住房、土地、财税等相关制度改革，分类培育和发展住房租赁市场，调控政策坚持因城因房施策，完善住房领域法律法规等。

　　关键词：住房制度演化轨迹改革经验长效机制

　　《中国房地产估价与经纪》(双月刊)杂志创刊于1997年6月，2007年1月变更为现名，是住房和城乡建设部主管、中国房地产估价师与房地产经纪人学会主办的房地产估价、房地产经纪行业的惟一专业刊物。

　　住房是人类最基本的需求之一，是关系国计民生的重大经济问题和社会问题。改革开放后，我国打破了传统的福利分房体系，实现了住房供应和保障制度的重大转变，住房保障体系不断完善，居民住房条件大大改善，形成了以居民自有產权为主、多种产权形式并存的住房保障格局，基本建立了满足不同人群住房需求的多渠道供应、多层次保障的住房供应及保障体系。我国住房市场已从“总量供不应求”转向“总量供求基本平衡，结构性、区域性矛盾突出”的新阶段。

　　一、我国住房制度演化轨迹及取得的成就

　　(一)我国住房制度改革的演化轨迹

　　住房制度的改革是经济社会转型和变迁的缩影。住房改革是我国经济体制改革中提出最早、酝酿时间最长、试点范围最广、出台方案最慎重、在全国铺开最为缓慢的改革。根据不同时期住房制度改革的背景和特征，可以将其划分为五个阶段。

　　图1我国住房制度改革大事记

　　1.住房实物分配制度改革阶段(1978—1993年)：住房商品化探索

　　改革开房后，由福利分房制度造成的政府沉重的住房补贴负担，以及住房供给不足矛盾的突出，促使政府开始思考新的住房供给方式。这一阶段，政府为推进住房制度改革进行了多种形式的尝试和创新，先后经历了公房出售试点、提租补贴试点和全面起步三个阶段。作为住房商品化改革的探索，这一阶段改革的特点是以中央政府为主导的自上而下的改革，目的是缓解政府和企业住房投资压力。相关改革试点政策实施效果不太理想，但为后续深化改革积累了丰富经验。

　　2.住房实物分配向住房市场化改革过渡阶段(1994—1998年)：住房商品化启动

　　经历初步探索之后，住房制度改革逐渐向市场化的商品房方向发展，改革的特征主要是权力下放、培育市场主体，改革的方向是住房产权改革。1994年，国家提出了“三改四建”7项具体改革举措，明确了我国住房制度改革的总目标，标志着住房制度改革正式启动。1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》明确提出，“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，标志着福利分房制度的终结，新的市场化住房制度正式开始实施。在这一阶段的改革过程中，政府政策导向是不断鼓励居民自主购房，鼓励和培育房地产市场稳步发展，探索金融对住房改革的支持作用，同时也实施了国家安居工程计划，积极探索新型住房保障制度。这一阶段的住房供应模式主要有集资合作建房、经济适用房、廉租住房、安居工程住房等。同时，实物分房尚未完全取消。

　　3.住房市场化全面推行阶段(1999—2004年)：住房市场化发展迅速，住房保障收缩

　　1998年后，我国住房市场发展迅速，建设规模不断扩大，开发投资额快速增长，住房地产新开工面积增速、开发投资额增速和销售面积增速连续7年保持两位数增长，我国住房市场全面进入市场化发展阶段。2003年《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》提出，将“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”改为“多数家庭购买或承租普通商品住房”。

　　至此，住房市场化改革方向更加坚定，房地产业逐渐成为国民经济的支柱产业，城市住房价格不断上涨。随着住房市场化迅速发展，住房保障处于萎缩阶段，尤其是随着“经营城市”理念的提出，地方政府凭借对土地的垄断地位积极开发和出让国有建设用地获得了大量预算外收入，导致保障性住房建设的积极性不断减弱，一些城市甚至停止建设经济适用房。

　　4.住房市场调控阶段(2005—2015年)：调控住房市场，重新重视住房保障问题

　　伴随着我国住房市场的高速发展，住房市场发展不平衡、投资增长过快、供给结构不合理、市场秩序混乱等问题日益突出，与此同时由于房价上涨过快，也引发了一系列社会问题，百姓住房难问题越来越突出。政府采取了一系列以住房价格调控为主的房地产宏观调控政策措施，相继制定了“国八条”“国六条”“新国八条”“国五条”“新国五条”“国十三条”等一系列住房市场调控政策措施，从规范土地交易、打击土地囤积、加强房地产信贷管理、提高住房贷款利率、规范房地产期房预售制度、完善二手房市场交易管理、整顿房地产交易秩序等方面，对住房市场进行了规范管理和需求抑制。

　　虽然这一阶段国家对住房市场调控政策措施之多、力度之大、频率之快、参与部门之多前所未有，但由于政府调控房价的政策一直以行政手段为主，并未真正触及住房价格上涨的深层次原因，调控并未有效抑制住房价格的迅猛上涨，住房价格进入“越调控越涨”的怪圈。为了缓解房价上涨给低收入群体带来的住房压力，我国重新重视了住房保障问题，制定了《廉租房管理实施办法》《经济适用住房管理办法》等法规，颁布了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》等，加快保障性住房建设力度，规范保障性住房的管理，全面确立了由廉租房、公租房、经适房和限价房4类住房构成的保障房实物供应体系。此外，我国还开展了集中成片棚户区改造，积极推进旧住宅区综合整治，多渠道改善农民工居住条件。

　　5.住房调控升级与转型发展阶段(2016年至今)：住房理念转变，回归住房基本功能

　　经过10多年的发展，我国住房总量供不应求的问题已经得到明显缓解，住房保障体系已基本形成，但住房市场区域性供给过剩和有效供给不足共存，保障性住房建立有效性仍显不足，住房的经济属性过强等问题较为突出。面对新时代、新要求，面对住房领域不平衡、不充分问题，亟须改变过度强调住房经济属性的倾向，以及住房投资需求不断膨胀的现实，亟须对住房的本质属性进行准确界定。2016年中央经济工作会议明确提出，坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位，住房市场进入转型发展新阶段。

　　在“房住不炒”的理念下，“购租并举”成为新时代我国住房制度改革的主要方向，也是弥补住房领域“历史欠账”的重要举措。党的十九大提出，坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。这一论述系统阐述了未来一段时期我国住房政策的制度框架和发展目标，为解决新时代住房领域不平衡、不充分矛盾提供了清晰的路线图和解决方案。