大数据背景下PPP项目跟踪审计风险分析与应对建议

　　【摘 要】大数据技术在PPP项目跟踪审计中的高效应用可显著提升审计效率与技术水平，但由此引发的PPP项目管控风险也不容忽视。文章旨在分析PPP项目跟踪审计人员、组织、合同违约与资金管理风险，提出加强复合型审计人才培养、明确各方审计责任与义务、规范评价“物有所值”与财政承受能力的应对建议，逐渐规避跟踪审计风险，以强化PPP项目跟踪审计职能。

　　【关键词】大数据;PPP项目;跟踪审计;政府审计;层次分析法

　　张绍宁 时代经贸 2021-12-29

　　PPP项目跟踪审计流程分析

　　为保证工程项目持续健康推进以及资金与资源的充分利用，审计部门一般会对PPP项目展开全过程跟踪审计。以PPP项目整个生命周期为基础，审计部门按照项目特点和有关审计标准，制定审计方案，确定不同阶段目标与重点内容。针对审计过程中出现的问题，提出全方位覆盖的监督审计意见与对策，从而保证PPP项目顺利执行，实现资金使用的合理有效(见图1)。我国PPP项目跟踪审计流程主要包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行与项目移交五个阶段。在项目识别阶段，PPP项目主要由政府或社会资本发起，其中由政府发起的次数占比较多。财政承受能力与物有所值评价是项目识别阶段重要的内容，需采用科学方式展开项目的评估和筛选。在项目准备阶段，一般情况下由政府审计部门主导完成，其他参与主体辅助完成，主要负责项目方案编制与选择。在项目采购阶段，社会资本方需根据项目实施进程，对供应商单位的资格预审和采购问价的编制和评选。紧接着，审计部门通过与审核合格的社会资本方展开交流谈判，明确利润分配，继而采用签订合同方式，确保双方责任关系。

　　在项目执行阶段，项目公司进行管理与分配建设资金，步入项目运营过程。项目执行建设阶段，审计部门完成对其各项工作的监督预审核，对于融资管理和绩效检测的评估等，定期提交项目审核报告，确保信息公开透明。在项目完工移交阶段，私营部门按照合同签订内容，对PPP项目展开运营。在实现运营许可之后，私营部门对PPP项目进行移交。在此过程中，政府审计部门需对 PPP项目展开测试，测试合格之后，根据合同内容规定，与私营部门展开资产交割与绩效评估。从上述流程中可以看出，PPP项目跟踪审计实际上是项目建设中风险分配与转移过程，但尚未实现风险的管控。而在引入相关参与主体进入到项目建设时，会增加诸多不可控风险。

　　大数据背景下PPP项目跟踪审计风险分析

　　(一)人员风险

　　在PPP项目审计过程中受大数据环境影响，审计人员出具不合理审计报告，使项目难以达到预期绩效，进而提高审计风险。具体表现在两方面：一是审计程序风险，即审计人员按照审计法规实施的项目审计计划、填制项目审计报告、完成审计项目验收的全过程步骤。具体审计工作开展中，审计人员一般会根据自身经验，自动略过某一个流程，或者未能按照审计程序执行审计工作，出现少执行与重复执行现象，这都会造成审计程序风险;二是审计报告风险。即审计人员在进行一系列审计工作后，对PPP项目发表的审计评价与处理处罚意见。针对这些报告，审计人员依据法律法规与项目指标，衡量PPP项目完成情况、项目负责人履约情况与绩效情况。其中，由于审计人员对同一项目环节审计判断存在较大差异，所依据的法律法规也有所不同，导致审计报告出具差异较大。且PPP项目涉及责任主体较多，审计人员对相关责任主体的违法行为界定也不相同。该种情况下，审计人员所发表的审计意见与处罚建议可能出现不恰当现象，由此引发审计报告风险。

　　(二)组织风险

　　在大数据环境下，海量信息渗入PPP项目。传统审计组织已无法对现代化PPP项目开展跟踪审计工作，由此引发组织风险。一方面，相关企业组织亦或社会资本为顺利获取PPP项目，可能将财务状况差、项目融资能力不足、完工能力弱等数据信息进行隐瞒。例如，PPP项目建设过程中，发起人未按照规定投入相应建设资金，以及在项目融资过程中采用不恰当措施套取融资，增加组织产生风险的概率。另一方面，PPP项目采取的核算方式与核算制度缺乏，加剧审计核算风险。当前PPP项目采用的会计核算方式与制度，主要来源于企业会计准则建设经营转移制度(持续趋同和等效)。这一会计核算方式，明显与PPP项目跟踪审计流程不匹配，缺乏较多审计环节。加之当前我国审计部门尚未根据审计流程形成跨级会计核算规定，这会降低PPP项目会计信息质量。

　　(三)合同违约风险

　　一是不完全契约风险。根据不完全契约理论，在 PPP项目中，受限于交易事项不确定性、有限理性与信息不全面性，导致项目合同无法拟定完全契约。PPP 合同存在交易复杂性，故双方在签订合同过程中极易出现不完全契约性，从而无法避免合同内存在尚未确定的事项。例如，受大数据环境影响，PPP项目中的风险分担、社会资本退出、政府补偿等方面会受到未来事项预期和判断的制约。加之部分项目管理者依靠经验判断，尚未具备大数据思维方式，导致项目合同难以面面俱到;二是“物有所值”定量评估风险。PPP 项目跟踪审计的另一构成因素是“物有所值”。“物有所值”是对采购货物、服务与工程生命周期成本的关注，包含项目开展的初始成本、处置成本及运营成本。现阶段，针对PPP项目中“物有所值”评价，审计部门主采用定性与定量两种评价方式。前者是依托PPP 项目建设实际情况而定;而后者尚未拥有统一判断标准，一定程度上导致PPP项目跟踪审计所选用的项目评价资料更多参照职业判断与国外成功案例，这会极大增加相关机构的评价风险。

　　(四)资金管理风险

　　在引入大数据技术之后，社会资本可以通过大数据查询当前所有PPP项目，并针对具有良好收益的项目进行投资，这为PPP项目建设资金来源带来较大变化。社会资本的投入可能增加证券化资金投入与其他项目资金的注入。但受投资人道德风险影响，PPP项目权益资本与融资可能在规定时间内无法到位。资金注入不及时，将会严重拖缓项目建设进程与完工情况。资金使用方面，传统PPP项目建设过程中，专项资金只能为专款专用。伴随着资金来源方式的多元化，部分企业数据量远高于审计系统数据内存量，导致审计数据出现无法被读取现象，严重加剧PPP项目资金使用风险。加之针对 PPP项目的智能化资金审计风险识别体系不够成熟，导致资金使用过程中无法识别出具体可能出现风险的环节。该种情况下，项目管理者将可能采取不恰当措施来提高资金使用效益，极大降低资金管控性。

　　大数据背景下PPP项目跟踪审计风险的应对建议(一)加强复合型审计人才培养，强化审计职能

　　首先，针对审计人员能力的提升，政府或审计机构要加强对审计工作人员PPP项目专员培训。审计部门借助科学有效培训，培养一批复合型高精尖人才，提高整体项目跟踪审计质量，促进PPP项目跟踪审计工作科学、高效与专业开展。其次，政府部门或者审计机构也可以搭建投资审计中心，培养高素质、专业化项目跟踪审计人员。最后，审计部门通过线上资源交流与跨区域合作，实现审计人员的相互借调、合作，解决PPP项目审计工作人员能力参差不齐问题。此外，基于审计人员专项技能过硬的基础上，加强大数据思维培训，并为其提供实际操作方面的专业指导，从而更好识别PPP项目建设过程中可能存在的风险。

　　(二)明确各方审计责任与义务，提高审计数据质量

　　针对性明确各责任方审计职能，提高审计数据质量，有序推进PPP项目建设。首先，审计单位要重视设计单位、供货单位与其他监督单位的选择，判断其是否具备提供公共产品和服务的实力和资质，观察其是否严格按照《中华人民共和国招投标法实施条例》进行对应程序监督。其次，相关部门要借助大数据、云计算等信息技术审查相关单位是否具备良好的资质与信誉，调查其是否具备承接PPP项目建设的资金要求，提高PPP项目跟踪审计的真实性。再者，对PPP项目采取全过程跟踪审计监督与服务，既要分环节突出审计重点，也要重视社会资本的利益与项目建设的质量安全。最后，聘请审计监测领域且具备一定数据分析能力的专业人士，根据 PPP项目实际需要，对需要跟踪审计的领域进行审查与复核，保证审计职能落到实处。

　　(三)充分借助大数据手段，坚持全过程跟踪审计

　　在保证审计数据安全前提下，基于审计机构或相关政府部门的大数据分析工具，加大对审计招标控制价与招投标过程的监督力度。一方面，合理制定PPP项目工程招投标报价。政府或项目管理者应重视对大数据工具应用实现能力，关注审计PPP项目工程量清单招标控制价相关数据，严格把控工程量清单编制质量。另一方面，相关机构、部门要完善智能化预警平台，加强对 PPP项目涉及基础设施、服务与重大公共产品的审计监督。对此，审计机关应不断收集、积累PPP项目涉及建设流程、资金使用、招投标等每一个环节的审计数据，并进行实时动态化管控，保证项目招投标过程公开透明，提高社会资本参与PPP项目投资质量。

　　(四)规范评价“物有所值”与财政承受能力，提高审计效率

　　PPP项目在进行采购之前，审计部门应先对其“物有所值”展开验证。首先，审计部门借助量化工具与数据对PPP项目的采购成本、收益与风险进行合理计算与比较，合理决定PPP项目跟踪审计模式。其次，评估过程中，审计部门综合分析PPP项目合同内容中的成本、建设周期、产品规范选择等每一阶段，确保跟踪审计有序开展。尤其是对于财政承受能力而言，审计部门在审计过程中要结合地方产业结构，确保审计结果的准确性。最后，审计部门应实时关注PPP项目建设中每一年度财政使用状况，通过对比预测比率，不断调整年度财政支出，保障每年财政对PPP项目的投入不超过10%红线。