突发公共事件审计作用：理论基础、实践经验与因应策略

　　摘 要：文章总结突发公共事件国家审计监督作用的实践经验，研讨重大突发公共事件背景下国家审计监督中预防、预警、纠偏、修复、反馈等监督作用的充分发挥，特别是发挥重大公共事件资金、物资的审计监控作用，提高国家审计面对突发公共事件时的审计质量和审计监督效率。

　　本文源自李建清; 徐萍; 杨京钟， 遵义师范学院学报 发表时间：2021-06-23

　　关键词：国家审计;突发公共事件;审计作用

　　一、问题的提出

　　近年来，我国应对各类公共危机事件的紧急援助物资和资金越来越多，且呈现多元化趋势。各类公共事件突发后，如何监督管理有效防止公共事件防控和救助中的经济犯罪，确保各种救灾防控资金和物资使用合规安全，已经成为国家审计面临的重大课题。当前已有的对重大突发公共事件国家审计监督作用的研究，大多从政府部门对公共事件治理、重大公共事件审计功能、公共事件跟踪审计机制等方面开展，本文则在危机管理理论、国家治理理论、风险管理理论的基础上，探究重大突发公共事件背景下国家(政府)审计监督作用的充分发挥，研讨在重大公共事件不同阶段国家审计预防、预警、纠偏、修复等监督作用，特别是发挥重大公共事件救灾防控资金和物资的审计监控作用，并立足审计监督职能有针对性地提出国家审计在突发公共事件中发挥作用的具体思路，以最大限度发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用，促进廉政建设。

　　二、重大突发公共事件国家审计监督作用的实践经验

　　国务院于 2006 年发布的《国家突发公共事件总体应急预案》中，将突发公共紧急事件分为四类，即造成重大人员伤亡、财产损失、危害公共安全和生态环境破坏的事件。突发性公共事件的公共性，从客观上需要国家审计提前介入，及时监督。政府实施全面公共社会管理(服务)职能的义务和职责迫切需要国家审计开展必要的审计经济监督。国内外对重大突发性公共事件知情权和关注度的提升, 需要国家审计及时、公开提供客观的救助信息与审计监督评价。鉴于此，国家审计重大突发公共事件作用的经验表现在：

　　(一)顶层设计，建立一套标准的、操作性强的审计法律法规体系，指导监督突发性公共事件的审计工作

　　我国《审计法》(1995.01)、《审计法实施条例》(2010.05)、《国家审计准则》(2011.01)等相关审计法律法规，没有明确规范突发性公共事件审计监督的指导、流程、内容、处理等具体内容，缺乏一套完善且行之有效的突发公共事件审计监督实施细则。但在国家治理理论指导下，国家早已建立了一套标准的审计法律、法规体系，用于国家监督一系列的审计监督规范行为。[1]我国《审计法》第 16 条、19 条、23 条规定，审计机关有义务对财政救助资金和社会捐赠资金进行审计监督，明确了国家审计机关在应对突发性公共事件中负有法律监督义务，确保国民经济和社会的有机运行与良性发展。国家审计署下发《关于加强对防治非典型肺炎专项资金和捐赠款物进行审计监督的通知》(2003.05)明确要求，对防治 “非典”专项资金和捐赠款物开展监督审计, 这是政府首次开展跟踪审计。国家审计署在《2008-2012 年审计工作发展计划》中首次提出对重大突发公共事件要积极探索跟踪审计监督制度。《国家审计准则》要求各级审计部门在跟踪审计中发现的问题，应立刻向被审计单位通报，责令其清理、纠正和整改。 2008 年 5 月突发汶川地震, 国家审计及时介入实现了抗震救灾款物的合法、合规、合理管理和使用, 取得了良好的社会效益。2020 年 1 月突发新冠肺炎疫情重大公共卫生事件，国家审计署 2 月发布了《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控财政资金和捐赠款物审计监督工作的通知》，要求将疫情防控财政资金和捐赠款物审计作为当前重大专项审计任务，同时加强现场管理，强化审计质量控制，更好发挥审计在国家监督体系中的重要监督作用。具体监督情况见表 1。

　　(二)党委领导，各级政府密切协同，完善应急突发事件的审计标准体系和审计运行机制，发挥审计监督突发性公共事件的纠偏整改作用

　　在审计“免疫系统”理论指导下，突发公共事件审计监督作用的发挥必须依靠各级党委和政府的坚强领导，这是重大突发性公共事件审计的坚实基础。审计监督要富有成效以及充分发挥突发性公共事件的纠偏整改作用，必须依靠各级党委政府及相关部门的通力配合。一是每次突发公共事件均需紧急组建具有相关专业背景和丰富经验的审计干部队伍迅速开展审计监督。秉承“平战结合”的审计理念，即一般情况下审计人员开展常规性的审计项目和审计任务，一旦发生突发事件就启动应急审计，迅速转换身份，集合内部审计、军队审计、社会审计(第三方审计)等多元化专业背景的各类审计力量，形成合力开展特殊时期不同类型的款物审计监督活动。[7] 二是采取灵活高效的运行机制体制。为保证特殊时期的高效审计，各级党政密切协同，建立党政同责领导，构建重大突发公共事件审计监督垂直管理和审计处置管理运行机制，集中统一部署物款审计监督项目任务，运用现代化信息手段，充分共享信息数据并快速反馈，提升特殊时期的审计监督效率。三是审计机关构建科学合理的审计标准体系。国家审计本质上可以很好发挥预警、纠偏与反馈作用，因而构建重大突发公共事件审计的评价标准体系，既要考虑传统绩效审计评价标准中的经济性、效果性、效益性，还要多维度设置体现反映民生、政府效能、响应程度、风控水平、管理效能、信息公开时效、问责效果等指标评价体系。[3] 四是建立事后审计问责机制。国家审计机关依法拥有行政处罚权, 以及提出突发公共事件处罚意见和建议的权力。审计机关优化审计问责程序、迅速启动问责机制，从重从快处理被审计人和相关责任人，消除社会民众的不良情绪，有力保障特殊时期审计成果落地，高效整改，从而充分发挥突发性公共事件的审计纠偏整改作用。

　　(三)精准施策，以战略思维、底线思维、创新思维、联动思维为理念，充分发挥突发性公共事件“治已病”“防未病”的审计作用

　　凡事预则立，不预则废。早发现、早预警、早干预是防控包括突发性公共事件风险的普遍做法和一般规律。在危机管理理论指导下，面对突发性公共事件中各类资金(捐赠)、物资分配面临的经济风险，国家审计应贯彻底线思维，审计监督挺在前面，走在前头，掌控国家审计的主动权。鉴于此，在特殊时期审计监督中，应以《国家突发公共事件总体应急预案》为指南，以战略思维、底线思维、创新思维、联动思维为理念，以早发现、早预警、早干预为监督目标，强化突发公共事件审计“经济体检”，[4]制定完善的突发公共事件审计预案，做到早期预测、实时介入，适时研判、及时监督，高效运行，满足预防突发公共事件的迫切需要。在审计监督中，适时将突发事件监督服务转变为从突发事件视角研判审计监督的制度性安排。在做好审计常态化“经济体检”基础上，对公共事件突发的特殊时期专门开展全方位、全过程的跟踪审计。同时,在风险管理理论指导下，适应“查防治结合”审计理念，从审计的视角关注潜在风险，将国家审计的“关口”前移，充分发挥国家审计独立客观、专业精准、触角广泛、反应迅速等方面的优势，做好对突发公共事件经济领域风险的早期预测及研判，及早发现重大事件在经济领域中的倾向性、苗头性风险隐患 [5] ，强化各类公共事件经济风险感知的敏锐度、前瞻性和时效性，及时跟踪、排查和预警重大公共事件防控中的各种物资、资金异常信息，营造有利于警示和提醒突发公共事件处置的审计监督保障氛围，更好发挥国家审计在突发公共事件中“治已病”“防未病”的审计作用。

　　三、发挥重大公共突发事件国家审计监督作用的思路

　　(一)开展事前、事中、事后等全方位、全流程、全过程的重大突发公共事件跟踪审计监督

　　在危机管理理论和风险管理理论指导下，面对巨大资金款物分配、众多受灾受众群体的救助以及时不我待的应急处置紧急需求，传统的人工审计检查手段、事后的审计介入、固化的现场审计模式、单一的取证方式和限时的办结程序等审计监督流程，已经不符合时代发展的需要了，必须与时俱进加以改革和创新，以适应突发公共事件特殊时期应急审计的客观要求。基于此，审计机关需要依据不同管理阶段，有重点地开展全方位、全流程、全过程的重大公共事件国家跟踪审计。

　　一是事前审计监督。在危机管理理论指导下，着眼预防，从审前调查开始发挥审计的预防作用。审计机关应根据公共事件的影响、大小、处置特征等开展前置管理审计。对各种苗头性、倾向性问题，提前预警，增强公共事件事前防控预警响应工作的科学性、精准性和灵敏性。通过专项调查、委托审计等方式开展风险评估、慈善管理等公共事件突发前预防阶段的事前审计监督。[6] 重点审计公共事件事前应急预案制定的科学性，审计调查内容的完整性，审计监督方案制定的科学性和可行性、突发事件风险监测评估体系的合理性和有效性、事前审计监督程序等。鉴于公共事件未发生，审计人员可凭借其职业判断和专业素养依据公共事件发展情形灵活应对，仅需围绕突发事件发展预期在审计监督流程和内容上进行删减和优化。审前调查和前置管理审计，具有主动性、及时性、灵活性等特点，可以发挥审计监督的预防作用。

　　二是事中审计监督。在风险管理理论视域下，公共事件处置中可能会弱化政府执行力，以及产生救助资金和社会捐赠物资发放不规范、财务不明细，贪污挪用等违规违法行为。为此，围绕突发公共事件中的资金分配、医疗救治、物资保障、交通运输、市场监管、防控履职等重点领域和方向，开展全程审计督查，发挥审计监督及时干预、纠偏的作用，增强审计处置保障能力。(1)针对防控财政资金，重点审计公共事件防控政策落实情况、处置决策快速反应、责任主体行为合规等情况，借助现有开发的政府金审工程、人大预算联网监督系统、财政云等官方软件和官方网络，高质量采集所要监督的公共事件审计数据和送达电子数据 [7] ，同时运用微信、电话问询、QQ 视频、腾讯会议等便捷方式开展项目审计核实。(2)针对社会捐赠款物，重点审计民间捐赠发起者募集资格的真实合法性、资金管理合规性、管理运营规范性、财务信息透明性、受助群体受益面的大小、受益群体的满意度高低等内容。同时采取实地清点、逐笔核实和现场审计等方法，创新运用货币流水、支付宝、物流扫码等方式核对捐赠款物流向及用途等。(3)针对政府财税政策实施与落实，重点审计各类政策在突发公共事件各个环节和复工复产具体实施的便利性、及时性、畅通性、精准性、统筹性、关联性、有效性、服务满意度等。(4)调用政府建设的税务征收、人社管理、非税收入、社会保险等相关大数据系统，实行审计数据的共建共享，[8]同时辅助非现场审计方法审计公共事件各类设备物资的税前扣除、各种紧急设备进口关税免征、增值税退税、防控物资物流运输增值税、车船税减免、医务人员个人所得税减免、城镇土地使用税和企业(个人)房产税减免等财税优惠政策让减免内容真正落地。事中审计具有综合性、及时性、灵活性等特点，在公共事件防控中具有教育、警示、威慑的作用。

　　三是事后审计监督。重点审计突发事件灾后重建、社会舆情信息披露、审计问责等内容。(1)基于防控救治和恢复重建两个关键环节，分类开展审计督查。围绕防控救治工作，重点审计生活物资和医护物资供应链、物流链、信息链等的流向和分配情况。[9] 围绕恢复重建重点审计行业企业复工复产中各种财税优惠政策的落地执行情况;对重点医疗设施工程项目的施工实施无缝跟踪审计;对囤积居奇、假冒伪劣、哄抬价格等违法行为进行审计监督，督促并维护公共事件后期良好的营商环境。(2)基于社会舆情开展现场核实审计。在特殊时期改变审计公告发布模式，及时发布审计结果。审计监督结果可通过微信公众号、自媒体、新闻发布会、社交软件、新闻媒体专访等多样化的方式迅速发布审计公告信息，之后在审计官方网站和主流媒体发布正式的审计稽核公告，消除各种谣言，对社会舆论起良性导向作用。(3)鉴于突发公共事件的紧急性、突发性和时效性等特征，其审计问责机制在特殊时期需要迅速启动，并优化审计问责程序。在满足人民群众审计知情权的基础上，应从重从快处理违法违规责任人，消除民众不满情绪，实现公共事件审计信息价值的最大化和审计建设性作用的最大化，发挥审计为社会公共需要服务的良性互动作用。

　　(二)探索开展系统性、常态化公共事件防控审计，发挥国家审计在国家治理现代化中的作用

　　重大公共事件财政资金和捐赠款物的审计监督是一种新生事物，审计纠偏处置是一个复杂的系统工程，需要与时俱进创新审计监督方式方法，探索常态化的公共事件国家审计工作。为此，审计部门应根据突发事件的预防、处置、响应、恢复等内容有目的地开展系统化、常态化的审计监督。一是从公共事件的特征出发，把握灾(疫)情防控审计的定位和特点，依托国家审计在监督重大公共事件领域具有的专业性强、信息获取多、监督范围广等优势，强化应急管理经济监督，维护保障好人民群众的根本利益。二是建立常态化公共事件审计体系，通过对管理制度、流程、程序等的具体检查，审查公共事件管理制度的健全性和有效性，重点审计监督突发公共事件中的风险评估和预警、预案编制、应急响应、资源规划与储备、事件处置、事件后恢复等 [10] ，审查评价公共应急管理系统建设的科学性和可行性。三是重点审查中央和地方政府决策部署和政策执行是否保障有力，是否有懒政怠政、形式主义等行为，是否达到公共事件预期的防控效果，是否存在因局部利益、个人利益、一己之私而出现各种救助资源重复投入或浪费等违规现象。四是开展公共事件信息沟通审计。通过对公共事件处置和防控中的信息采集、响应缓急、响应程度、传播管理等审计检查，揭示公共事件信息沟通不及时、信息沟通障碍、舆情传播信息失真等问题，并提出审计整改意见与建议，充分发挥审计监督的纠偏作用。

　　(三)利用大数据技术优势，开展“互联网﹢公共事件”全过程的跟踪审计

　　高效的信息化审计能够有效提升公共事件审计监督的执行效率，提升跟踪审计质量。众所周知，公共事件发生的事前、事中、事后各阶段的资金、物资项目多、风险大，审计机关受自身人员、时间、精力、能力、任务等主客观因素的制约，依靠传统的审计方式方法已不能开展全过程跟踪审计，因此，需要创新审计监督方式方法和模式，充分利用大数据技术优势，开展“互联网﹢公共事件”全过程的跟踪审计。具体而言：一是在风险导向审计理念指导下，加速审计监督的数字化转型，采用更为广泛更加成熟的数字化技术、互联网技术、5G技术等现代科技;在提升公共事件审计证据收集效率上，可采取从客户内部向客户所处外部环境“由内而外”的审计监督方法;在合理分配审计时间上，采取内部挖潜改造，构建行业企业审计数据库和信息收集分析审计系统“由外而内”的审计监督方式。二是跟踪审计方法和监督手段需要高度信息化。采用“互联网﹢公共事件”和现代高科技信息技术，对突发公共事件审计各阶段、各时期分散的物资、资金等审计信息进行统一的协调管理和充分使用，这是提升审计监督效率和审计技术的必然。三是采用北斗、GPS 等空间定位先进设备辅助公共事件跟踪审计。充分发挥互联网络平台的便捷功能，创新实施远程互联网跟踪审计，利用远程授权监控系统(平台)，[11]通过录像、录播、录音和图片对审计内容和对象进行核验和评价。在审计软件的辅助下完善跟踪审计网络技术平台，确保跟踪审计监督的时效性。四是充分利用大数据技术优势，构建灾中审计资料项目库、灾后重建审计项目库、审计重点项目库、审计纠偏处罚项目库等多用途、互联互通、互联互享的突发事件跟踪审计数据库。对上述项目数据库动态数据进行综合评判，跟踪掌握审计过程中赈灾款物、灾后重建项目等的情况，发现跟踪审计线索，确定审计重点，准确摸排恢复重建工作的实施状况和重点项目的管理情况，不仅能大大降低跟踪审计监督成本、提升审计工作效率，而且还能为审计机关制定相关工作计划和审计监督方案提供可靠依据，提高突发公共事件审计监督工作的信息化能力和审计监督水平。

　　(四)健全和完善突发公共事件审计法规制度和应急审计监督机制

　　一方面，突发公共事件审计作为一种新型的监督方式，目前还处于初始发展阶段，其相关的法律法规、审计流程、审计程序、审计内容、重点难点、问题定性办法、审计纠偏处理等方面均不完善，导致审计机关及审计人员在具体实践中难以准确把握界限，实施精准审计。鉴于此，亟需建立健全和完善突发公共事件审计法规制度和应急审计监督机制。法规制度方面：(1)健全公共事件法律法规方面，建议全国人大及其常委会在现行《中华人民共和国审计法》中增加特殊时期重大突发性公共事件审计监督内容，包括审计目的、审计程序、审计规范、相关权利义务、处罚措施等。(2)完善突发事件审计规章制度方面，制定《重大突发性公共事件审计实施细则》和《重大突发公共事件经费物资审计操作指南》，特别是具体明确“容错免责”措施、懒政怠政情形、防控政策界限、纠偏内容和特殊时期奖惩措施等审计监督相关操作规章制度。[12]

　　机制体制方面：(1)完善突发公共事件审计应急机制。包括健全审计资源调动等审计应急预案，对突发事件经费物资审计的流程、重点、方法、内容、目标、措施等进行明确规范。(2)建立高效的审计部门协同机制体制。审计机关加强与民政、财政、税务、慈善团体等相关部门的沟通与协作，掌握更多突发公共事件的精准救助信息，以利于审计评判和审计监督。(3)建立审计信息沟通传递机制。在公共事件处置特殊时期开展物资、资金、懒政怠政等专项审计，对审计相关信息进行有目的的采集、加工、整理、沟通、传输。通过建立健全信息沟通机制，关注公共事件各种突发信息，确保信息上情下达，同时审计机关应充分利用外部信息，与当地防控指挥部门通力合作，获取被审计单位物资和资金使用的对称信息和突发事件的发展态势，强力提升突发事件审计监督绩效。