经济新常态下公私合作项目法律风险问题研究

　　摘要：在经济新常态下,新的经营合作方式出现在人们的视野中,不仅极大地丰富了市场经济的多样性,同时也为经济的发展提供了更加稳定的市场基础。在公私合作项目,即PPP项目中,由于合作各方的法律风险管理意识不足,导致项目实施过程中出现各种制约项目发展的问题,造成项目预期目标难以实现,给我国经济的发展造成了一定程度的打击。因此,研究PPP项目中法律风险问题对于项目的实施和发展具有非常重要的意义。通过对法律风险问题的研究,制定完善的预防和管理对策,能够有效提高项目风险抵抗能力,促进市场经济发展。

　　本文源自中国市场,2020(30):172-173.《中国市场》(周刊)创刊于1994年，由中国物流与采购联合会主办。《中国市场》宗旨让世界了解中国市场，让中国企业迈向世界市场。《中国市场》定位：投资者、创业者、企业家的读物，连接国际国内两个市场的窗口。《中国市场》卖点：重大经济问题研究;重大市场现象报道;市场分析、预测、展望国内外商务信息;创业资讯;品牌展示

　　公私合作项目,即PPP项目,是政府部门与社会民营企业,在基础设施建设、公共工程建设、社会服务领域等方面进行合作的项目。这种项目开展模式能够充分发挥出政府牵头的作用,利用社会资金和力量完成社会建设的目的,在项目合作过程中,不仅能够实现互利共赢,同时也共同承担项目带来的风险。在广义的PPP项目中,政府与社会民营企业之间的关系是垂直的,政府通过授予民营企业一定期限内的公共设施经营权或者建设权等,允许社会资金力量参与到公共设施的经营建设中。在狭义的PPP项目中,政府与社会企业的关系为合作关系,在项目的开展过程中,政府与企业需要全程参与到项目的建设和经营中,这种情况下的合作深度更高。我国PPP项目作为经济新常态下的市场活动重要形式,发挥着重要的作用,因此如何做好项目法律风险的管理,对于我国基础社会和公共服务的建设经营具有非常重要的意义。

　　1、法律风险

　　在进行PPP项目合作过程中,会涉及众多经济活动,其中包括融资、建设、经营、管理、移交等,这些经济活动由于流程复杂、环节多、时间长、参与各方多等众多因素,导致项目面临一定的法律风险,需要进行分析和谨慎对待。

　　1.1政府法规导致的法律风险

　　众所周知,法律是用来规范人们行为的规范,具有普遍性和程序性,但同时法律也具有一定的局限性,导致法律法规与社会活动、行为产生矛盾,产生这一情况的原因多是由于法律法规与社会发展的节奏不适应,无法适应当前社会的变化。[1]PPP项目作为新的合作模式,目前尚未建立健全的法律规范和体系对其进行约束和管理,因此在项目开展的过程中,如果使用其他的法规强行对PPP项目进行管理,就会导致项目活动受到制约,甚至导致项目无法执行,最终失败。例如,在项目建设完成后,私营企业想通过股权回购的方式退出项目,但是财政部下达的《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》对股权回购进行了限制,导致私营企业无法退出,这种情况就会造成管理周期延长,增加项目经营的不确定性,对于融资方和私营企业来说,都要承担非常大的风险。

　　1.2行政因素造成的法律风险

　　行政因素导致的法律风险是在PPP项目中风险概率较高的一种。在项目合作中,政府部门发挥着非常重要的作用,对于合作的全过程产生重大影响。如果政府部门在合作过程中滥用职权,或者相应的资金补贴发放不到位,就会导致相应的法律风险。通常情况下,政府部门主导PPP项目的开展,如果出现滥用职权现象,例如在土地审批方面出现违规用地情况,就会给项目造成严重的法律风险。[2]由于PPP项目的资金来源一部分包括政府的补贴资金,如果政府对补贴资金进行限制,就会导致项目资金链出现问题,造成项目建设或者运营管理工作无法继续进行,增加私营企业的压力。除此之外,在项目开展过程中,还可能出现政府方面不作为引起的法律风险,这一情况主要体现在对项目开展监管不到位,或者由于管理不到位问题出现恶劣的公共事件等,给项目带来严重的负面影响。

　　1.3司法因素造成的法律风险

　　在PPP项目的开展过程中,由于合同涉及多方参与者,所以合同体系非常复杂,这就导致其中涉及众多的法律关系,一旦在项目开展过程中出现了纠纷,就需要对责任界定和解决方式进行判定。此时选择何种诉讼程序,或者适用何种法律就成了项目的法律风险之一。[3]由于PPP项目没有相关的法律体系,所以在纠纷的解决中,只能依靠合同文件和其他法律进行解决;又由于法律的适用条款和合同的规定内容不明确等问题,就会产生争议,为项目参建的各方带来相应的风险。不仅如此,很多纠纷在发生后,由于找不到相应的法律条款进行解决,最后只能不了了之,给项目开展造成严重的影响,甚至导致项目无法继续进行,以失败告终。

　　2、应对措施

　　2.1尽快完善PPP项目的立法

　　通过对于PPP项目的法律风险分析发现,其中大部分风险的发生都是由于PPP项目合作模式没有专门的法律体系,无法有效对其行为进行规范所导致的。因此,尽快完善PPP项目的立法能够有效解决当前项目活动中面临的大多数法律风险。据统计分析发现,目前世界上有50多个国家制定和完善了PPP项目的法律政策,能够有效对项目的开展进行约束,例如最早应用PPP项目的英国具有健全的PPP项目法律体系,日本就从英国引进了相关的法律内容,制定了国内的PPP项目相关法律法规。[4]除此之外,在法律的应用过程中,很多法律的规定在一定范围内会出现冲突的情况,法律之间的冲突不仅无法有效解决项目面临的内容,同时还会使问题更加复杂,所以在立法的基础上,需要对法规的适用性进行研究,避免出现法律矛盾。

　　2.2完善行政监管机制

　　在PPP项目开展过程中,会涉及众多的内容,例如立项、土地等,都需要通过行政部门进行审批。这些行政因素一定程度上会造成产生法律风险的出现。例如上文列举的不作为、滥用职权等。为了有效降低行政因素造成的PPP项目法律风险,就需要加强行政监管机制建设,提高审批速度,控制审批流程,同时在相关部门的监管之下,防止出现腐败、滥用职权等行为,为PPP项目的开展提供可靠的行政保障。[5]例如,在项目的相关审批工作中,可以有原本的分散式审批方式转变为集中审批,不仅能够节约大量的时间,同时还能够提高审批的效率,促进PPP项目稳定进行。

　　2.3建立健全的纠纷解决机制

　　不论何种合作方式和经营模式,在市场运行过程中都不可避免地会产生纠纷和问题,由于PPP项目的特殊性,在遇到问题时通常难以快速有效的解决,给项目的开展造成了非常不利的影响。所以建立健全的纠纷解决机制是解决PPP项目纠纷问题的有效方法。[6]由于PPP项目涉及政府和私营企业,政府既是项目的参与方,同时也是行政流程的监督方,这种双重属性导致纠纷问题解决非常棘手,为了保证纠纷解决的公平公正性,就需要给予私营企业更大的诉讼和纠纷解决自由,合理维护自身的权益。

　　3、结论

　　综上所述,在经济新常态下,我国经济发展的各个领域都取得了非常巨大的成果,不同的合作模式和经济活动方式丰富了我国的经济体系,使其更加稳定。但是对于公私合作方式来说,由于法律体系不健全,相关影响因素过多,导致项目合作本身面临巨大的法律风险。为了在项目开展过程中有效规避风险,就需要根据当前的市场环境,对可能产生的风险和危机进行分析,同时做好相应的预防和处理措施,在风险和纠纷发生后能够恰当的维护自身利益,为我国市场经济的健康发展夯实基础。

　　参考文献：

　　[1]沈蕾,陈戎,孙春晓,等.新常态下我国PPP项目发展能力提升研究[J].改革与开放,2019(9).

　　[2]花育萍.PPP模式法律问题研究——以南宁市为研究重点[J].中共南宁市委党校学报,2019,21(4).

　　[3]刘又铭.PPP项目融资及风险问题研究[J].中国国际财经(中英文),2018(8).

　　[4]王海双.新常态下企业金融投资风险与控制策略研究[J].今日财富(中国知识产权),2019(1).

　　[5]王尧.新常态下企业风险管理的控制探讨[J].经贸实践,2018(5):247.

　　[6]李涛,夏凡.PPP项目风险分析及其应对策略——以华夏幸福公司为例[J].商业会计,2019(5):28-30.