从法律角度简析事业单位养老保险改革

　　养老保险关系到每个人的切身利益，一直以来都被社会各界广泛关注与讨论，政府也始终将关乎民生的问题放在重要位置。且事业单位是社会的一个重要组成部分，我国目前有111万个事业单位，3153万事业编工作人员，关乎这样一个大的群体的养老保险改革，也是走过了近20多年的时间。

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　　一、事业单位养老保险改革的历史沿革

　　我国养老保险法律制度经历过几次重要的改革，企业、机关事业单位工作人员的养老保险也历经分和。但现在所热议的双轨制是从1991年开始的。1991年国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，企业职工养老保险变为国家、企业、个人联合承担的形式。此后，国家意识到计划经济时期的机关事业单位养老保险模式不符合当时社会形势，为了解决两种制度下造成的退休待遇差距过大，实现公平，促进养老保险制度的统一。

　　1992年，颁布了《关于机关事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，之后在云南、江苏、福建、山东、辽宁、山西等地开始局部试点。

　　1997年，由人事部、财政部起草的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革试点的意见》向国务院呈报，当时的企业和机关事业单位的养老金待遇差距没有像现在这样大，但是这一方案未能通过。

　　2000年，国务院发布《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》指出全部由财政供款的事业单位，仍维持现行养老保险制度;已改制为企业的，执行城镇企业职工基本养老保险制度，并保持已退休人员基本养老金水平不变;由财政部分供款事业单位的养老保险办法，在调查研究和试点的基础上另行制定。这部分规定也成为之后各地方决定机关事业单位养老保险制度改革节奏的主要依据之一。

　　2008年改革有了新动向，国务院通过了《事业单位养老保险制度改革试点方案》，开启了国家级试点，将山西、上海、浙江、广东、重庆作为试点省市。此次改革的思路提出要为事业单位人员建立职业年金制度。但各地改革都遇到较大阻力，基本陷入停滞状态。

　　在2012 年公布的《社会保障“十二五”规划纲要》指出在试点的基础上，积极稳妥地推动机关事业单位养老保险制度的改革。《纲要》特别强调了“十二五”期间要保障公平，要协调平衡各项社会保障制度的待遇水平，逐步缩小相关群体的保障水平差距，使广大人民群众平等共享经济社会发展的成果。

　　2013年党的十八届三中全会也把“推进机关事业单位养老保险制度改革”写进《决定》之中，明确了改革的方向。

　　2014年2月26日，国务院通过了《事业单位人事管理条例》，并从7月1日起生效。解决了事业单位的管理长期以来无法可依的问题。条例规定事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇，更加明确了事业单位养老保险要逐步向企业养老保险靠拢。

　　2014年两会期间，国务院总理李克强在政府报告中指出，将改革机关事业单位养老保险制度。

　　2015年1月14日国务院以国发(2015)2号发布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(下称《决定》)，为长达近20年的机关事业单位养老保险制度的改革迈出了至关重要的一步，也为长期饱受争议的养老金分轨制画上句号。

　　二、简要分析《决定》内容

　　(一)保证不同单位间养老保险制度的公平性

　　双轨制的不公平在于养老金的多少，企业职工参加社会保险，每月缴纳养老保险，在退休后得到的养老金仅为在职时的40%―50%，而机关事业单位工作人员不缴纳养老保险，退休后事业单位可以得到在职工资的70%―80%，公务员则可高达90%。此次养老保险制度的改革同企业一致实行社会统筹与个人账户相结合。社会统筹指单位要以本单位工资总额的20%作为工作人员的基本养老保险费进行缴纳;个人账户则由单位每月代扣个人缴费工资的8%，建立个人账户。虽然无法在短期之内将不同单位工作人员退休后的养老金在数字上实现完全一致，但制度层面至少解决了机关事业单位与企业职工激励不相容的问题，在今后必将逐渐趋于公平的状态。

　　决定还规定个人工资超过当地上年度在岗职工平均工资300%以上的部分，不计入个人缴费工资基数，;而低于当地上年度在岗职工平均工资60%的，按当地在岗职工平均工资的60%计算个人缴费工资基数。如此上下封顶的规定，主要是为了保证工作人员在退休后，不致因在职时工资收入差距过大而导致其基本养老金差距的进一步拉大，这也是另一个方面保证公平性的表现。

　　养老保险的改革还有助于人力资源在体制内外流动。由于事业单位与企业单位的养老制度不同，导致想离开事业单位到企业中的人担心进入企业后退休的养老金无法保障。因此事业单位与企业间的人才流动十分局限。养老保险制度的改革内容中关于养老保险转移接续的规定就打消了这部分人对于养老保险的后顾之忧，而有利于形成一个真正一体化的劳动力市场。

　　(二)确保改革可以平稳过渡的有效性

　　此次改革人数众多，包括3153万事业单位工作人员以及709万公务员，有效保证改革平稳度过也非常重要。

　　改革后养老金计发办法采用的是“新人新办法，老人老办法，中人平稳过渡”的方式，新人是本决定实施后，参加工作、个人缴费年限累计满15年的人员。退休后的基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据本人退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。中人则是在决定实施前参加工作，之后退休且缴费年限累计满15年的人。中人的过渡办法是在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再依据视同缴费年限长短发给过渡性养老金。而老人即在本决定实施前已退休的人员，继续按照国家规定的原待遇标准发放基本养老金，同时执行基本养老金调整办法。 　　《决定》还建立职业年金制度。职业年金是国际上通行的补充养老保障的制度，此次改革后，职业年金制度作为机关事业单位工作人员的补充养老保险，也是为了能更好的平稳过渡这段改革时期。

　　改革决定公布之后1月19日，人社部副部长胡晓义表示，机关事业单位人员将配套涨工资，相关方案已下发各单位。部分事业单位人员表示工资确有调整，但支付了8%的养老保险以及4%的职业年金，涨的工资基本剩余无几。配套涨工资也是为了使改革有效果平稳过渡的手段之一。

　　三、养老保险改革在法律上的完善

　　(一)相关立法滞后，立法层次低

　　到目前为止，涉及养老保险立法层面主要有：《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国社会保险法》《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国老年人权益保障法》，这些法律的规定大部分为原则问题。整个养老保险工作包括此次改革所依据的大多是行政法规和规章，且多为“试行”、“意见”、“决定”、“通知”等，这表明养老保险立法的权威性和稳定性不足。在现有的社会养老保险法规中，大多是在改革中出现问题而应急立法的产物，这就造成了养老保险立法与其他社会保障制度立法之间缺少必要的衔接，体系不完善，甚至产生冲突。社会养老保险法作为社会保险法体系中的一个独立而重要的法律部门应有自己的法律体系。社会养老保险的基本法律应由全国人大制定。但中国长期以来以“分散立法”体例来开展社会养老保险的立法工作，调整社会养老保险关系的最高法律是《宪法》，但现行《宪法》只规定了调整社会养老保险关系的基本原则，即社会保障权和物质权原则，而调整社会养老保险关系的专门法律仅有《社会保险法》存在，改革的新内容也与其有重复及矛盾的地方，除此之外大多以一些由国务院和一些相关部委制定的少数行政法规及通知、意见等形式出现，缺乏法律的权威性、统一性和稳定性。因此提高社会养老保险方面的立法层次，完善社会保险法律体系是解决当前社会养老保险制度运行中出现的各种问题的迫切需要。

　　(二)体系不完善，可操作性低

　　我国《社会保险法》的条文体现的是行政优位、权力本位的理念，带有浓厚的社会保险管理法或行政法色彩，规定的是行政权力的行使与保障、行政相对人的义务履行及行政法律责任承担，而且规定内容较为原则性。其中对于争议较大、情况比较复杂的法律内容予以回避。法律中规定需要国务院制定行政法规的规定多达十一处，同时，还在十三处共十九次提及“国家规定”来明确相关制度。虽然这些争议事项可以留待后续立法解决，但是对事关社会保险制度设计及管理体系等重大问题采取回避矛盾的做法，不仅会影响社会保险法作为社会保险基本法的法律威严，而且也会大大降低《社会保险法》的可操作性。

　　此次机关事业单位养老保险改革的内容仅以国务院颁布的决定面世，可视其为改革前期的适应阶段，在寻得合适的利于大众接受的改革方式，还是应当完善关于事业单位养老保险的立法，或规定相关的行政法规、实施条例来详细规定其内容，不仅使其具有更强的可操作性，更利于完善我国养老保险的立法体系。

　　(三)养老保险基金的监督管理机制及执法机制

　　事业单位社会养老保险制度的建立是一项长期的养老保险计划，在管理和运作的过程中会产生各种风险。对于事业单位这样一个庞大的群体的养老金，尤其是当我们在进行市场化运行的过程中，稍有不慎，就有可能造成难以弥补的损失。要保证其正常运营，必须对这些管理机构进行有效监管。社会保险法第六十四条第二款规定：“社会保险基金专款专用，任何组织和个人不得侵占或者挪用。”《决定》中也提到：“依法加强基金监管，确保基金安全”。我国《社会保险法》规定监督部门包括保险行政部门、保险监督委员会、以及社会监督。如此泛泛的规定使监管的制度不够完善。由于养老保险基金还未实现国家统筹，事业单位基本养老保险基金的省级统筹更是还未健全，在这种情况下，一些基金管理机构如若管理混乱，监管措施不力，就可能导致基金被挤占、挪用和流失的现象，这在很大程度上阻止了事业单位社会养老基金市场的健康发展，也不利于我国事业单位社会养老保险制度的发展。

　　执法机制也是保护养老保险基金安全有又一重要手段。笔者发现，在《社会保险法》法律责任章节中，对于涉及养老保险中的不法行为，包括威胁到基金安全的行为，大多惩罚内容皆规定为“依法承担法律责任”“处相应罚款”“依法给与处分”，这种原则性的规定只是一种方向，缺乏实际的责任内容。使得在实际工作中法律依据不充分，惩罚范围过于自由，违法之人无法受到严惩就起不到震慑作用，养老保险基金的安全仍得不到保障。我国刑法第二百七十三条，挪用特定款物罪，虽明确规定看制裁措施，但未将养老保险基金列入特定款物内，笔者认为可以将这一内容补充进刑法以加强对于基金安全的保障。

　　四、结语

　　事业单位养老保险先前就被很多学者讨论和研究，改革方案一出，关系到广大范围内个人利益情况，更在生活及网络上掀起一阵讨论热浪。上述针对改革决定的简要分析可以看出，改革必然使得事业单位养老保险制度前进了一大步，但仍有不同的声音，有的学者认为企业与机关事业单位养老保险在资金来源与保障方面是不一样的，财政兜底的分账运行，财政买单的职业年金，为实行改革而进行的加薪，都证明国家财政仍然为机关事业单位养老保险基金承担兜底的责任，而企业与机关事业单位基金分别管理使用，无法达到真正公平的实现。但笔者认为，此次改革之所以持续了近20年才迈出这一步，是因为阻力太大，现下能实现的改革已经是一个进步，而且不能要求在改革的初期就保证企业和事业单位的养老金完全一致，这也是不现实的。《决定》的出台也需要一段时间来检验执行情况，看能否顺利进行，找到适合的方式再进行立法以保证事业单位养老保险制度走向平稳。